基本公共教育服务均等化绩效评估理论框架研究——基于平衡计分卡

罗　哲，张宇豪



基本公共教育服务均等化绩效评估理论框架研究
——基于平衡计分卡

罗哲，张宇豪

摘要：绩效评估能够对政府推进基本公共教育服务均等化的行为加以引导和强化，从而提升基本公共教育服务均等化的能力和水平，而目前我国基于目标考核的教育均等化评估方式，在剖析的系统逻辑、公众价值的体现、引导和强化作用方面存在缺陷。可以借鉴和改造平衡计分卡，立足于绩效观的教育均等化评估的内涵与价值取向，构建基本公共教育服务均等化绩效评估框架，为基本公共教育服务均等化的纵深发展提供理论支撑。

关键词：基本公共教育服务均等化；绩效评估；平衡计分卡

自2005年十六届五中全会明确提出公共服务均等化后，基本公共服务均等化成为我国的一个治理重点，贯穿于政府工作的始终。教育作为基本公共服务的首要内容，其均等化是重中之重。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》提出，到2020年要形成惠及全民的公平教育，建成覆盖城乡的基本公共教育服务体系，逐步实现基本公共教育服务均等化。十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)要求大力促进教育公平，利用信息化手段扩大教育资源覆盖面，统筹城乡义务教育资源配置。在基本公共教育服务均等化的进程中，为了衡量工作成果、改进工作方法，需对工作的绩效进行评估。《决定》指出要强化国家教育督导，委托社会组织开展教育评估监测。开展基本公共教育服务均等化评估对于完善我国发展成果考核评价体系，形成科学有效的社会治理体制有着重大意义。由传统的目标考核向绩效评估转变，以正确的评估观来引导基本公共教育服务均等化发展，是我国基本公共教育服务均等化纵深发展的必要条件。

一、基本公共教育服务均等化评估现状与反思

现有研究中教育服务均等化绩效的提法很少，主要为教育服务均等化、教育公平相关的评价研究，这些相关测度评估主要可分为四类：(1)评价指标主要从教育经费、师资队伍、教学条件三个方面入手，通过教育资源配置衡量教育均等的程度。(2)以教育投入和教育产出为基础的评估框架，以教育经费或师资配置作为投入，以毕业生数、学校数、完成率、升学率、师资队伍等作为产出。(3)体现起点公平、过程公平、结果公平的评估框架，从入学机会公平，资源配置公平，教育产出公平三方面进行评估。(4)基本公共服务均等化绩效评价研究中，用代表性指标对教育维度进行评价。通过教育财政指标虽然可以直观表现问题，但是高教育投入并不一定代表着高产出；“输入、输出”类指标较前者更为全面，但忽略了过程的均等化；“起点、过程、结果”类指标构思比前两类更为详细，但实质上还是只涵盖了对教育发展规模均等化程度的考量；基本公共服务均等化评价研究意在表现宏观情况，各个领域指标的选取相对有限。这些指标都属于教育发展规模指标，是对教育发展水平差异的宏观性、基础性测度。

国外对于教育均等的评估则有着显著的不同。如欧洲的教育公平指标体系，从教育不均等的背景、教育过程的不均等、教育自身的不均等、社会和政治对教育影响的不均等*M. Demeuse and A. Baye, et., “Equity of the European Educational Systems: A Set of Indicators,” A project supported by the European Commission Directorated General of Education and Culture Project Socrates SO2-61OBGE, 2003, p.33.几个方面评估教育的公平性，更多关注学生及其所处的社会政治经济背景，设置了如“学生对于公平的普遍观点”“学生对公平对待的感知”“收入不均等和贫穷”等指标。美国每年出版的《教育现状》通过种族差异、性别差异、社会经济背景差异和地区差异来体现教育是否均等。近似的还有联合国教科文组织开展的世界教育指标项目(World Education Indicators Project, WEI)和教育指标区域项目(Education Indicators Regional Project, EIRP)建立的反映教育公平特征的指标。*安晓敏：《教育公平指标体系研究》，东北师范大学博士论文，2008年。由于国情以及教育发展水平的差异，国内外对教育均等的理解和评估是不同的。发达国家的教育均等评价重点在人，关注的是教育在教育接受者身上的产出的均等，以及教育接受者的社会经济背景的均等，而较少讨论政府行为，其评估更微观、细致。而我国基本公共教育服务均等化评估相对宏观、粗放，存在一些急待改进的问题。

