暴恐案件背景下警察安全执法研究*

□张青磊，郑　群（浙江警察学院，浙江杭州　310053）



暴恐案件背景下警察安全执法研究*

□张青磊，郑群
（浙江警察学院，浙江杭州310053）

摘要：暴力恐怖主义是影响社会稳定、造成社会恐慌的重要因素。警察是打击各种犯罪、维护国内安全和社会政治稳定的主力军，也是和平时期伤亡最大、牺牲最多的职业群体之一。近几年，中国暴恐案件高发，而且出现了新的特点和发展趋势，成为警察安全执法的重大挑战之一。实现警察安全执法，就要加强警察安全文化建设，重视警察反暴恐犯罪综合素质培训，突出警察反暴恐预警机制建设，尤其是情报信息工作。

关键词：暴力恐怖主义；公安民警；安全执法

*此文系浙江警察学院校级科研项目“暴恐案件背景下警察安全执法研究”（项目编号：20140623）之成果。

中国自实行改革开放的20世纪70年代末期至20世纪80年代末90年代初，即东欧剧变、苏联解体之前，一直处于一个相对稳定的发展时期，国家和人民的主要精力都用在了发展经济、改善百姓生活方面，也取得了很大成就，国家综合实力步步攀升，百姓收入和生活水平稳步提高，社会相对和谐稳定。总体而言，当时的中国是一个远离恐怖主义犯罪的“安全岛”，作为维护社会政治稳定中坚力量的公安民警（包括武警），安全执法并没有受到暴力恐怖袭击案件的挑战。然而，20世纪90年代以来，中国已经不是远离暴力恐怖犯罪的“净土”，暴恐案件经历了由少到多、由边疆到内地的发展，新疆部分地区甚至出现了多起暴恐分子袭击县级公安局和派出所的案件，在这种暴恐犯罪案件越来越突出的背景下，警察安全执法问题也就愈来愈引起社会的关注。

一、当前中国面临的暴力恐怖主义形势

（一）20世纪90年代以来中国暴力恐怖主义的发展现状。20世纪80年代末90年代初，受东欧剧变、苏联解体及世界范围内民族分离主义浪潮、伊斯兰原教旨主义极端思潮和恐怖主义活动泛滥的影响，加上“泛伊斯兰主义”“泛突厥主义”历史上长期对中国新疆部分少数民族成员产生的重要影响，1990年4月5日至4月6日，在新疆维吾尔自治区克孜勒苏柯尔克孜自治州阿克陶县巴仁乡发生武装暴乱。1989年创建“东突厥斯坦伊斯兰党”的则丁·玉素甫是组织策划者，他鼓动拉拢200余人念诵改编的《古兰经》经文，表达“圣战”决心，围攻巴仁乡人民政府，成立“东突厥斯坦共和国”。该事件的平定造成6名武警和公安民警牺牲，成为20世纪90年代中国新疆暴力恐怖活动的开端。“据不完全统计，自1990年至2001年，境内外‘东突’恐怖势力在新疆境内制造了至少200余起恐怖暴力事件，造成民族群众、基层干部、宗教人士等162人丧生、440多人受伤”，[1]其中也包含在处置恐怖暴力事件过程中牺牲的武警和公安民警。而2001年至2015年在中国已发生或未发生（发生前被打掉）的涉恐犯罪案件多达近千起，2014年5月至2015年5月仅新疆一个地方就打掉暴恐团伙181个。2001年至2015年的15年中，2008年是个转折点，2013年、2014年出现了我国暴恐犯罪的高峰，发生了多起危害严重、影响全国的暴恐案件，如2013年的新疆巴楚县“4·23”暴恐袭击案、新疆鄯善县“6·26”暴恐袭击案、北京天安门“10·28”暴恐案，2014年的云南昆明“3·01”暴恐案、新疆乌鲁木齐“5·22”暴恐袭击案、新疆莎车县“7·28”暴恐案、新疆暴力恐怖犯罪轮台县“9·21”暴恐袭击案等。

