财政分权对地方政府治理和经济增长的影响

刘　明

（中央财经大学　税务学院，北京　100081）



财政分权对地方政府治理和经济增长的影响

刘明

（中央财经大学税务学院，北京100081）

摘要：本文对财政分权影响地方经济增长的一种可能的机制进行实证检验，即财政分权通过改善地方治理水平进而对地方经济增长产生正面影响。利用1999—2007年各省制造业细分行业面板数据，运用计量模型进行实证分析，发现在财政分权程度越高的省份，制造业中对治理水平要求越高的行业增长越快。这个结果证实了财政分权通过改善地方政府治理，从而有利于地区经济增长的假说。本文的研究说明为了促进我国地方政府治理水平的提高和地区经济的发展，应适当增加地方预算内财政收入比重，扩大地方政府分权程度。

关键词：财政分权；政府治理；制造业增长

一、文献综述

财政分权制度是我国财政体制的重要组成部分。改革开放以来我国的分权式改革，被普遍认为是产生中国经济增长奇迹的一个关键性制度安排。

国内外对我国财政分权对经济增长影响进行了大量研究。大部分研究认为财政分权促进了经济增长。马骏（1997）选用省级政府的平均留成比例作为衡量财政分权的指标，发现财政分权促进了中国的经济增长。林毅夫和刘志强（2002）使用边际留成比例衡量财政分权，选择了28个省级政府1985—1993年的数据进行研究，结论认为财政分权主要通过提高资源配置的效率而不是促进投资来推动经济增长。乔宝云（2002）就财政分权对于经济增长和财政资源分配均等的影响以及两者之间的取舍关系进行了探索，使用中国1985—1998年间分省的有关数据，建立联立方程组计量模型，对经济增长率、分配均等和财政分权之间的关系进行了估计，认为财政分权对于促进中国的经济增长起到了重要作用，但这种正面影响并不是线性的。

也有研究认为财政分权对经济增长起到负面作用。Zhang and Zou（1998）用人均省及省以下的财政支出与中央财政支出的比例衡量财政分权程度，并据此估计财政分权的影响，其研究结果表明1978—1992年中国的财政分权与经济增长之间存在着负相关关系。张晏和龚六堂（2005）验证了1986—2006年财政分权和经济增长的关系，发现财政分权效应存在显著的跨时差异和地区差异，1993年分税制改革前财政分权与经济增长的系数显著为负，分税制改革后财政分权与经济增长的系数显著为正。

但是，文献对财政转移支付影响经济增长的机制研究还不够深入。Zhang and Zou（1998）认为财政分权对经济增长的负作用主要和经济发展阶段有关，现阶段的财政分权约束了中央政府进行一些重要的基础设施投资。林毅夫和刘志强（2002）认为估计财政分权和经济增长的关系只是阶段性的成果，理解在中央—省谈判过程中起关键作用的因素和机制非常重要。张晏和龚六堂（2005）认为分税制改革后政府之间政策协调能力的加强是促进财政分权积极作用的重要原因之一，但是并没有对这个假说进行严格的实证检验。本文试图分析并检验财政分权影响经济增长的一种可能的机制，即财政分权通过改善地方政府治理从而对经济增长产生正面影响。

从理论上讲，分权化的制度安排可以向地方政府提供更大的经济激励，促使地方政府通过努力发展经济获得更多的财政收入。财政分权增强了地区经济增长与财政收入的联系，从而提高了地方政府通过改善政府治理来促进发展经济从而获得财政收入的激励。特别是，为了促进经济增长，财政分权可能会增强地方政府打击腐败、保证司法公正和履行市场契约的责任，这对于经济的发展尤为重要。本文试图通过实证分析，证明财政分权通过影响地方治理水平进而促进地方经济的增长。