(1)基本公共服务均等化评估的逻辑有待转变。现有的教育均等化评估，主要基于教育学视角，评估不同层面教育发展水平的差异，回答的是“教育均不均等”。这种评估模式的弊端在于结果导向成分过重，如入学率、升学率等指标可以体现教育在某些方面是否均等，但在相关因素的分析、给予政策更为明确的引导上的管理属性明显不足。这实质是一种教育评估的“唯GDP论”，还可能导致地方政府的短视行为。不是所有评估有必要苛求这份管理属性，而是基本公共教育服务均等化的特性所决定的。基本公共教育服务均等化作为一个庞大的公共项目，受多种因素综合影响，并且目前问题已不再是提高入学率、消除文盲那么简单，教育过程、教育成果的均等化已被广泛讨论，因此需要一个更加系统的问题分析逻辑。所以，以政府为对象，系统地回答“教育均等化工作做得好不好”更具现实意义。

(2)教育均等化评估中缺少人本主义。服务型政府重视公众价值，创造公众价值是公共服务的根本目的，公共服务的价值需要从社会公众的角度来衡量。公共服务绩效不仅仅只是效率、能力、服务水平，还包括公众满意度。*蔡立辉：《西方国家政府绩效评估的理念及其启示》，《清华大学学报》(哲学社会科学版)2003年第1期。国外教育均等评估就十分关注教育服务对象的状况。公众作为基本公共教育服务利益相关者中最重要的主体，应该成为评估的重要内容。目前大多采用依靠统计数据的专业评价模式，没有体现公民的主观感知，不能衡量公共教育服务在多大程度上满足了公众的需求。

(3)对基本公共教育服务均等化的分析缺乏一个系统的、可操作的框架逻辑。目前一些评价研究所采用指标缺少理论分析，像是“凭空”设置出来的；还有一些研究虽然进行了理论框架的搭建，但为了保障可操作性，选取过于单一和基础的统计指标。这些指标不能衡量政府提供基本公共教育服务过程中的行为，不能有效展现基本公共教育服务均等化发展的全貌，只测度而不引导，缺失了政策导向作用和管理作用。

综上可见，我国基本公共教育服务均等化评估需要构建一个既能全面剖析教育均等化工作，为工作改善指明路径，又具备高度可操作性的分析评估框架。

二、基本公共教育服务均等化绩效评估的内涵及其价值取向

(一)基本公共教育服务均等化及绩效内涵

基本公共教育服务均等化是为了保障全体公民基本的受教育权利，满足全体公民发展的基本需要，以公平正义为价值取向，为公众提供最基本且大致相等的基本公共教育服务。第一，基本公共教育服务均等化现阶段强调的是义务教育的均等化。“基本”二字意味着要实现均等化的教育应具有基础性、普适性、必要性，所以并不是所有类型的公共教育服务都应该实现均等化。就目前国情来说，“基本”即义务教育。政府在基本和非基本公共教育服务上所扮演的角色不同，有必要在评估前理清。非基本的教育均等问题常常以社会问题的形式呈现，纳入绩效考核范围欠妥。第二，教育均等化并不意味着教育平均化。教育均等化并不代表每一位教育接受者的产出都是平均的，而是在于均等满足每个学生对基本公共教育服务的需求。个体间存在偏好的差异，教育成果的平均并不是真正意义上的公平正义。另外，教育均等化也不是削峰填谷，而是通过给予劣势群体更多帮助，从而实现优质均等。所以教育均等化是在承认差距的基础上，将不均等控制在一个合理、可以接受的范围内，逐渐缩小差距。第三，基本公共教育服务均等化问题是多层次的，存在于城乡间、地域间和人群间。地域间的不均等，很大程度上是由区域经济发展状况决定的，而各区域的经济发展状况在短期内是无法改变的，并且目前中央转移支付与教育经费状况的关系尚未明确，地区转移支付的效果具有不可预知性;同时，我国中考、高考选拔方式各省自定，选拔名额在本省范围内也相对固定，并不存在省际竞争，难以比较地域间的教育产出，所以地域间的评估价值不明显。国外对于不同性别、人种、民族、收入间人群的教育均等问题研究较为广泛，主要是基于教育发展水平较高的阶段更高层面的探讨，并不是基本的教育均等问题。就我国教育发展实际情况来看，在以县为主的教育行政体制下，从城乡层面研究教育均等化问题更具现实意义。