当今中国已经不是远离暴力恐怖主义犯罪的“安全岛”，2013年北京天安门“10·28”暴恐事件的发生，是中国暴恐事件由新疆向内地转移的一个开端；2014年昆明火车站暴恐事件，2015年辽宁沈阳击毙拒捕暴恐分子、浙江温州和义乌暴恐事件、河北石家庄预谋袭击商场暴恐未遂案等的发生警示我们：中国的暴力恐怖主义犯罪形势已经非常严峻，暴恐威胁更加现实、更加直接了。在这种背景下，加上我们国家“警力维稳”的主导模式，公安民警肩负的反恐责任更重了，公安民警的安全执法也面临着严峻的考验。

（二）当今中国暴力恐怖主义犯罪的特点。暴力恐怖主义犯罪与其他刑事暴力犯罪相比，伤及无辜面广，危害性大，影响也非常恶劣。当今发生在中国的暴力恐怖主义犯罪以“东突”暴恐犯罪为主，其具有与国际暴力恐怖主义相同的特点，也有自身的特点。

1.暴力性强，手段残忍。通过武装暴力或以暴力相威胁而达到其目的是恐怖活动的基本特征，也是各类恐怖组织达成目的的基本手段和途径。很多恐怖组织的行动纲领明确规定：实现“斗争目标”的基本手段是“暴力”。[2]1990年，在新疆发生的巴仁乡暴恐案中，6名公安干警被杀害，暴徒手段残忍令人发旨。[3]2008年以来，在中国发生的诸多暴恐案件中，从公开的新闻报道中我们都能看到暴力恐怖主义犯罪的手段不仅暴力残忍，而且不断升级，作案工具也从原始棍棒铁锹发展到自制枪支炸弹等。

2.女性暴恐分子增多，家族式暴恐犯罪团伙出现。暴力恐怖主义犯罪发生初期，多是男性极端暴恐分子，女性基本没有。2008年发生的南航劫机事件，首次出现了女性暴力恐怖分子，其伪装成残疾人，将装有汽油的易拉罐带上飞机，企图点燃引爆，但未得逞；2014年昆明“3·01”暴恐案、2015年义乌“7·21”暴恐案，都出现了女性暴恐分子，而且年龄小，下手残忍。此外，近年来在中国发生的暴恐案件中，还出现了多起家属、宗亲抱团串联策划暴恐案件的家族式暴恐犯罪团伙，如2013年北京“10·28”暴恐案中的暴恐分子是一家三口，2014年新疆轮台县“9·21”暴恐案的40名暴徒中，夫妻、兄弟、父子、连襟关系多达18人等，这在以前是没有的。

3.暴恐犯罪活动从新疆向内地外溢。一直以来，在中国发生的暴力恐怖主义犯罪活动集中在新疆地区，没有涉及到内地。2013年在北京天安门发生的“10·28”暴恐案件改变了人们的传统观点。恐怖主义活动是不受地域限制的，只要有机可乘，暴恐分子会在任何一个地方制造恐怖袭击案件。2014年在云南昆明，2015年在辽宁沈阳、浙江温州和义乌、河北石家庄等地发生或破获的暴恐案件，都证实了这一点。

