推进党风廉政建设“两个责任”落实的思考

邱世绪陈志杰（中共广东省委党校　广东　广州　510053）



推进党风廉政建设“两个责任”落实的思考

邱世绪陈志杰
（中共广东省委党校广东广州510053）

【内容摘要】中共十八届三中全会报告首次提出，落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任，纪委负监督责任。“两个责任”的提出，开创了党风廉政建设和反腐败工作的新格局。要落实党委的主体责任和纪委的监督责任，强化责任追究，不能让制度成为“纸老虎”“稻草人”。党委、纪委或其他相关职能部门都要对承担的党风廉政建设责任做到守土有责。各级党委纪委必须增强党风廉政建设责任意识，建立明晰的责任清单，健全制度体制机制，强化监督检查和责任追究，加强队伍建设。只有这样，才能有效地遏制腐败现象的蔓延，才能将党风廉政建设和反腐败斗争引向深入。

【关键词】党风廉政建设两个责任主体责任监督责任

中共“十八大”以来，以习近平为总书记的党中央高度重视党风廉政建设，加大对党员领导干部违纪违法行为的查处力度，切实解决发生在群众身边的不正之风和腐败问题。惩治和预防腐败，一个很重要的方面是厘清职责、落实责任。十八届中央纪委三次全会指出，各级党委（党组）要切实担负党风廉政建设主体责任，纪委（纪检组）要承担监督责任。习近平在十八届中央纪委五次全会上再次强调要坚持思想建党和制度治党，严明政治纪律和政治规矩、加强纪律建设，深化纪律检查体制改革、完善党风廉政建设法规制度，落实“两个责任”、强化监督执纪问责，持之以恒落实中央八项规定精神，坚决遏制腐败现象蔓延势头，坚守阵地、巩固成果、深化拓展，坚定不移推进党风廉政建设和反腐败斗争。[1]因此，坚决落实好“两个责任”，对于健全反腐败领导体制和工作机制，加强党风廉政建设和反腐败斗争，推进全面从严治党意义重大。

一、落实“两个责任”是党风廉政建设的关键举措

党风廉政建设责任制是改革开放条件下推进党风廉政建设的基础性制度和根本保证。认真落实“两个责任”，就等于抓住了党风廉政建设的关键和源头，抓住了党风廉政建设的“总开关”和“牛鼻子”。实行党风廉政建设责任制，落实“两个责任”，是加强党风廉政建设和反腐败斗争，推进全面从严治党的关键举措。

（一）落实“两个责任”是执政党因应新形势的必然要求

在世情、国情、党情发生深刻变化的新形势下，中国共产党面临的执政考验、改革开放考验、市场经济考验、外部环境考验是长期的、复杂的、严峻的，精神懈怠危险、能力不足危险、脱离群众危险、消极腐败危险更加尖锐地摆在全党面前。党的奋斗目标越宏伟、面临的形势越复杂、肩负的任务越艰巨，就越要严字当头、从严治党。从这两年查处的案件和巡视发现的问题看，反腐败斗争形势依然严峻复杂，主要是在实现不敢腐、不能腐、不想腐上还没有取得压倒性胜利，反腐败体制机制建立了但还不够完善，思想教育加强了但思想防线还没有筑牢，减少腐败存量、遏制腐败增量、重构政治生态的工作艰巨繁重。党风廉政建设和反腐败斗争永远在路上，必须深刻认识反腐败斗争的长期性、复杂性、艰巨性，以更加坚定的信心、更加坚决的态度、更加有力的制度措施推进反腐倡廉各项工作，不断取得党风廉政建设和反腐败斗争新成效。

（二）落实“两个责任”是推进“全面从严治党”的关键环节

执政党要领导全面建成小康社会，全面深化改革，全面依法治国，实现伟大中华民族伟大复兴，必须全面从严治党。全面从严治党的一个极其重要的方面，就是从严进行党风廉政建设，从严反腐。而要做到这一点，落实“两个责任”是关键。只有落实“两个责任”，才能坚持党要管党、从严治党的方针，才能有腐必反，有贪必肃，才能推进党风的根本好转。也只有这样，才能把党锻造成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心，使党始终成为全国人民的主心骨，为协调推进“四个全面”提供政治保证，为实现“两个一百年”奋斗目标凝聚人心和力量。