本文重点分析财政分权和制造业的关系。制造业的增长对经济增长至关重要。改革开放以来，我国利用劳动力价格低廉的比较优势，发展劳动密集型制造业，促进了经济的快速发展，成为世界工厂。改革开放以来经济增加较快的省份基本上都经历了制造业的快速发展这个阶段。制造业的发展需要复杂的分工协作，更加依赖于良好的治理环境。因此，财政分权如果改善了地方政府治理环境，那么对那些特别依赖于良好治理环境的制造行业的发展会产生更为有利的影响。

本文使用Rajan and Zingale（1998，2007）的方法来检验财政分权是否通过改善地方政府的治理水平进而促进制造业的发展。Rajan and Zingale（1998，2007）认为，检验某种机制是否有效，可以通过观察在这种机制最可能发挥作用的地区，某些最可能受到这种机制影响的行业的增长是否存在差别来进行检验。这里我们关注的产业特征是产业的发展对政府治理水平的敏感性，政府治理水平改善对那些特别有赖于良好治理环境的行业的正面影响会更加突出。如果财政分权通过改善治理环境进而影响产业的发展，那么在得到财政分权程度更高的地区，对政府治理水平更加敏感的行业增长会更快。

本文利用1999—2007年各省制造业细分行业数据，运用回归模型证实了这个推论，即在财政分权程度越高的地区，对政府治理水平更加敏感的制造业行业增长越快。这也证明了财政分权通过改善地方治理，进而对更加依赖于政府治理水平的行业产生正面影响，从而有利于经济增长的假定。本文使用模型和相关数据，检验财政分权和制造业各细分行业增长的关系，并得出结论。

二、经验模型与数据来源

1、实证模型

本文主要关注财政分权对制造业各个细分行业增长的影响。因此，本文的实证模型形式如下：

gij=const+αidshrij+β（fdi×govsensitivityj）+dj+si+εit（1）

其中，i指某一省、自治区或直辖市（以下简称省），j表示制造业中的某一行业，gij是第i个省第j个行业增加值在某段时间内的平均增长速度，const是常数项，idshrij是初始年份第i个省第j个行业增加值占制造业增加值的比重（加入这个变量以控制行业增长的收敛效应），fdi是中央和某省i之间的分权程度，govsensitivityj是第j个产业的发展对政府治理水平的敏感程度，dj是行业固定效应，si是地区固定效应，εit是随机扰动项。

要估计的关键参数是财政分权程度和行业发展对政府治理水平敏感程度乘积的系数β。如果财政分权改善了地方的治理水平，则在财政分权程度越高的省份，对政府治理水平敏感程度越高的行业的增长受到的正面影响会越大，可以预期β的值为正。

财政分权和经济发展状况有关，经济水平越高、经济增长越快，分权程度越高，使用传统的计量模型分析财政分权对经济增长的影响时存在内生性问题。本文使用的地区固定效应模型分析的是各个省内不同行业之间增长的差异，每个省都有多个观测值，结果不易受财政分权的决定因素的影响。即使财政分权主要取决于经济增长状况，也不会严重影响省内行业之间增长的差异，因果关系不可能反向。

通过关注控制了地区固定效应和行业固定效应后交叉项的效应，而不是关注转移支付的直接效应，可以在很大程度上减少模型所需要的解释变量。由于模型分析的制造业内不同行业之间增长的差异，因此在模型中可以不用考虑影响制造业总体增长的因素、以及影响制造业相对于农业和服务业增长差异的因素。横截面回归分析中存在的解释变量之间的多重共线性问题、遗漏变量问题和变量测量误差问题也可以在很大程度上被减弱。

2、对政府治理敏感性的度量

本文研究的关键是要找到能够合理度量行业发展对政府治理水平依赖程度的指数。Levchenko（2007）在Blanchard and Kremer（1997）研究的基础上构造了这样的指数。他们认为，一般来说，一个行业从其他行业购买的中间投入越少，即这个行业越依赖于自身的投入，更多通过垂直一体化来实现内部交易，这个行业就较少依赖于政府治理水平来保障市场交易。如果一个地区治理能力较弱，那些更依赖于通过外部交易购买中间投入的行业就可能扭曲自身的产业组织、减少市场交易，从而影响行业的发展。

