智能门禁系统采集应用流动人口信息的探索思考*

2016-04-08屠友军杭州市公安局浙江杭州3000杭州市人民政府浙江杭州30006

浙江警察学院学报 2016年1期

□杨　军，屠友军（.杭州市公安局，浙江，杭州　3000）（.杭州市人民政府，浙江，杭州　30006）

□杨军1，屠友军2
（1.杭州市公安局，浙江，杭州310002）
（2.杭州市人民政府，浙江，杭州310006）

摘要：基于当前杭州市流动人口的基本特点和信息采集现状及其存在的问题，可以智能门禁系统实现流动人口信息采集应用。根据智能门禁系统建设应用的实践探索及其特色做法，深入分析智能门禁系统建设应用成效，深化智能门禁系统建设应用必须加强宣传，不断提高思想认识；细化任务，加大考核保障力度；完善制度，加强规范运行维护；加强协调，拓展服务管理功能；共享资源，不断深化智慧应用。

关键词：智能门禁系统；流动人口；信息采集应用；实践探索

*本文系2015年度杭州市政府办公厅、市政府研究室领导重点调研课题《智能门禁系统采集流动人口信息的规范应用与研究》，课题负责人：杨军。

流动人口是城市经济社会发展的重要力量，在为城市增加人力资源、创造财富、助推发展的同时，又会导致城市公共资源供应紧张、社会矛盾纠纷增多、城市治理难度加大。当前，杭州市流动人口服务管理工作仍然存在诸多困难，特别是流动人口信息采集难、登记率低等问题，已影响了平安杭州建设和经济社会的发展。笔者结合工作实践，对杭州市实践探索智能门禁系统促进流动人口信息的采集应用的由来、思路、做法、成效等进行全面梳理、分析和总结，并提出深化智能门禁系统建设应用的工作对策，以期更好地做好新形势下的流动人口的服务管理工作。

一、杭州市流动人口的基本特点

近十年来，杭州市流动人口总量不断增大。截至2015年10月底，全市登记在册的流动人口473.75万人，同比上年增加40.25万人，增幅为10.05%。其中，淳安县、江干区、西湖风景名胜区和余杭区增幅较大，增幅分别为36.83%、19.96%、19.61%和15.77%；滨江区、建德市和桐庐县流动人口总量有所下降，降幅分别为11.47%、7.75%和3.12%。

当前，杭州市流动人口呈现以下几个基本特点：一是文化程度仍然偏低。大专及大专以上文化程度的仅占10.39%，初中文化程度及以下的占72.33%。二是居住以出租房为主。全市流动人口居住在租赁房屋的人数为337.39万人，占总数的71.22%；居住在单位内部的人数为56.53万人，占总数的11.93%。三是流入地来源以外省为主。来自省外的流动人口为389.54万人，占总量的82.22%，较去年同期增加37.19万人，增幅为10.55%。四是非劳动力比例有所增加。48.05%的流动人口带有家属，比例较去年有所上升。全市流动人口中十六周岁以下的人数为41.77万余人，连续3年同期增幅超过10%，杭州市义务教育阶段解决就学的流动人口子女占在读学生总数比例达到36.29%（其中六城区比例达到43.31%），总量和比例呈逐年上升。60周岁以上流动人口占比从2007年前的0.45%逐年渐升至今年的1.97%。①五是“同籍同业集聚”现象突出。因生活习俗、劳动关系和社会关系等因素，流动人口在杭州市的局部地区、局部行业集聚，因收入待遇、公共福利等共同利益诉求，“抱团”维权活动时有发生。杭州市前几年发生的出租车停运事件，就是同乡同业人员抱团和集中维权的典型案例。

二、流动人口信息采集现状及存在的问题

杭州市实行流动人口居住登记和居住证制度，流动人口来杭州市居住的，应当出示有效身份证件或身份证明并办理居住信息登记。流动人口信息主要包括：姓名、性别、民族、出生日期、公民身份证号码、户籍地址、居住地址、政治面貌、文化程度、婚姻状况、健康状况、计划生育、劳动就业、社会保障、预防保健、未满十六周岁子女及其公民身份证号码、租住房屋等。②