（三）落实“两个责任”是贯彻十八届三中全会精神的任务要求

中共十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对纪检工作提出了比以往任何时候更加明确的要求，强调要加强反腐败体制机制创新和制度保障；落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任，纪委负监督责任，制定实施切实可行的责任追究制度；推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化，强化上级纪委对下级纪委的领导，等等。[2]其中“两个责任”是预防和惩治腐败的要害所在。只有抓住了这个要害，党风廉政建设和反腐败斗争才能取得更大的成效，才能为营造干部清正、政府清廉、政治清明的政治环境打下坚实基础，才能为完成深化全面改革的奋斗目标提供有力保障。

（四）落实“两个责任”是强化党员干部思想自觉和行动自觉的实际需要

近年来，全国各地各部门对党风廉政建设和反腐败斗争的重视程度越来越高，广大党员干部执行党风廉政建设的自觉性也越来越强，一个风清气正的干事创业环境正在逐步形成。但在一些地方和部分党员干部思想上，在对待反腐倡廉工作特别是“两个责任”问题上，仍存在对中央反腐败的坚定决心认识不到位、对反腐败斗争的严峻形势不清醒、对中央反腐败力度的加大不适应等诸多偏差。“两个责任”不落实，以上这些问题就难以得到真正解决，党风廉政建设也难以进一步推进。各级党委和纪委务必高度重视，不断增强落实“两个责任”的使命感、责任感和紧迫感。

二、当前落实“两个责任”存在的主要问题及原因

（一）主要问题

1.有的党委管党治党宽疏软弱，主体责任落实不力

所谓主体责任，就是党委直接抓党风廉政建设和反腐败工作，党委书记是第一责任人，党委成员对职责范围内的党风廉政建设负领导责任。但在现实生活中，一些党员领导干部党的观念淡漠、责任担当缺失，一些地区、部门主体责任落实不力的问题突出。比如有的地方、部门的党委在履行主体责任上出现偏差、缺位甚至错位；有的犯“偏瘫症”，重业务不重党务，重经济发展不重廉政建设；有的犯“敷衍病”，只挂帅不出征，光张嘴不动手；有的犯“甩手病”，只管“戴帽”不管“摘帽”，对党风廉政建设和反腐败工作“隔岸观火”；有的犯“软骨病”，怕得罪人却不怕成为罪人。

2.有的纪委缺乏担当，监督责任落实不力

有的纪检部门缺乏担当，监督责任落实不力，主要表现为“三个不”：第一，不想监督。主要表现为一些纪检干部受当前社会大环境消极因素的影响，政治意识、大局意识、责任意识、自律意识淡漠和工作作风不实，个别纪检干部甚至对腐败分子不但不痛恨，反而很理解，对腐败现象“睁一只眼闭一只眼”，“多一事不如少一事”。所以，纪委要履行好监督责任，首先要解决的就是不想监督的问题，就是积极主动的问题，就是监督动力的问题。

第二，不能监督。有的纪检干部疏于学习，本领下降，不能适应新形势下反腐倡廉工作的要求。由于知识面窄和能力不足，导致工作思路、工作方法和落实举措严重滞后，制约着纪检工作质量的提高和任务的完成。所以，纪委部门要履行好监督责任，还必须解决好自身能力不足、专业水平不高的问题。

第三，不敢监督。党委和纪委一直以来是一家人，是上下级隶属关系，用老百姓话讲就是如同“父子关系”。在这种关系下，在各级纪检机关受同级党委的领导，纪检机关从干部的配备、干部任免、干部调动、干部提拔、人员编制、经费划拨等一系列决定纪检干部命运的大事都掌握在党委手中的情况下，纪委监督同级党委虽有明确规定，但事实上很难监督，如果没有“尚方宝剑”，纪委一般是不敢主动监督党委的。