4.跨境迁徙“圣战”与就地“圣战”相结合。近几年来，国内暴恐案件的频繁发生引起了党和国家的高度重视，国家主席习近平在2014年亚信峰会上明确提出：“对恐怖主义、分裂主义、极端主义这‘三股势力’，必须采取零容忍态度。”同年5月，习近平总书记在新疆视察时着重强调：“对暴力恐怖活动，必须保持高压态势，先发制敌，露头就打，打早、打小、打苗头，以迅雷不及掩耳之势、用铁的手腕予以毁灭性打击，坚决把暴力恐怖分子嚣张气焰打下去，以震慑敌人、鼓舞人民。”暴力恐怖主义犯罪分子面临国内严打态势，多选择向边境藏匿，突围出境，参加“圣战”。出境路线是从新疆到云南、广西、广东等地，然后从中越边境偷渡出境，经东南亚国家周转，到叙利亚等中东国家参加“圣战”，而“从中东到东南亚的大片区域是激进组织和暴力恐怖分子的地盘”。[4]近年来，偷渡出境参加“圣战”的犯罪案件和人数呈增加趋势，2012年有25起107人；2013年增加到100起795人；2014年更是达到132起866人（见图1）。①2015年7月中国成功从泰国遣返回国100余名非法偷渡人员和组织偷渡团伙成员，“他们中间不少人计划通过东南亚国家辗转到达土耳其，再到叙利亚、伊拉克参加恐怖组织和所谓的‘圣战’”；[5]2015年8月17日，泰国四面佛发生爆炸案，泰国官方确认有新疆籍维族人涉案等等。暴恐分子在试图偷渡出境参加“圣战”或准备参加“圣战”的过程中，如果被警方发现或出境未成，他们往往选择就地“圣战”，殉道升天。2013年“4·23”巴楚县暴恐案就是暴恐活动实施前被发现而就地“圣战”的；2014年发生多起暴恐分子出境不成而就地“圣战”的情况，典型的有昆明火车站和广州火车站暴恐案，在中越边境还发生多起暴恐分子与两国警方枪战的就地“圣战”情况等。另外，还有一部分是暴恐分子从国外参加“圣战”培训和战斗后，偷偷返回国内实施暴恐活动的；2015年7月在河北石家庄抓获的暴恐分子艾克拜尔就是在境外（叙利亚）接受东伊运恐怖组织暴恐袭击训练后返回中国境内准备实施犯罪。在国内发生的暴恐案中，有多起是境外恐怖分子幕后组织、策划、支持实施的。

图1：2012-2014年偷渡出境参加“圣战”案件数和人数柱形图，依据以上数据制作

5.当前中国暴恐犯罪具有网络化的特点，即呈现出“网上指挥、网上培训、网上发展”的特点。网络成为暴恐音视频、宗教极端思想和恐怖主义思想传播的主要渠道。近几年，公安机关破获的大量暴恐案件，从2013年巴楚县“4·23”暴恐案到2014年昆明“3·01”暴恐案再到2015年温州“7·24”暴恐案，不论是发生在新疆的，还是发生在内地的，暴恐分子大部分都是通过网络渠道学习如何制造武器炸弹，如何开展实施暴恐犯罪的。

二、暴恐案件背景下警察安全执法面临的挑战

所谓警察安全执法，主要是指公安民警在依法开展警务活动中，能有效地制止犯罪，同时保护自身安全、群众生命财产安全和国家安全以及犯罪嫌疑人合法权益的行为和理念。警察队伍强调忠诚和奉献精神，在开展执法活动、制止犯罪时，要大胆勇为，要有牺牲精神，以有效保护群众的生命财产安全和维护国家安全利益，但我们并不鼓励做无谓的流血牺牲。一般而言，警察只有在自身安全得到保障的时候，才能有效开展执法活动，服务群众，打击和震慑犯罪。当今，作为我国反恐主力军的武警和公安民警，在暴恐犯罪形势严峻的背景下，安全执法面临严峻挑战。

（一）暴恐犯罪不断升级而警力不足，警察安全执法压力陡增。一方面，2008年以来，我国暴恐犯罪不断升级，由边疆向内地外溢，“由让更多人看转向让更多人死”，重视恐怖犯罪的社会恐怖影响更重视暴恐活动造成的杀伤后果，在新疆地区还出现了多起暴恐分子袭击边防武警、公安民警及公安局和派出所的暴恐犯罪，如2008年喀什“8·4”袭警案和库车县“8·10”冲击县公安局案、2009年乌鲁木齐“7·5”事件、2011年和田“7·18”冲击派出所袭警案、2013年巴楚县“4·23”和鄯善县“6·26”暴恐案、叶城县“12·17”和莎车县“12·30”袭击公安局案、2014年轮台县“9·21”暴恐案等都造成警察重大伤亡。据统计，2013年有298名公安民警因公牺牲，其中新疆最多，共有40名。他们多数是在处置暴力恐怖袭击事件中殉职。2014年又有数十名警察牺牲在反恐斗争的一线。[6]另一方面，我国存在警力配置不足问题。目前，按照我国的人口比例来算，和发达国家相比，警力远远不够。从配置的数量来看，英美国家基本上达到万分之三十五，我国现在是万分之十五左右。“美国现在基本是267人中有一个警察，英国是288人，加拿大大概是400人，日本达到434人，而我们国家则将近1000人，928人才有一个警察。”[7]也就是说，我国警察的工作量是西方国家的3-4倍，长期超负荷工作。暴恐犯罪升级和警力不足两个问题同时存在，使我国警察安全执法压力陡增，安全执法不能得到有效保证。

