西方政策与民意调查结果背离的分析研究

2016-04-10林竹天津社会科学院舆情研究所天津300191天津社会科学院社会治理与公共政策研究中心天津300191

社科纵横 2016年1期

林竹（天津社会科学院舆情研究所　天津　300191；天津社会科学院社会治理与公共政策研究中心　天津　300191）

西方政策与民意调查结果背离的分析研究

林竹
（天津社会科学院舆情研究所天津300191；天津社会科学院社会治理与公共政策研究中心天津300191）

【内容摘要】民意与政策的相关性是学术研究的重要主题。西方学者对此进行了大量理论和实证研究。分析表明在一些西方民主国家中，政策与民意调查结果背离的情况大量存在。其原因一是民意在向政策转化的过程中会有很多阻碍与困难，二是民意自身的特性增加政策参考难度，三是民意调查技术层面存在的缺陷与障碍。

【关键词】西方政策民意调查结果背离

*本文为天津市2014年度社科应急课题“西方民意采集（调查）与政府决策相关性研究”阶段性研究成果（14YYJ- 28）；天津社会科学院社会治理与公共政策研究中心研究项目。

民意在多大程度上被纳入公共政策之中，是社会始终关注的问题。西方学者对政策与民意的相关性进行了大量和较为深入的研究。事实上在一些西方民主国家的公共决策中，民意被纳入的公共政策之中的比例并不如人们想象的那么高，而政策与民意调查结果相背离的情况也同时存在。概括来说，政府政策与民意发生背离的原因主要源于三个方面。一是实体性的政策层面，民意在向政策转化的过程中会有很多阻碍与困难；二是民意自身的特性增加政策参考难度；三是民意调查技术层面存在的缺陷与障碍。

一、民意在向政策转化过程中的阻碍与困难

（一）民意要通过立法程序进入决策。从外部上看，西方一些国家虽然强调民主，但是法治是更加强调的。任何民意在没有经过适当的立法程序之前，是没有任何法律效力的，因此根本不可能成为政府行事的依据。而立法程序，却往往要受到整个立法机关系统体系的限制，在任何一个环节，某一个立法主体都有可能行使其立法权力，从而阻隔民意向法律的转化。正如美国学者指出的那样：“民意不可能总是被完全地转移到政府的政策之中而没有任何的变通”。[1]究其原因，主要是因为民意与立法机关之间的通道常常是阻塞的，这种情形尤其容易出现在议会中。就以教育补贴案为例，至少有两次民意高潮将联邦教育资助计划推向了议会，但是，议会立法委员会却中止了这个法案的立法程序，不将这个法案交付表决从而使联邦教育法立法流产，这明显与联邦民众的观念相抵触，甚至也和议会全体的意见相左。但是，在美国这种极为重视程序正义的国家，这就是有法律强制力的，任何人都无力改变。

（二）西方政党制度对民意代表的消极影响。在西方社会中，金融财团、利益集团、传统势力对政党的影响一直存在。尽管政党竞选中极力表明要代表、维护和实现选民的利益，但多数政党仍与特定利益群体相联系，受金钱影响的政党政治在表达社会的整体利益方面肯定有所局限。同时，西方政党制度呈现的是一种竞争的政党关系,缺乏必要的协商和协调机制，政党代表利益客观上的差异，一旦带到决策中，势必就会发生政治上的分歧。在西方议会中，由于不同政党利益的冲突，使得合理的公共决策发生偏离，会降低决策质量，或是贻误了最佳决策时机，甚至使决策流产。

（三）政党竞选诺言承兑有限而失信于民。在西方大选中，民众掌握着政党的命运。为了赢得更多选民支持，各政党往往在经济、就业、福利、生态环境等选民最关系问题上，向选民许下诺言。但从西方国家具体的实践来看，执政党都会尝试承兑，但一般都会大打折扣，给人留下“口惠而实不至”的印象。如美国总统奥巴马，在2008年竞选美国总统时，以“变革”为主词，像选民许下了500多项承诺，得到选民高度支持。但他上任2年多后，在发展经济、刺激就业、医疗改革等方面表现不力，许多诺言没有实现，与民众期望有差距，引起美国民众的不满。[2]这些现象在西方国家普遍存在。