3.问责利剑尚未高悬，对“两个责任”的问责形同虚设

一是问责法规制度不健全。法规制度经由问责机制可以对“两个责任”的履行起到刚性约束作用。然而，到目前为止仍没有相关健全明晰的问责法规制度，“两个责任”的问责机制尚未建立，从而大大弱化了“两个责任”的落实。

二是问责途径单一，实效性也不强。目前，在党风廉政建设方面主要采取上级向下级的内部问责方式。因为体制内上下级之间千丝万缕的关系，在实际操作的过程中往往是走走过场，大事化小、小事化了，有的甚至官官相护，“睁一只眼闭一只眼”，“一风吹”，从而使“两个责任”的问责形同虚设。

三是问责要素和程序不明晰。比如缺乏明确的问责主体。在“两个责任”问责的过程中，虽说党委负主体责任，纪委负监督责任，但究竟是由党委书记、纪委书记个人担责，还是由整个常委会或者整个纪委会承担集体责任，抑或二者兼有，并没有明确规定。再如问责人员的权利、义务及自身问责尚无详细规定，问责的调查也无规范统一程序，等等。

（二）原因分析

1.党委纪委党风廉政建设责任边界不清晰

目前，党委纪委党风廉政建设责任边界不够清晰是一个普遍存在的突出问题，也是落实“两个责任”存在问题的重要原因。党委和纪委的职责模棱两可，或交叉重叠，或空白无着，对于每一个具体问题应各负什么责任，如何追究等，均缺乏明确规定，形成许多灰色地带和真空地带。权力是责任的前提，责任是权力的依托，责任不明必然导致用权的混乱或虚脱。

2.党风廉政建设的制度体制机制不完善

第一，责任追究机制残缺。现行党风廉政建设制度执行机制的主要弊端就是缺乏一种“刚性”量化的责任追究制度。对制度执行主体应承担的责任鲜有规定，即使有也是既抽象又模糊。此外，如何界定行政责任、政治责任、道德责任和法律责任等，也大都是泛泛而谈，让人摸不着头脑。因此，在现实生活中，极少由于监督不力导致腐败现象严重而对监督者进行责任追究的，这就是反腐倡廉制度执行中的种种规避阻挠行为难以得到制止并及时纠正的原因。

第二，监督机制乏力。在党风廉政建设责任追究过程中，专负监督责任的纪检监察机关也因为缺位错位等种种原因而监督无效，对于本地区党风廉政建设落实情况检查监督不到位，不能及时发现问题并及时提醒和督促整改。以至于一些被揭露查处的大案要案，实际上已经存在好多年了，迟迟未能发现；有的地方长期存在团伙性的腐败活动，涉案人数很多，活动范围很大，也迟迟未能查处；有的干部刚刚提拔上来就发现有重大问题。显然，党风廉政建设监督体系需要进一步完善、规范，强化监督检查力度，形成一个强有力的制度体系。

第三，考核不规范。在推进党风廉政建设的过程中，规范和公开透明的考核对落实“两个责任”有着十分重要的作用。但在实践中，一些单位的考核走过场，搞形式主义，不公开透明，相关人员和广大群众因无法了解真实的信息而难以发表意见，使得考核结果不客观、不全面、不真实，从而制约了责任追究的实施。

3.队伍建设与形势发展要求不适应

第一，能力不适应。面对中央“党要管党，从严治党”和党委一班人要做党风廉政建设和反腐败斗争的清醒人、明白人、带头人的要求，一些基层党委特别是一把手由于学习不够、研究不够、重视不够、思考不够等原因，在党风廉政建设和反腐败斗争中常常表现出一种能力的不适应。一是班子软弱涣散、纪律松弛，没有战斗力；二是个别党委主要负责人水平不高，方法不多。在遇到那些严重违纪违法行为时，他们往往是除了交由纪检或司法机关处理外，从来不会从自己平时对党员干部的教育和管理上找问题。