（二）部分警察反恐综合素质不高且反恐业务培训不够全面。暴恐犯罪案件增多，警察安全执法面临严峻挑战，有内部自身因素也有外部因素。内部自身因素就是部分警察反恐综合素质不高，表现在：安全防范意识不强，临战心理素质不过关，对暴恐活动蔓延趋势没有前瞻性认识，突发暴恐案件处置措施欠妥，包括武器装备的使用不够果断精准等等，其中安全防范意识最关键，“在我国几十年的警务活动中，警察伤亡的重要原因是自我防范意识淡薄”。[8]外部因素除了暴恐犯罪案件增多外，最主要的就是反恐业务培训不够全面。暴恐犯罪案件的增多引起了党和国家的高度重视，公安机关也加大了防恐反恐执法力度和业务培训，例如，巡特警荷枪实弹在街面和重点场所巡逻、反恐大演习、公安部教官团送教新疆、反恐应急处置和暴恐嫌疑人识别方法培训等，并出版部级《反恐怖行动基础训练手册》和多种地方自编的恐怖袭击事件处置培训教材，警察反恐综合素质有了很大提高，也取得了反恐处突的优秀成绩。但是，这种反恐业务培训仍然不够全面，虽然侧重于“硬性”反恐处突能力和武器装备使用等，但实弹射击训练相对不足，凤凰周刊2015年5月对内地警察配枪情况的调查认为，“内地警察的训练量远远低于香港、台湾警察，视各地财政情况开展射击训练，普遍而言，一年能有2次实弹射击已属不易，且耗弹量一次为一个弹夹”；[9]更为重要的是，对“软性”安全执法意识特别是警察安全文化建设、维吾尔族语言（“东突”恐怖组织以维语为主）和《古兰经》相关知识的培训等存在很大局限性。

（三）警察反暴恐犯罪预警机制不完善，是警察安全执法的又一关键挑战。天安门“10·28”暴恐案发生前，警方得知乌斯曼·艾山购买了大量汽油，并对其进行了询问，没有发现暴恐活动迹象，这说明当时警方对暴恐犯罪活动会蔓延到内地没有预警意识。昆明“3·01”案件发生后，3月4日，时任云南省委书记秦光荣通报说，这8人（即8名爆恐分子）原先是想参加“圣战”，从云南走不出去后反过来跑到其他地方，到了广东也出不去，重新回到云南，到了红河，他们在红河做的计划就是，跑不出去的话就在红河和昆明火车站或汽车站发动“圣战”；并坦言“反恐意识不强”“情报信息工作有一些问题，事先没有得到一些信息”，[10]暴露出警察反暴恐犯罪预警机制不健全问题。情报不灵和预警机制的不完善，给警察安全执法造成很大伤害。昆明“3·01”暴恐案发生后，各地警方都加强了反暴恐犯罪预警机制建设，更加重视反恐情报信息工作，2014年和2015年发生在内地的几起暴恐案都得到了较好的处置。但是，警察反暴恐犯罪预警机制还要继续完善，因为受国际恐怖活动影响，中国境内暴恐活动仍相对活跃，警察安全执法仍面临挑战。

三、暴恐案件背景下警察安全执法的实现路径

公安民警是打击各种犯罪、保护人民生命财产安全、服务改革开放和现代化建设的国家执法力量，是维护国内安全和社会政治稳定的主力军，也是和平时期伤亡最大、牺牲最多的职业群体之一，“2010年至2014年，公安民警（含公安现役官兵）因公伤亡22870人，其中民警因公牺牲2129人”，[11]平均每年牺牲425人，部分民警就是在处置暴恐犯罪活动或遭受暴恐分子袭击牺牲的。因此，暴恐犯罪背景下实现警察安全执法是一项紧迫的任务，可从以下几个方面考虑。