对绩效的定义有很多，常见的有投入、产出、效率、产出、影响、公平、创新、可持续性等。我们回到组织的层面来定义绩效。按照Ellen Taylor-Powell项目绩效评估的观点，一个项目的开展，是组织在特定情势下，依照制度优先目标、进行投入、完成既定活动、产生结果和影响的线性逻辑关系进行系统运作的过程，这个项目系统运作的过程称为逻辑模型(Logic Model)。*Ellen Taylor-Powell, “Logic Models: A Framework for Program Planning and Evaluation,”March 31, 2005, http:∥www.uwex.edu/ces/pdande/evaluation/pdf/nutritionconf05.pdf, October 9, 2015.组织价值就是这些要素按照一定逻辑运作的过程中产生的。要谋求绩效的改进，就需要改善和提升每一个要素，逻辑模型可以成为绩效评估和改进的逻辑框架。另外，由于系统性绩效受外界要素影响过大，在实际绩效评估时应排除组织行为与外界系统共同作用衍生的系统性绩效，划分组织绩效的边界，防止绩效边界的过度延伸。我们将绩效定义为：组织在特定环境下，围绕某种目标所展现出来的具有一定线性逻辑的行为和结果。基本公共教育服务均等化绩效就是教育均等化制度安排的有效性以及基本公共教育服务均等化的实现程度。教育均等化绩效评估与过去教育均等化目标考核的最大区别就在于评价脉络的系统性。为了分析政府在基本公共教育服务均等化上的行为和结果要素及其逻辑关系，我们将借助平衡计分卡，搭建基本公共教育服务均等化的逻辑框架。

(二)基本公共教育服务均等化绩效评估的价值取向

1．重视管理而非考核。基本公共教育服务均等化评估不仅仅是考核，应该具备更强的管理属性。教育均等化评估，若仅呈现教育发展水平在某些方面的差异，本质上就只是一种测度工具，而不具备强烈的引导作用，例如可以测出城乡升学率的差异，但却无法回答是由什么因素驱动，或与什么因素相关。基本公共教育服务均等化评估体系应当既是考评工具，也是管理工具，才能与改善绩效紧密结合。

2.评估框架系统多元。基本公共教育均等化评估框架的搭建要依托目标导向，有清晰的分析脉络、科学的维度划分。从公共服务角度看教育均等，它是一种系统工程，受政治、经济、文化、价值观念等多种因素影响，需要多维系统的治理。从多方面加以考量，它又不是简单的广覆盖，而是囊括基本公共教育服务均等化相对应的全面内容，对症的前提下尽量做到全面。

3．评价指标性质全面。绩效评估工具应综合考虑多方面的指标，要包含长期指标和短期指标，防止短期行为的出现，注重可持续发展；包含静态指标和动态指标，既要对教育经费、入学率、升学率等静态指标考核，还要对学生满意度、教学效果等动态指标考核；考虑软件指标和硬件指标，基本公共教育服务均等化并不是仅仅依靠硬件就能解决，软件功能的发挥也至关重要；还要将过程指标与结果指标并重，实施有效的绩效管理。

4．评估层次符合实际。基本公共教育服务均等化的主要矛盾在不断变化，其评估层次也应适时调整。教育均等化也是一个从基本保障到高级保障的过程。教育发展水平较低时，实现受教育机会，让每个适龄儿童能享有平等的受教育权利是教育均等化的主要目标，例如我国义务教育“两基”时期的主要任务是普及义务教育，这时评估的重点就在于教育机会。当教育发展到一定水平时，对教育机会均等的追求应转向对教育条件、教育质量均等的追求，例如如何取得均等的教学结果，如何让学生都能得到个性的发展等。*翟博：《教育均衡发展:理论、指标及测算方法》，《教育研究》2006年第3期。

5．适度引入公众参与。目前公共服务绩效评价可以概括为两种模式：一是按照既定标准，以各类统计年鉴作为数据来源的专业评价模式，二是以公众评价作为质量标准的公众评价模式。随着公众权利意识的增强和政府服务理念的进步，将公共服务评价过程纳入公众评价是国内外政府评价发展的必然趋势。而公众评价模式也存在如评价主体经验缺乏、主观认识偏差、参与范围有限等弊端，所以可以使用专业评价与公众评价结合的综合评价模式。