（四）西方精英式民主政治会忽视弱势群体的民意诉求。西方国家以现代民主著称与世，民众拥有广泛的政治权力，在政治生活中发挥着史无前例的作用。它实质上是一种精英式民主。正如美国学者托马斯·戴伊和哈蒙·齐格勒指出的“治理美国的是精英，不是民众。在工业发达科学昌盛的核时代，民主国家的生活和集权社会一样，也是由一小撮人决定的”[3]。政府决策对民意的反映，不如说是反映精英阶层的诉求。当然政府决策一般也会反映民众的利益，但如何反映是掌握在精英阶层而不是民众自己。政策的制定者很有可能曲解民意。原因主要是他们所接受的沟通信息带有精英的偏见。决策者们得到的大部分沟通信息都来源于精英分子，比如媒体、组织领导者、有影响力的机构代表、政党的捐助者和其他的私人朋友。在大多数情况下，这些人的观点和精英分子是一致的。进入21世纪后，西方国家中产阶层超过总人口70%，成为经济社会发展的中坚力量。各政党纷纷调整政策，向中产阶层倾斜。对于人数相对较少的弱势群体的民意诉求重视不够，甚至忽视和压制。而弱势群体缺乏足够的利益代表，拒绝参选。同时弱势群体也会采取游行示威或暴力冲突表达不满。西方国家虽然采取了一些应对措施，面对弱势群体问题，但效果并不明显。

（五）民意采纳会与政策管理绩效相抵触。采集民意的过程程序上通常是繁琐的，需要耗费很长的时间，需要大量的经费支持。公民参与增加了政策管理者的日常工作难度。决策者需要了解公民的想法、意见。公民对政府制定的政策不满意，也许还会拖延实施政策的时间，要促使决定实行，政府就需要与公众反复磋商、探讨和讲解。这些都需要人力、物力和财力，会增加决策成本，影响决策效率。对需要花费大量经费支持的政策来说，决策者更想抛开民意，拒绝对民意的回应。

二、民意自身的特性增加政策参考难度

（一）民意并不总是体现公共利益。民意通常是以众意的形式出现，而并非公共利益。卢梭指出:“公意着眼于公共的利益，而众意则是个别意志的总和，只着眼于私人的利益。”[4]实际上，众意作为一种大多数人的意愿，也未必就一定是符合公共利益。同时，民意也具有冲突性，几乎每个阶层或集团面对同一个公共问题时都有自己不同的意见，而且很多时候这些意愿都是冲突的，政府在面对多个民意时，往往会无所适从。民意的分布度是事关政府所响应或背离的一个重要的因素。对于某一事件，民众所表达出来的意愿分布情形也许是“两分式”或“多分式”的，持各种意见的人的数量几乎相等。由于官方总是试图寻找一种比较缓和的解决方案，对于这种争论比较激烈的问题，很难在激烈的争论中寻找到一个合适的平衡的解决方式，政策最有可能的结果就是：“两者都不采纳”。

美国当年废止种族隔离与歧视，如果是以多数民意来决定的话，美国今天的民主发展程度将会倒退很多年。在公共政策的制定与执行复杂的专业领域，更有可能存在这种多数人意志的正义不确定性状况。因此政府政策制定会更多以公共和国家利益为考量，有时不得不故意忽略民意。以两次海湾战争为例，第一次海湾战争老布什总统在对伊动武上可以说得到了美国民众的绝对支持。但是，时隔12年的2003年，小布什总统发动第二次海湾战争就没那么多支持者了。各地甚至爆发了一定范围的反战示威，但是为了美国的国家利益——对中东石油的牢牢控制，布什总统宁可对反战的民众使用高压水龙头，也执意要出兵中东推翻萨达姆。由此可见，在重大的国家利益面前，即便是号称民主典范的美国也会对民意的表达视而不见。