（一）流动人口信息采集现状。

1.流动人口信息采集人员，主要是流动人口协管员。公安机关作为流动人口居住登记和居住证管理的主管部门，建立流动人口服务管理队伍，开展流动人口居住登记信息采集等服务管理工作。卫生计生、人力社保、民政等部门虽也有基层力量，但只负责业务线上的流动人口服务管理工作，不负责流动人口信息报送或采集。

2.流动人口信息采集方式，主要是被动上门采集。流动人口流动性大、信息变化快，来杭居住和生活后，一般较少主动到公安机关主动申报，大多依靠流动人口协管员定期上门巡查并采集流动人口居住信息。

3.流动人口信息采集，存在一定的漏管失控现象。虽然，杭州市公安部门建立了一系列关于流动人口协管员信息采集管理工作制度，比如在流动人口协管员队伍的基础上组建了信息员队伍，借助移动警务通的应用，实现流动人口协管员移动办公；建立网格化管理服务模式，强化定人定岗定责的工作要求；制定流动人口信息采集质量考核办法和各项奖惩措施，以期调动流动人口协管员工作积极性。但从浙江省的专项考核、“平安考核”及案件倒查看，均有失分情况，表明仍然存在流动人口基础信息不全，以及漏管失控的现象。

（二）流动人口信息采集存在的问题。目前，流动人口信息采集仍局限于常规工作模式，受限于人员意识、工作条件等因素，信息采集工作仍然存在诸多问题。

1.信息采集渠道来源有限。流动人口信息主要依靠流动人口协管员巡查和派出所进行不定期清查工作时采集获取。可供住宿的经营性服务场所、医院、学校或培训机构、救助站等负责流动人口居住登记的单位，用人单位，房屋出租人，物业服务单位，从事房屋租赁、职业介绍的中介机构，应当做好居住登记服务工作。③杭州市也开发应用了《杭州市流动人口信息远程申报系统》，有企业版、物业版、中介版，要求规模较大的用人单位、物业管理部门、房屋租赁中介等应用系统实现信息远程申报，再由协管员上门核准采集，但因公安部门又要求以流动人口实际居住地派出所才能办理居住登记，且系统缺乏有效的信息流转机制，因此申报的信息得到有效登记的数量极少。

2.流动人口配合申报不力。大部分流动人口的流动性强、文化程度相对较低，法制意识相对淡薄，认为登记办证就是被管理。他们较少关注杭州市流动人口公共服务的政策和权益，对于信息登记存在一定抵触心理和怀疑情绪，因此大多数流动人口不愿主动申报，即使协管员上门服务，也往往对个人信息有所保留，另外一些流动人口经常不在实际居住地，即使协管员上门也难以见面，更给信息采集工作带来不便。

3.信息采集的内容不全面。各职能部门之间所需要的信息和质量要求不一致，导致信息共享后无法进一步完善和利用。如公安机关采集的联系电话、职业信息与计生或劳动部门采集的数据不一致，较难判断数据真伪，委托协管员采集的卫生计生、劳动关系或民政等信息，往往填写不全或会随意填报。

4.相关信息的更新不及时。流动人口居住信息的手工注销率低，有的地方因协管员待遇与考核奖励挂钩，甚至出现流动人口已搬离而协管员“舍不得”注销的情形；随着杭州市对流动人口的保障和服务的提升，还出现流动人口“虚挂”办证，享受相关服务的情况。

三、流动人口信息智能化采集应用的思路和模式

（一）“以房管人”的信息采集思路。出租房是杭州市流动人口居住的主要落脚点，是流动人口工作、生活的基础，也是流动人口信息采集的主要源头。我们立足于流动人口的居住特点，提出“以房管人”的流动人口信息采集思路：在出租房、员工宿舍的单元门或主通道上推广安装居所出入智能门禁系统（以下简称“智能门禁系统”）。它是新型现代化安全管理系统，集微机自动识别技术和现代安全管理措施为一体，涉及电子、机械、光学、计算机技术、通讯技术、生物技术等诸多技术。基于物联网的智能门禁系统由居所出入平台、传输网络、前端设备、出入卡、密钥管理系统及配套设备等部分组成。通过智能门禁系统门禁卡的申领，主动采集流动人口居住信息；应用智能门禁系统前端设备，自动采集流动人口的动态刷卡记录。同时，建立智能门禁系统数据库，可与相关业务系统数据联网，实现数据综合研判和分析应用。