（一）突出警察安全文化建设，强化警察安全执法意识。“警察安全文化是指公安机关在长期警务工作实践中逐渐形成的或有意识塑造的，为全体民警所认同、接受并遵循的安全价值观、意识态度、知识及相关行为、物态、环境和制度等的综合”。[12]警察安全执法意识弱是造成警察执法过程中伤亡的第一位的因素，突出表现在自我安全防范意识差，追根溯源是因为没有形成一种警察安全文化。因此，公安机关要探索出一套警察安全执法教育专项机制，突出警察安全文化建设，强化警察安全执法意识，尤其是自我安全防范意识培养，将安全文化建设，特别是安全执法教育融入日常的工作、学习中，天天讲、月月讲，并制定一定的考核规则，使警察形成“忠诚奉献、机智勇为、安全第一”的安全执法价值观，使安全执法理念根植于每位警察的脑海中，使警察安全执法变成一种工作习惯，让习惯变得安全，安全便成为习惯。

（二）重视警察反暴恐犯罪综合素质培训，并形成固定交流轮训模式。当前中国警察反恐业务培训突出暴恐犯罪应急处置、武器装备使用和应对暴恐犯罪心理素质训练，例如反恐演习、公安部教官送教新疆等，这些培训在暴恐犯罪突出的背景下，对警察安全执法来说是远远不够的。警察反暴恐犯罪业务培训应该综合全面，并突出警察综合素质培养，一方面，仍要加强暴恐犯罪应急处置、武器装备使用等“硬性”应急处突能力的培训，重视实弹射击训练；另一方面，也要重视警察反恐业务“软性”知识培训，如暴恐犯罪条件下安全执法理念与自我防范意识培养、维吾尔族语言和《古兰经》相关知识的培训以及当前暴恐犯罪的新特点与趋势等的培训，以提升警察反暴恐综合素质，达到安全执法目的。在警察反暴恐犯罪综合素质培训中，我们要谨记“法治不得，民治不立”，要依法执法，更要安全执法；“知己知彼，百战不殆”，知彼首先要懂暴恐分子的语言，因为现在暴恐犯罪已不局限于新疆，内地迫切需要懂维语的警察，以实现安全执法；“攻城为下，攻心为上”，攻心就是要了解他们的信仰，搞清楚“恐怖分子真正想要的是什么”，[13]如“袭击平民是为了获得政治收益”还是为了殉道升天等等，区分合法与非法、极端与正常，以便采取针对性措施，将暴恐犯罪活动处置在萌芽状态，贯彻落实习近平总书记“打早、打小、打苗头”的反恐维稳方针，防患于未然，甚至达到“不战而屈人之兵”的反暴恐犯罪和安全执法效果。

另外，警察反暴恐犯罪业务培训还要形成一种固定的交流轮训模式，使每名工作在一线的警察都能得到一定的反暴恐犯罪业务的专项培训和交流，实现优势互补、资源共享，最大限度地提升警察反暴恐犯罪综合素质和能力，确保安全。

（三）做好情报信息工作，健全警察反暴恐犯罪预警机制。情报主导警务，情报信息是公安工作的血液和营养，是反暴恐犯罪的前提和基础，“反恐之关键就是情报战，情报缺失是反恐工作最致命的一环，如果没有情报支撑，无论是防范还是处置都将陷入被动”；[14]情报信息也是健全警察反暴恐犯罪预警机制的关键，有了及时、准确的情报信息，才能使警察反暴恐犯罪预警机制发挥作用，进而使警察实施有针对性的防范打击措施，保护人民生命财产安全和自身安全，维护社会政治稳定，实现安全执法。