（二）民意自身的不确定性。民意在向政策转化的过程中也是不断在变化的。“静默的螺旋”理论认为，个体拥有一个多半是无意识的、可能源自遗传且根深蒂固的孤立恐惧。这种孤立恐惧使他们不断去确定，哪种意见及行为方式被环境所赞同或反对，以便采取哪种意见与行为方式[5]。这又被有些政治学家称之为“乐队花车效应”（band wagon）或“羊群效应”（herd instinct）。换言之，民众可能本身对这个事项处于一种不了解，不确定的状态。一旦权威部门有什么样的意见或者是倾向，那么民众就会自然地把自己的意见进行调转，以便适应环境意见。事实上，当政府机构中的巨大的执行机构在赞同一个公共政策的时候，民意是很难对其造成任何影响的。美国著名学者佩吉（Page）和夏皮罗（Shapiro）认为：之所以政策在不同的事项上对于民意的响应度并不相同，主要是由于事项本身的性质不同造成的。一般而言，对于那些不突出、透明度低的事件，政策的响应度就比那些民众透明度高的事件响应度低出许多。[6]

在核试验案例中，由于核试验本身具有高度的保密性，因此不可能让民众全部了解这些项目的意义、过程以及未来的计划，所以民意一直处于一种盲目的状态，而且这种问题似乎也与一般民众的日常生活相去甚远，因此，政策与民意之间的不一致也就不难理解了。再例如，在军费案中，民众显然无法对这种涉及高端技术知识以及复杂知识理论的问题产生什么理性的观点。因此，其往往是出于一种感性的心理而表达自己的意愿，认为过多地投入军费会影响民用经济的发展。但是，受到军方经过深思熟虑以后的“说服”后，再强有力的民意都不会以自己国家的军事安全作赌注来坚持自己意见[7]。

三、民意调查技术层面的缺陷与障碍

（一）民意有时并不能在民意调查中得到认定。民众的要求到底是什么？这在民意调查中有时候是难以认定的。其表现主要为民众对于某些政策议题的了解与认知盲区，或是就持一种漠不关心的状态；在海量信息、变化多端和价值多元化时代，民意自身还呈现出多样、多变、模糊的甚至是一时之念、稍纵即逝的状态。以美国为例，“绝大多数美国人不具有关于他们自己的政治体制的最起码知识，对国际事务了解得更少”。[8]1964年，只有58%的美国公众认为美国是北约的成员国，约2/5的人相信，苏联是北约成员国之一。20多年后，公众对国际事务的了解并没有增加多少。1988年进行的一次调查发现，三个美国人中就有一人无法举出北约一个成员国的名称，有16%的美国人竟然认为苏联是西方联盟的一员。再如，美国总统卡特曾经进行过一次民意测验，以测验是否应该扩大国内对牛肉的进口以保证国内市场的牛肉价格，但是最终的结果是绝大部分民众对此没有概念。显然，对于民众所不了解的事项不能采用民意调查的方式，否则会使政府的决策陷入表面化，无法得到人们所期待的结果。

（二）民意调查在具体技术上有失真的风险。民意调查从问卷设计，样本抽选，到实施调查，获取数据。各个环节稍有不慎就会使具体环节发生偏差而使数据失真。1.在样本选择上，很难在纯粹随机的基础上进行选择。正如美国学者所说得那样：“让1000个人的意见来代替1,000，000人的意见，其所能反映出来的准确性，是值得我们担心的，这是因为绝对的随机抽样在实践中是不可能做到的，所以民意调查机构就不得不做出一定的改动，这种改动的幅度越大，那么其结果的准确性就越值得我们担心”[9]。现场调查倾向于选出最容易接触到的回答者，彼此聚集接近的群体，自愿参加的受访者，缺乏耐心的受访者会提前终止访问，不易接近的群体会被避开，这些都会造成调查结果的偏差。比如，在调查对弹劾克林顿总统一案的看法时,从来就没有人过问过科罗拉多州的500万民众。民意调查机构也承认，全国有11个州不在调查范围之内，科罗拉多州就是其中之一。这11个州的居民人数将近占全国总人口的23%。批评人士说，民意调查机构完全忽视了高达占全国总人口近四分之一的民众，因而调查结果也可能有失偏颇[10]。2.在调查问卷设计中，问题表达的方式不当会引入系统偏差，使回答向某个特定方向“倾斜”或造成随机误差，也有可能危害可靠性和有效性。如使用过分强调或夸张条件的措辞，诱导回答者做出特定回答，或使用更微妙的影响形式构成的措辞或短语，都会引发严重的偏差。3.调查回答者的心态或性格倾向也会直接影响民意调查的准确程度。当个人的偏好、观念或行为规范有所背离时，回答者很有可能会选择回答社会接受的偏好、观念或行为，而不是真实的答案。这是一个严重且较难以克服的问题。一些主题，如性异常、药物或酒精滥用、偷税等。当调查问题涉及对回答者有非常消极后果的主题时，会构成对回答者的心里威胁，或是可能引发回答者强烈的敌意或怨恨使回答发生偏差。回答者对调查发起者的感受也会使对问题的回答出现偏差。4.访谈者在访谈实施操作中的主观因素造成的偏差。有访谈者参与的调查会产生反应偏差的放大。访谈者的言语或非言语举动都会对被回答者产生影响，如言语上的任何暗示，提醒，诱导，举动的粗鲁或过于激进，会使造成被访者威胁偏差或敌意偏差，影响对问题的反应。[11]