（二）智能门禁系统采集信息模式。

1.规范门禁卡申领发放等业务流程。首先规范门禁卡的发卡、挂失、解挂、注销、补卡、续卡等业务流程。通过查验流动人口身份信息、居住信息登记证明或居住证的真实性后，工作人员才能受理门禁卡办理申请，从源头上保证流动人口信息采集的真实性。对于未办理居住登记的流动人口，需先办理居住登记再办理门禁卡，做到“租房必办卡，办卡先登记”。办卡录入信息时，必须采集流动人口姓名、身份证号码、照片、民族等基础信息，确保信息准确性和完整性。门禁卡的发卡、注销、续卡流程如图1、图2、图3。

图1　发卡流程

图2　注销流程

图3　续卡流程

2.确保持卡人刷卡才能进入居所。流动人口刷卡后，前端设备会将卡和时间信息自动上传至信息平台，实现自动采集。一方面加装闭门物理装置。在每一个门上安装一套自动闭门器，确保门日常处于闭合状态。另一方面系统自动监测门点状态。系统平台对每一个联网的前端设备定时进行监测，当系统自动巡检到常开的门，前端和后台将会同时发出告警，提醒流动人口及时关门，同时告知工作人员需上门检查，如排除阻挡物等，既保证了居所的安全，又确保采集到流动人口的刷卡信息。

四、智能门禁系统采集应用流动人口信息的实践探索及其成效

（一）智能门禁系统建设的实践探索。几年前，杭州市部分区尝试建设流动人口智能门禁系统，由于缺乏全市推进系统建设的政策依据、建设规范及应用平台，流动人口基本信息与居住信息无法实现实时采集、管理、共享，各地建设管理应用模式也差异较大，存在各自为政、系统设计缺乏标准，资源浪费、项目平台多头建设，信息孤立、数据难以互联互通，智能不足、技术监管较难落实等问题。此外，承建单位技术差异大，常有项目转包、分包，门禁系统远未实现智能的要求，甚至出现项目“烂尾”现象。经过近三年的努力和建设，全市智能门禁系统正逐步实现城区覆盖，部分地区前端设备的通信协议及接口程序正在改造和完善，汇入市级平台后实现全市数据的汇总和共享。

1.纳入全市社会治安防控体系和智慧城市建设。制定了智能门禁系统的相关政策。2012年年底，市委制定了《关于进一步加强全市社会治安防控体系建设的意见》，提出在“城乡社区村庄防控网建设”主要任务中，明确深化社区、小区（村居）“创安”活动，大力推进居民小区、农居点的人防、物防、技防设施建设，全面推广安装“智能门禁系统”建设，要求在2015年底前市区范围基本实现全覆盖。2012年9月，市经信委下发了《关于印发智慧杭州建设总体规划（2012—2015）的通知》，智能门禁系统建设被列为杭州市“智慧杭州”三十项重点应用项目之一；2013年9月，市经信委又下发了《关于印发杭州市信息化和信息产业十大工程实施方案（2013—2015年）的通知》，要求在智慧社区建设时“实现城区（包括萧山、余杭）公租、出租居民住宅小区、农居出租房、单位宿舍等的智能门禁系统全覆盖。”在全市各地各部门的大力推动下，以街（镇）、社区（村居）为主体，在农居出租房、农民（安置）的高层、商务楼宇、厂区宿舍等流动人口居住地推广安装智能门禁设备，并在社区服务中心等同时设立居所出入智能门禁管理服务中心。