三、基本公共教育服务均等化绩效评估框架——基于平衡计分卡

(一)平衡计分卡引入公共部门的适应性

基本公共教育服务均等化绩效评估的价值取向所要求的系统性、回应性、参与性、战略导向和服务导向，都是传统的评估方法所不能承载的。在众多的绩效评估工具中，我们推崇平衡计分卡。首先，平衡计分卡不仅是一种测评工具，更是一种战略管理工具。平衡计分卡可以将实现基本公共教育服务均等化的总体战略转化为分阶段的、具体可操作的运作目标，*张定安：《平衡计分卡与公共部门绩效管理》，《中国行政管理》2004年第6期。使战略管理与绩效评估良好对接。其次，平衡计分卡是一个多维评估模型，其核心价值在于其“平衡”。它包含财务、顾客、内部流程、学习与成长四个维度的指标，囊括了驱动指标和最终指标、短期目标和长期目标、主观评价和客观评价，做到了行为与结果并重。对于基本公共服务均等化绩效评估来说，它具备独特的优越性。第一，教育作为一种公共产品，其收益更多体现在非财务领域，平衡计分卡平衡了财务指标和非财务指标，对多种因素进行考量，可避免评估的局限性。第二，平衡计分卡将专业性评价和公众评价相结合，便于引入公众参与，体现评估中的“人本主义”。第三，内部流程、学习与成长两个维度，有着巧妙的构思，对于衡量政府行为以及实践能力发挥着重要作用。

“虽然平衡计分卡最初的焦点和运用是改善营利企业的管理，但是平衡计分卡在改善政府机构和非营利组织的管理上，效果更好”。*罗伯特·卡普兰、大卫·诺顿：《平衡计分卡——化战略为行动》，广州：广东经济出版社，2013年，第143页。随着平衡计分卡实践的进一步深化和新公共服务思潮的兴起，平衡计分卡在公共部门中的运用越来越广泛。美国的国防部、交通部、联邦航空署、国防后勤总署，以及我国的黑龙江省海林市、北京市延庆县及四川省乐山市五通桥区等地方都在政府层面对平衡计分卡进行了借鉴和运用。

(二)基于平衡计分卡的基本公共教育服务绩效评估框架

根据公共服务的性质，我们对原来的平衡计分卡模型进行了改造，构建了由“社会”“财务”“内部流程”“学习与发展”四个维度的评估框架。

1．社会维度。社会维度源于对客户维度的改造。与盈利企业不同，政府服务的最终目的在于实现社会公众的利益，“客户”是其最终维度，而不是财务维度。它由财务、内部流程、学习与发展三个维度所驱动。社会维度衡量基本公共服务均等化工作在社会公众领域的业绩，它包含两方面的内容：一是基本公共教育服务均等化对社会公众产出的客观水平；二是社会公众的满意程度。

2．财务维度。基本公共教育服务均等化的关键在于教育资源配置，而教育资源配置的核心就在于教育经费，所以财务维度既是成本，也是根本。原平衡计分卡中，财务维度反应的是企业在增加收入、控制成本和提高效率方面的效果，由结果性财务指标构成，衡量了财务的投入与产出。而教育作为一项公共服务，其产出具有非货币性，所以其财务维度只包含经费投入指标，体现财政努力程度。

3．内部流程维度。内部流程维度体现的是对最终维度直接产生直接影响的关键环节。基本公共教育服务对社会的产出，是服务对象接受和使用教育资源的结果。通常人们把教育资源分为人、财、物三类，但是教育的服务对象直接接受的是人与物，财是人与物的驱动因素。人即师资队伍，物即基础设施建设。另外，基本公共教育服务均等化的关键环节还包含教育资源的分配逻辑和机制，即教育服务在提供过程中是否公平，特殊群体的受教育机会和权力是否得到保障。

4．学习与发展维度。学习与发展维度衡量可持续实现基本公共教育服务均等化的能力。过去的研究对于均等化过程中的管理问题并未较多探讨。要实现可持续发展，对管理问题的评价是不可或缺的。组织绩效的提高有三个来源：人、系统和程序，*罗伯特·卡普兰：《平衡计分卡——化战略为行动》，第22页。对于教育均等化来说，人的动力来源于教师队伍建设，从而改善教师队伍状况；系统的动力来源于均等化转向政策安排，给予系统的支持；程序的动力则来源于对人员的激励和组织内部的协作，提升组织效率。

图1　基本公共教育服务均等化的战略地图

在绩效评估维度及其要素的分析基础上，形成了基本公共教育服务均等化的战略地图(图1)。其中，“财务”是基石，“学习与发展”是保障，“内部流程”是手段，“社会”是目标。战略地图清晰地描绘了基本公共教育服务均等化的运行脉络，我们按照这种框架进行绩效评估，并可以依据具体的评估结果进行有针对性的绩效改善。