近年来发生的多起暴恐犯罪案件，从反面证明了警察情报信息工作还有很大的提升空间，反恐预警机制有待进一步完善。要做好反暴恐犯罪情报信息工作，健全反暴恐犯罪预警机制，就需要国家提供人力、物力、财力支持，做好保障工作。一方面，在条件允许的情况下，充实警力，分散警察安全执法压力，提高警察预警意识；加大财政投入，完善反暴恐犯罪武器装备，比如向处在反恐一线的执法警察提供无人侦察机等先进装备，侦察“东突”“伊扎布特”等组织人员活动；做好信息技术建设投入，突出网络技术建设，明确责任分工，努力建设一个渠道畅通、灵敏度高、覆盖社会面的情报信息网络，为情报信息搜集工作创造有利条件，从内部加强警察反暴恐犯罪预警机制建设。另一方面，加强国际反恐合作，对何为“恐怖主义”达成共识；争取建立一个负责国家间反恐情报信息联络的中心，实现国际反恐怖情报信息共享，及时了解“东突”“东伊运”等恐怖组织在国外的活动情况及其与国内特定人员的勾连情况，从外部加强反暴恐预警机制建设。“预防重于治理”，有效的反暴恐预警机制，是减少警察执法伤亡的最有效手段。随着反暴恐犯罪预警机制的健全完善和作用的发挥，暴恐案件背景下警察安全执法主动性将得到加强，安全执法将变成可能和现实，警察安全、人民群众的生命财产安全和国家安全将得到有力的保证。

注释：

①数据来自于2015年1月19日央视《新闻1+1》栏目报道的《“迁徙圣战”的真面目》中的统计数据。

参考文献：

[1]孙先伟.“东突”恐怖势力的活动特点及其对我国安全环境的影响[J].中国人民公安大学学报（社会科学版），2004（1）.

[2]郑群.国内安全学[M].北京：中国人民公安大学出版社，2012：251.

[3]邱永峥，徐冰川.惊心动魄一幕：1990年新疆巴仁乡“东突”暴乱[EB/OL].[2015- 11- 23].http://news.ifeng.com/mil/history/de⁃tail_2008_07/24/497386_2.shtml.

[4]Brahma Chellaney，“Fighting Terrorism in Southern Asia: The Lessons of History”，International Security，Vol.26，No.3 （Winter，2001-2002）.p.96.

[5]范凌志.中方披露泰国遣返偷渡者内幕：多来自新疆[EB/ OL].[2015-11-23].新华网，http://news.xinhuanet.com/local/2015-07/ 10/c_1115879043.htm.

[6]王春燕.反恐维稳视角下警察执法安全问题探析[J].公安教育，2014（12）.

[7]唐佳蕾.公安部：我国警力长期不足和发达国家相比差距大[EB/OL].[2015- 11- 23].中国网，http://www.china.com.cn/txt/ 2007-01/23/content_7700100.htm.

[8]钱晋军.联合国维和警察与中国警察执法安全理念比较研究[J].中国人民公安大学学报（自然科学版），2011（4）.

[9]内地警察配枪调查：一年能有2次实弹射击已属不易[EB/OL].[2015- 11-23].凤凰网，http://i.ifeng.com/news/sharenews.f? aid=98594995&from=groupmessage&isappinstalled=0.

[10]云南通报昆明3·01严重暴力恐怖事件始末（图）[EB/ OL].[2015-11-23].新浪网，http://sc.sina.com.cn/news/z/2014-03-05/ 0942184643.html.

[11]李娜.4年公安民警因公伤亡22870人平均每年牺牲425人[EB/OL].[2015- 11- 23].凤凰网，http://news.ifeng.com/a/ 20150404/43485036_0.shtml.

[12]李婧，詹伟.警察安全文化建设初探[J].山东警察学院学报，2013（9）.

[13]Max Abrahm，“What Terrorists Really Want: Terrorist Motives and Counterterrorism Strategy”，International Security，Vol.32，No.4（Spring，2008）.p.78-105.

[14]魏海亮，王振华.我国安全形势与反恐情报战略构建——基于国际恐怖主义的视角[J].情报杂志，2015（4）.

（责任编辑：钱江）

作者简介：张青磊，浙江警察学院讲师，上海师范大学马克思主义中国化专业2014级博士研究生，主要研究方向为中国周边外交环境、非传统安全问题；郑群，该校侦查系主任、教授、博士，主要研究方向为国家安全、公安教育。

收稿日期：2015-12-15

中图分类号：D631

文献标识码：A

文章编号：1674-3040（2016）01-0035-05