第二，行动不积极。当前，虽然绝大多数党员干部对党内各种不正之风和腐败现象性质上是清楚的，感情上也是痛恨的，对中央“打虎拍蝇”的政策拍手称快，但有的党委纪委及其班子成员，要让他们在自己多年的同事、下级、熟人甚至于亲朋好友身上监督查处，就有些“于心不忍”了。失之于宽、失之于疏在有的地方和部门成为一种常态。

第三，自身不干净。俗话说：“打铁还需自身硬”，“正人先正己”。但是，有些地方和部门之所以风气不正，腐败蔓延，一个主要原因，就是这些地方和部门的党委班子甚至是主要领导自身就有问题。“上梁不正下梁歪”，党委班子作风不纯，甚至大搞腐败，必然带来整个地区和部门歪风盛行，出现地域性、系统性、塌方式腐败。

三、强化落实“两个责任”的对策思考

（一）增强各级党委纪委班子抓党风廉政建设的责任意识

责任意识是履行岗位职责必须具备的素质，是否具有强烈的责任意识，直接关系到反腐倡廉的实际成效。党委对反腐倡廉建设承担主体责任，纪委对反腐倡廉建设承担监督责任，是由党委和纪委的特殊地位和功能决定的，在这个问题上两委班子尤其是书记必须有清醒的认识，主动履职。党委不能认为反腐倡廉是纪委的事情，有关事情一推了之；纪委也不能认为自身受党委的领导，凡事依赖党委。党委和纪委的职责既有联系又有区别，有关工作任务目的相同但又重点不同，不能相互取代，所以推诿、依赖、等待都是没有理由的，各自尽责是自己的本分。除了树立履职的自觉意识，还要树立履职的法治意识。这里需要强调两点：一是强化以党章核心的党内法规意识，二是强化法律意识。党规党法和国家法律是履职的根本尺度和依据。“法无授权不可为，法定职责必须为。”任何一个领导班子及其领导干部在执行责任制方面都不能够超越党规党法的授权，既“在其位谋其事”，不“不作为”，又规范尽责，不“乱作为”。做到有职有责，规范施责，努力尽责。

（二）建立明晰的党委纪委党风廉政建设责任清单

责任清，才能方向明。“两个责任”有各自的主体和任务，必须建立明晰的党委纪委党风廉政建设责任清单，通过细化的方法把工作落到实处。

1.细化落实主体责任

推进党风廉政建设，主体责任和监督责任密不可分、相辅相成，而主体责任是“牛鼻子”。因此，细化主体责任是首要步骤。

其一，细化主体责任所包含的内容或任务。党委的主体责任主要是选好用好干部，坚决纠正损害群众利益的行为，强化对权力运行的制约和监督，领导支持执纪执法机关查处违纪违法问题，党委主要负责同志要当好廉洁从政的表率等五个方面。这既是党委落实主体责任的总任务，也是党委党风廉政建设责任制内容的分解。各级党委应结合本单位本部门的实际来进行细化并制定权力清单和责任清单。

其二，细化主体所指的对象。可将党风廉政建设的主体责任细化分解为“党委领导班子责任”、“党委主要负责人责任”、“党委其他班子成员责任”三个层级，并明确规定这三个层级的主体责任。一是认真落实党委领导班子责任。在反腐倡廉工作的大背景下，党委领导班子必须强化对反腐败工作和党风廉政建设的统一领导，积极落实本单位的党风廉政建设。优化作风建设，认真落实中央八项规定，大力纠正“四风”；坚持为民清廉务实，巩固党的群众路线教育实践活动成果，形成良好的政治局面；严厉惩治腐败，坚持老虎、苍蝇一起打，坚持把权力关进笼子里，始终保持惩治腐败的高压态势；强化权力监督和制约，合理配置权力，防止权力失控，让权力在阳光下运行。二是认真落实党委主要负责人责任。党委主要负责人作为第一负责人，必须有敢于担当、敢于负责的勇气，始终把党风廉政建设放到突出位置。强化个人具体责任，从自身单位的具体情况出发，强化协调部署，积极向上级党委汇报，保证工作的优化落实；带好部门队伍，做好监督管理工作，及时发现问题并解决；发挥表率作用，带头遵守廉洁自律各项规定，严格按照党内政治生活准则执行民主集中制，给其他成员树立良好的廉洁从业形象。三是认真落实党委其他班子成员责任。在以前的责任制体系中，班子成员在党风廉政建设中究竟负有哪些责任，并没有加以细化，因而显得不够明确。因此，应当明确“责任到人”，把班子成员在党风廉政责任制中应承担的责任结合分管工作，一项一项地加以细化，让他们明白自己在党风廉政建设中，该做什么，该怎么做。