2.起草发布智能门禁系统建设的地方性规范。《杭州市流动人口服务管理条例》第六条明确了“市区流动人口服务管理委员会，负责组织、协调、督促、指导本行政区域有关部门和组织开展流动人口管理服务工作”，并要求履行六项职责，其中第五项就是“指导协调整合相关部门信息资源，建立流动人口综合信息平台，全面掌握流动人口管理服务工作情况和动态信息”。根据《杭州市流动人口服务管理条例》，我们起草制订并由质监部门发布了《流动人口信息居所出入服务管理系统建设规范》（DB3301/T 0007—2013）（以下简称：《规范》）的地方标准，规范了流动人口居所出入服务管理系统建设的系统要求、功能要求以及数据、字段、编码等，为全市智能门禁系统数据建设以及接入、汇聚提供了依据。在质监局组织的审定会上，专家和代表们认真研究讨论了《规范》内容后一致认为：“该项地方标准规范的制定为全国领先，内容操作可行，符合相关法律法规要求，具有一定前瞻性、先进性、适用性，可操作性强，通过规范流动人口居所出入服务管理系统，十分有利于杭州市流动人口的信息采集，有利于服务管理水平提高，对全市流动人口科学化、精细化服务管理有较大的推动和促进作用。”

3.建成市级居所出入管理服务应用平台。2015年，市财政投资建成了《杭州市流动人口动态信息（智能门禁）系统管控平台》。该平台包括应用系统、协议服务层软件、发卡平台外部接口、密钥管理四大模块，采用物联网、云计算、安全认证等技术开展建设。按照《规范》要求，各地所有智能门禁系统的前端或平台均可接入市平台，该平台汇聚了全市流动人口基础信息、动态信息及其居所信息、持卡信息、房东信息及门禁前端的状态信息，为深度应用奠定基础。目前，市级平台开发建设工作基本完成，截至2015年12月底，已有上城区、下城区、江干区、西湖区、拱墅区、余杭区、富阳区、建德市、经济开发区等区、县（市）的1.69万余套前端设备接入了市级平台，共覆盖了31个街（镇），120个社区（村），涉及143个项目，约1.2万余户出租房屋和29万余间出租房④。已建的待接入市级平台的智能门禁前端约一万余套，将进一步完善信息采集内容，实现各地的规范化、标准化接入。

4.召开现场会全面推进智能门禁系统建设。杭州市流动人口服务管理委员会办公室（以下简称“市流动人口办”）联合市综治办，召开全市智能门禁系统建设应用现场会，通过观摩基层样板，演示业务模型，介绍工作经验，交流建设成果等宣传智能门禁系统的优势，全面部署和推进智能门禁系统的建设应用。同时，市流动人口办将各地智能门禁系统推进工作纳入全市流动人口服务管理考核评估内容，督促了各地加大财政投入，加快推进了智能门禁系统的建设应用。2015年，余杭区将智能门禁系统建设应用作为全区十大为民办实事之一进行推进，财政总投入4000余万元专项建设经费；下城区、江干区、拱墅区、西湖区等地均划拨专项资金进行“以奖代补”。

（二）智能门禁系统采集应用流动人口信息的成效分析。智能门禁系统的建设应用有效促进了流动人口信息的采集，并在促进基础信息管理、社会治安管理、政府服务管理等方面取得了明显的成效。

1.提高了流动人口居住信息质量。按照“办卡必登记、进门必刷卡、刷卡必留痕”的工作模式，社区在办卡和授权过程中，严格核对流动人口的居住信息，从源头上管控住流动人口的相关信息。以余杭区为例，自安装智能门禁系统后，涉及流动人口承租人员21万人，其中新登记5.28万人，登记率上升33.42%；清理空置出租房屋9216间；共发现人户分离对象13337人，其中区内9093人，市内区外4244人。在全市年底的流动人口基础信息测查考核中，智能门禁系统安装区域内的流动人口居住信息的登记率、准确率由原来的75.14%、66.78%提升至95%、90%以上，提升了信息的登记率和准确率。⑤