(三)基本公共教育服务均等化绩效的指标体系

1.设计方法和主要内容。我们首先在相关部门进行了指标的预调研，对比、借鉴现有教育均等评估研究的思路与细节，构建了初步指标体系，然后进行了第一轮专家咨询，并充分整合专家咨询结果，对指标进行第一次筛选，再经过一轮专家咨询，检验确认最终指标体系。指标体系一共包含了4个一级指标，9个二级指标，23个三级指标(表1)。其中，指标M1、M2、M3、M4、M5、M7表现基本公共教育服务均等化工作的客观成效，通过它们可以获知各个时期基本公共教育服务均等化的水平；指标M6、M8、M9则从政策层面展现政府在基本公共教育服务均等化中发挥主观能动性的程度。

表1　基本公共教育服务均等化绩效指标体系

续表1

注：(1)考虑数据可获得性，该指标体系针对省域范围内设计

(2)“+”代表指正向指标。正向指标值越大，绩效越好；“-”代表负向指标。负向指标值越大，绩效越差。

2.评估的总体思路。综合评估的总体思路如下：(1)运用克朗巴哈α(Cronbach's alpha)系数对指标体系进行信度检验，用内容效度比(CRV)进行效度检验。(2)最终指标确定后，使用层次分析法(AHP)，由专家对各个指标进行重要性评判，根据专家判定结果构造的判定矩阵，进行归一化处理后，计算各个指标的权重，并对结果进行一致性检验。(3)对于指标体系中的客观指标，我们采用变异系数来计算城乡差异。义务教育阶段的城乡指标均由小学阶段和初中阶段的城乡差异数据以2∶1的权重进行加权平均计算。(4)主观指标方面，由于个体研究力量有限，我们在实证研究中采用较为简易可操作的评价标准，即对指标N10、N14、N15、N16、N20、N21、N22、N13采取是或否的评价标准，体现政府作为前后的绩效差异。例如在某年进行城乡基本公共教育服务均等化的中长期规划，那在城乡教育布局规划这一项指标的绩效上，规划后的绩效肯定是高于规划前的绩效。(5)将负向指标正向化，采用线性综合评价模型计算综合指数。

通过实证运用，对于该评估指标的使用和完善，我们还有一些建议。首先，由政府或者政府委托第三方机构开展绩效评估，更能体现绩效评估工具价值。有了政府层面的支持，使数据获取不再困难，还可以为主观指标制定更为详细的评价标准并开展相关的评估活动，可以为政府提供参考。其次，在“县管校用”的教育行政体制下，在县域范围内推行基本公共教育服务均等化绩效评估更具实际意义。最后，随着“大数据”时代到来，公共服务领域也越来越重视收集和挖掘公众信息，可以更充分利用“大数据”技术手段，对社会公众相关指标进行开发。

(责任编辑:曹玉华)

Performance Evaluation of Equalization for Basic Public Education Services：The Theoretical Framework ——Based on the Balanced Score Card

Luo Zhe，Zhang Yuhao

Abstract:With the speed-up of the transformation of government function and intensive development of educational reform, equalization for basic public education services has become the current direction of important governance of China. The performance evaluation is a great help in guiding and reinforcing the state action of equalization for basic public education services and thus promotes the ability and level of it. We review the researches of the evaluations of basic public education services equalization and think that there are some deficiencies in the systematic logic of analysis, the embodiment of the value of public and the function of guidance and reinforcement in the objective assessment of basic public education services equalization. Based on this, we explain the connotation and the value orientation of evaluations of basic public education services equalization in the view of performance, set up the framework of performance evaluation of the equalization for basic public education services with creative use of the Balanced Score card, and introduce methods on how we employ this framework to support that the equalization for basic public education services could develop in depth and breadth.

Key words:equalization of basic public education services, performance evaluation, Balanced Score Card

中图分类号：G40-052

文献标志码：A

文章编号：1006-0766(2016)02-0132-07

基金项目：四川大学中央高校基本科研业务费研究项目“基本公共教育服务均等化绩效指标体系研究——基于平衡计分卡模型”(skqy201517)

作者简介：罗哲，四川大学公共管理学院教授(成都610064)；张宇豪，四川大学人力资本开发研究所研究助理(成都610064)

§公共管理研究§