2.细化落实监督责任

切实履行纪委监督责任是反腐败斗争和落实党风廉政建设的重中之重，应细化和全面落实监督责任，保证反腐败工作和党风廉政建设扎实有效推进。一是加快推进“三转”。“转职能、转方式、转作风”是中纪委围绕纪检监察机关履行监督责任提出的最新要求。各级纪检监察机关要深刻认识“三转”的重大意义，强化“转”的意识，落实“转”的要求，聚焦中心任务不动摇。要不断改进执纪监督的思路和方式方法，牢牢抓住执纪监督的重点对象、关键环节、重要节点，把握特点，探索规律，实现由按部就班工作向积极主动出击转变，提升监督的针对性、实效性。二是强化组织协调。积极贯彻党中央的各项部署，从本单位的实际情况出发，积极发现问题，向党委提供关于廉政建设的意见和建议。纪检机关应发挥反腐倡廉的牵头作用，强化与执法机关的有机配合，群策群力，形成反腐斗争的强大合力，保证反腐倡廉工作的有效落实。三是优化纪律监督。纪律监督非常重要，在保证纪委监督的过程中，一定要坚决维护党内法规法纪，积极遵守党的纪律，对于一些违纪行为要严肃查处，保证工作的顺利开展。要严明纪委的组织纪律，克服各种松垮的现象和行为，确保各种政策政令通畅。

（三）建立健全落实“两个责任”的制度体制机制

制度问题具有根本性、全局性、稳定性和长期性。党风廉政建设和反腐败斗争是一项全局性、长期性、复杂性的政治任务，必须建立健全落实“两个责任”的制度体制机制，建立长效机制。具体抓好三个方面：一是改革创新反腐败体制机制，建立运转有效的纪检双重领导体制。长期以来，由于受到同级党委特别是党委主要负责人的干涉，导致了纪检部门的监督权行驶不畅。因此必须扩大上级纪委向下级党委派驻纪检组的做法并制度化，强化上级纪委的知情权、领导权和监督权。二是建立权力清单和公示制度。三是建立健全落实责任制检查考核制度。把责任主体的责任执行情况与干部考核相结合，与工作目标、年度考核相结合；把责任主体负总责的基本要求与具体工作任务相结合，做到既要有总的责任考核要求，又要结合当年党风廉政建设和反腐败各项具体任务进行考核；定量与定性要求相结合。

（四）强化对党风廉政建设的监督检查和责任追究

纪检机关担负着党风廉政建设的监督责任，也是党风廉政建设责任追究的主要部门，纪检工作体制机制是否科学有效，关系重大。各级纪检机关要在党委的大力支持下，明确职责定位和时间期限，聚焦党风廉政建设和反腐败斗争，紧紧围绕监督执纪问责，全面提高履职能力和水平。要加强对党委主要负责人即“一把手”党风廉政建设责任追究的监督检查。要按照中共中央、国务院颁发的《关于实行党风廉政建设责任制的规定》要求创新和完善巡视制度，做到对地方、部门、企事业单位全覆盖，使巡视工作真正做到客观、公正、廉洁、高效。