2.促进了社会治安防控体系建设。一是控制了各类案件的多发高发。如余杭区67个村居委（社区），智能门禁系统自2014年10月正式投入运行以来，覆盖区域共受理各类案件582起，比去年同期的882起下降34%。其中，入室盗窃案件共受理141起，比去年同期的381起下降63%。⑥二是提升了出租房安全防范能力。通过系统的巡检、自动告警机制，管理员可实时掌握每扇防盗门的开闭状态，杜绝有防盗门“形同虚设”的情形，有效遏制了盗窃、白闯等案件发生。三是提供了破案线索。如2014 年2月12日，余杭区南苑街道联盟社区北区175号发生一起入户抢劫案，通过智能门禁出入记录发现，房东施某在案发当天有过一次刷卡记录，且与案发时间吻合。通过审查，施某最终交代了入户抢劫的犯罪事实。2014年5月22日，南苑街道东安社区一辆面包车驾驶室内物品被盗，通过视频发现2名嫌疑人作案后进入新秀家园南区35号租房内，经查询出入记录，很快锁定并抓获了犯罪嫌疑人王某和黎某。乔司街道永和村的承租人员俞某一直逃避流动人口信息登记，辖区自安装门禁系统后，其在2015年1月18日申领办理门禁卡时，被发现其涉嫌2010年的一起伤害致死案且在逃，系统报警后被抓获。此外，为治安、行政案件提供线索和证据的案例还有很多。四是提高了治安掌控能力。智能门禁系统平台通过相应功能模块的应用，可实现采集的信息与网上逃犯库等实时比对；通过办理门禁卡及动态刷卡后上传的信息自动识别人员及活动情况，为侦查破案及落实管控等提供线索。五是减少了各类矛盾纠纷。智能门禁系统覆盖后，对恶意拖欠房租的房客，房东可以向社区办证窗口申请直接停止其门禁卡的开门权限，房东与房客之间原本经常因拖欠房租等引起的争吵纠纷明显减少，如良渚管家塘社区因房租发生矛盾纠纷每天就有2-3起，安装智能门禁系统后，一个月也只有发生3-5起。

3.提升了政府服务管理的能力。一是提升了政府公共服务能力。推进了文明小区创建，外来闲杂人员明显减少，租房环境、管理秩序明显好转，上门推销、张贴“牛皮癣”等情况得到有效遏制，从而美化、洁化了社区环境，也为居民群众宁静的生活提供了保障。二是提升了服务部门实战的能力。智能门禁系统应用改变了传统的“人海战术”，提高了工作效能。市级平台的统一建设，避免了各地的多方投资和重复投入；市级平台提供了数据的查询、统计、自动告警等基本功能，联入了流动人口综合信息平台等基础信息库，市级主要业务部门实现了共享应用，通过分级、分类应用和跨网比对，服务于部门实战。

杭州市智能门禁系统建设应用成效显著，2015年前来杭州市考察学习的单位络绎不绝，国家住建部、国家物联网智慧社区课题组等单位和部门，北京市、上海市、广东省等地的考察团纷纷来杭州学习智能门禁系统建设应用情况，打响了杭州品牌。

五、深化智能门禁系统建设应用的思考

杭州市智能门禁系统及平台建设促进流动人口信息采集应用成效显著，但在经济新常态、社会治安防控体系建设新要求的大背景下，必须更新理念、完善制度、加强协调，采取更加切实有效的措施，进一步推进智能门禁系统建设的规范管理和深度应用。

（一）加强宣传，不断提高思想认识。各地各部门对智能门禁系统认识不一，有的地方干部和群众仍处于观望状态，对智能门禁系统认识不够、接受程度不高，即便启动了小范围建设试点，也无法体现规模应用成效。因此，要进一步加强宣传、提高基层干部、房东及流动人口（租客）的思想认识。通过召开党员干部、村民代表、出租房东、流动人口代表等多层面的座谈交流会、上门走访等形式，让其了解智能门禁系统的优势；借助传统媒体和新型媒体，宣传典型案（事）例和优秀的经验做法；采取电子屏滚动播放、悬挂横幅、发放公开信等形式，营造良好氛围；制作发放温馨提示、宣传资料和宣传手册，实现多方位、多渠道立体化宣传。

（二）细化任务，加大考核保障力度。杭州市制定了《规范》，也下发了关于推进智能门禁系统建设的意见文件，但市财政未全面安排相关建设资金，部分区、县（市）提出了三年实现全覆盖的实施计划，但因各地财政保障程度不一，牵头部门不一，区域地情不一，在具体目标、范围和具体数量上都难以明确。因此，市级层面上要有统筹规划，设立专项建设或奖励资金，通过“以奖代补”的形式为各地智能门禁系统项目建设提供部分资金保障，调动各地区的建设热情。同时，根据各地实情，明确细化建设任务和接入要求，加大考核力度，从资金保障和工作考核上推进智能门禁系统建设的全覆盖。