（三）民意测验的结果极容易被政治集团所利用，在实践中甚至只需要变通问卷的方式就可以达到人为“塑造”民意的意图。在考察了若干位美国总统对于民意调查结果的使用情况后，圣琼斯大学的戴安·海斯（Diane J.Heith）教授认为，“总统和他的幕僚都在阅览和利用民调结果，不过幕僚们会更致力于多利用民调数据作为争取公众支持和制定总统工作日程的基础。总统需要公众支持创造有利的立法环境以顺利地施行其既定议程，赢得连任和获得积极的历史评价。”[12]有调查显示，在约翰逊1965年宣布他的越南政策之前，只有42%的民众支持这一政策；但在政策公布之后，有72%的民众支持。[13]又如，法国的报纸虽然全都标榜其独立性和公正性，但每家报纸的政治倾向也是公开的秘密。不同政治倾向的报纸所公布的调查结果有时相互矛盾，大相径庭。原因也很简单，尽管民意调查机构标榜客观公正，但毕竟是靠客户来挣钱吃饭的，那么，客户“有倾向性的需求”，自然不能不反映在调查的结果上。民意调查就常常成为政客们掌中的玩物。在大选期间，他们利用普通百姓的“从众心理”或“投胜利者票”的心态，纷纷展开有倾向性的“民意调查”，在新闻媒介上大造自己必将获胜的声势，诱导选民投自己的票。民意调查的本意是反映民众意愿，但此刻却本末倒置。这不能不说是民意调查的一种悲哀。[14]

我们可以肯定，民意与政策之间并没有一种很清晰必然的联系存在。西方民意与政策之间的响应与背离也不是简单的线性关系。任何一个国家都有自己的客观历史的实际情况与条件，民众中所蕴藏的文化传统和政治社会心理也各不相同。一个高效的政府对于民意的正确态度应该是理性的，它必须有能力正确地获取民意与引导民意，并且把民众的意见和他们的长远利益有机地协调，寻找出民意与政府决策最佳的契合点。

参考文献：

［1］陈世香.新公共管理运动期间美国政府规制改革的基本内容及启示［J］.武汉大学学报，2005（1）.

［2］王高贺.西方执政党民意运用的经验与局限简析［J］.湖北社会科学，2012（2）.

［3］托马斯·戴伊、哈蒙·齐格勒.民主的嘲讽［M］.北京：世界知识出版社，2010.

［4］卢梭.社会契约论［M］.何兆武译，北京:商务印书馆，2003：35.

［5］［德］伊丽莎白·诺尔-纽曼（翁秀琪、李东儒、李岱颖译）.民意：沉默螺旋的发现之旅［M］.台北：远流出版事业股份有限公司，1994：301.

［6］B.I.Page & R.Y.Shapiro.The Rational Public.Chicago: Univerversity of Chicago Press，1992 P373.

［7］Shapire：The Political of Democracy，2000 edition，University of Oxford press，P212 .

［8］Elaine B.Sharp：The Sometimes Connection，Public Opinion and Social Policy，State University of NewYork Press.p16.

［9］Benard C.Hennessy，The corse of American democracy thought，New York，p23- 25.

［10］Frank Joyce，the American’s democray—an analysis on public opinion，p457.

［11］林竹.调查的误差与偏差［J］.中国统计.2012（7）.