责任追究必须贯彻精细化原则。精细化包含“精、准、细、严”四个方面特征。其中，“精”是做精，求精，高标准；“准”是准确、准时；“细”是做细，工作做细，管理做细，流程做细；“严”就是严格执行，主要体现对管理制度和流程的执行与控制。要按照精细化的原则制定实施细则等具体制度，让责任追究真正落地。一是责任目标的精细化，即党风廉政建设考核的各项具体指标准确细化，易于操作；二是责任分解的精细化，即对于每个具体问题的责任，都要指明党委、纪委以及有关部门的责任，做到责任与部门具体负责人对号入座，还要进行“签字背书”；三是检查监督的精细化，既进行检查监督的具体人员、具体方式、具体内容、具体过程、具体结果等都必须细化，记录在册；四是责任追究操作程序的精细化，包括启动程序的具体人员、前提条件、操作过程、时间节点、处理过程、结果以及公开等因素都必须精准细化到最小单位。总之，精细化的党风廉政建设责任追究细则应该是切合实际、刚性强、易操作、个人意图无法施加、执行力强的一项制度。

（五）加强队伍建设，提高队伍素质

事在人为，事由人做。同样的事情，由不一样的人去做会有不一样的结果。建设一支忠诚可靠、服务人民、刚正不阿、秉公执纪的党委班子和纪检干部队伍，是新形势下开展党风廉政建设和反腐败斗争的重要组织保证。加强党委班子和纪检干部队伍建设和提高队伍素质，必须从以下三方面着手：

一是坚定立场，忠实履行好职责。党委班子和纪检机关担负着维护党的纪律、实行党内监督、确保政令畅通等重要职责，工作的政治性、政策性很强，必须立场坚定，对党忠诚，同党中央保持高度一致。各级党委班子和纪检干部要进一步增强政治意识，加强党性锻炼，把“做党的忠诚卫士”的要求落实和体现到本职工作中去。要围绕中央的重大决策和部署，加强对遵守和执行政治纪律情况的监督检查，为党的路线方针政策的贯彻落实提供纪律保证。要坚决同各种腐败现象作斗争，严惩腐败分子，切实维护党内的先进性和纯洁性，维护改革发展稳定的大局。

二是加强学习，努力提高执行党纪政纪的本领。随着形势的发展和反腐倡廉工作日益深入，我们的视野还需要不断拓宽，知识还需要不断更新，能力还需要不断提高，必须增强学习的紧迫感，励志精进，奋发向上。要带头学习我们党的反腐倡廉理论，用马克思主义中国化的最新成果武装头脑。要学习纪检监察业务知识，注意借鉴国际反腐败的有益经验，进一步把握纪检监察工作的特点和规律，提高从源头上预防和治理腐败的能力，提高办案能力。各级党委班子和纪检机关干部要按照建设学习型机关的要求，把干部学习摆到十分重要的位置，加大教育培训力度，注重在实际工作和艰苦环境中培养锻炼，不断提高干部队伍素质。

三是严守纪律，带头弘扬党的优良传统和作风。党委班子和纪检干部处在反腐败斗争的第一线，面临着腐蚀和反腐蚀的严峻考验，必须严于律己、以身作则。如果放松要求，就容易在权力、金钱、美色的考验面前打败仗。要自觉增强拒腐防变意识，做到立党为公、一身正气。要讲党性、讲原则，扶正祛邪、扬善惩恶，坚持党纪面前人人平等，切实维护公平与正义。要严格遵守党纪国法，遵守廉洁自律各项规定，自觉接受党和人民群众的监督，努力建成一支政治坚强、公正清廉、纪律严明、业务精通、作风优良的干部队伍。

参考文献：

［1］习近平在十八届中央纪委五次全会上发表重要讲话［N］.北京：人民日报，2015- 01- 14.

［2］中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［N］.北京：人民日报，2013- 11- 16.

·政治与行政·

*作者简介：邱世绪，男，中共广东省委党校党史党建教研部教授，研究方向为改革开放条件下党的建设理论与实践；陈志杰，中共广东省委党校党史党建专业研究生。

中图分类号：D261.3

文献标识码：A

文章编号：1007- 9106（2016）01- 0019- 06