（三）完善制度，加强规范运行维护。“三分建设，七分管理”。当前各地智能门禁系统的相关管理制度尚未建立完善，如对即将到期的卡片的处理及押金管理问题，对人为原因造成关门率不高和社区巡检工作不够规范问题都影响着门禁系统的应用实际成效。智能门禁系统的管理人员和窗口工作人员，在日常运行维护过程中，还存在误操作或遇到问题无法及时解决等现象。因此，要引导各地相互学习借鉴，制定出台结合各地实际的各项管理制度和岗位工作职责，规范业务办理、日常考核，为智能门禁系统的运营流转提供制度保证。同时，加大各项业务培训，进一步提高相关人员的业务能力和综合素质。

（四）加强协调，拓展服务管理功能。智能门禁卡推荐应用CPU卡，在安全要求相对较低的场所也可应用IC卡，同时对卡的容量也应有明确的要求。⑦门禁卡在技术上可兼容杭州市已发放的市民卡、IC卡居住证及一般企业的具有考勤登记、内部消费、厂区出入等功能的“一卡通”。市民卡在“吃”（各类餐饮场所的消费支付）、“行”（公交、公共自行车、地铁、水上巴士、出租车、公共泊车支付）、“消”（购物、加油、水电煤、通信费支付）、“动”（图书馆、公园、学校体育运动场馆刷卡）等方面的服务功能强大。因此，要进一步加强与有关部门的协调，探索研究智能门禁卡与市民卡、居住证的“多卡合一”，为持卡人提供更多的公共服务。同时，门禁卡还可与个人智能手机APP或手机蓝牙等结合应用，实现流动人口APP远程开门和蓝牙近距离感应式开门。APP应用便于个人信息查询和相关业务办理，促进流动人口相关信息采集更准确，数据收集更全面。

（五）共享资源，不断深化智慧应用。现阶段已将数据推送至公安部门，实现了相应的治安防控功能，其他业务部门应用相对落后。因此，应督促城乡建设、民政、人力社保、教育、卫生计生等业务部门，结合业务实际从中提取差异

化信息，建立各自业务模型和“数据魔方”，实现数据的深度应用。如刷卡记录可以为教育部门判定流动人口子女入学条件之一的“居住证满一年”提供实际居住佐证；门禁卡的时效管理，可以为住房保障和房产管理部门提高管理效率，避免拖欠房租行为发生；居住信息可以提高卫生计生部门服务管理流动人口育龄妇女和儿童的有效性，为人力社保部门进行就业状况、职业特点分析提供依据；刷卡记录能帮助民政部门开展社区帮助、温暖空巢老人等服务针对性。

智能门禁系统有效促进了流动人口信息的规范采集和应用，提高了政府依法行政和对流动人口的科学、高效、精准的服务管理能力，也为城市发展和综合治理提供了科学、准确、详实的数据支撑。

注释：

①数据由杭州市教育局、杭州市公安局的《浙江省流动人口居住信息管理系统（杭州市）》提供。

②③参见《杭州市流动人口服务管理条例》（2012年3月31日浙江省第十一届人民代表大会常务委员会第32次会议批准）。

④⑤数据来源于《杭州市居所出入（智能门禁）服务管理平台》。

⑥数据来源于杭州市公安局余杭区分局。

⑦参见杭州市质量技术监督局《流动人口信息居所出入服务管理系统建设规范》（DB3301/T—0007—2013）。

参考文献：

[1]浙江省第十一届人民代表大会常务委员会第三十二次会议.杭州市流动人口服务管理条例[Z].2012-03-31.

（责任编辑：郭建华）

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主持人：蒋国长

作者简介：杨军，中共浙江省杭州市公安局党委委员、纪委书记；屠友军，浙江省杭州市人民政府办公厅流动人口服务管理委员会办公室主任科员。