行业的政府治理依赖指数可以根据投入产出表来计算。对某个行业i，从投入产出表可以得到这个行业从其他行业k购入的中间投入cki，用这个行业从其他行业k购入的中间投入除以行业i的所有中间投入之和得到系数aki=cki/将这个系数的平方值加总得到，这就是Herfindahl指数。Herfindahl指数乘以－1得到HERF指数，HERF指数的值介于－1和0之间。HERF指数为－1时，表明这个行业完全从自身购买中间投入，不从其它行业购买中间投入，这个行业就较少依赖于政府治理水平。HERF指数为0时，表明这个行业高度依赖于从其他行业购买中间投入，较少依赖于从行业自身购买中间投入，这个行业就更依赖于政府治理。

3、数据来源

从《中国工业统计年鉴》得到1999—2007年制造业20个细分行业增加值的数据。由于本文使用的一个重要参数是衡量制造业各个细分行业对政府治理依赖程度的HERF指数，HERF指数需要根据投入产出表计算。中国投入产出表的制造业细分行业和《中国工业统计年鉴》不一致。比较《中国工业统计年鉴》和中国投入产出表的行业，经过处理得到13个制造业细分行业的增加值数据，这些行业包括食品制造业、纺织业、造纸及纸制品业、石油加工、炼焦及核燃料加工业、化学工业、非金属矿物制品业、金属冶炼及压延加工业、金属制品业、设备制造业、交通运输设备制造业、电气机械及器材制造业、通信设备、计算机及其他电子设备制造业、仪器仪表及文化、办公用机械制造业。进一步对这些增加值数据进行处理，可以得到1999年各省制造业各个细分行业增加值占制造业增加值的比重，以及1999—2007年各省制造业各个细分行业增加值的平均增长速度。

本文先利用1997、2002、2007年的中国投入产出表计算1997、2002、2007年制造业各细分行业的HERF指数，然后进行平均得到本文使用制造业各细分行业的HERF指数。

对于财政分权指标，其度量仍然存在很多争议（Lin and Liu，2000；Rodden，2004），张晏和龚六堂（2005）详细讨论了财政分权的各种衡量指标。基于本文的研究目的，这里采用预算内政府财政收入和支出指标，并且为控制政府支出规模与人口数量之间可能存在的正向关系，对该指标进行人均化，即分权指标=各省人均财政收入（或支出）/中央人均财政收入（或支出）。该指标可以看作是实际分权程度的一种度量，它代表了地方政府财政自主性的大小。财政分权程度越高，地方政府就越有激励政策改善地方治理从而促进经济增长。

税收返还和转移支付是中央地方财政关系的重要组成部分。税收返还和转移支付会影响中央政府和地方政府的实际收入和支出。税收返还是将中央通过调整收入分享办法集中的地方收入存量部分返还地方，保证地方既得利益，目前中央对地方税收返还包括增值税、消费税两税返还和所得税基数返还。中央财政并不拥有税收返还的分配权、使用权，这部分收入实际上是地方财政可自主安排使用的收入，在预算执行中通过资金划解直接留给地方。因此在运用财政收入计算财政分权时，需要在地方的预算财政收入基础上加入税收返还，而在中央的预算内财政收入中扣除税收返还。

中央对地方的财政转移支付是中央为了平衡地方财力，对地方的财政拨款。虽然财政转移支付会增加地方的财政支出水平，但是体现了中央对地方的财政控制，因此在运用财政支出计算分权程度时需要在地方的预算内财政支出扣除转移支付，而在中央的预算内财政支出中增加转移支付。

本文使用的两个主要的度量财政分权的指标是：fd1=各省含税收返还的人均财政收入/扣除税收返还后的中央人均财政收入；fd3=各省扣除转移支付的人均财政支出/包含转移支付的中央人均财政支出。为了分析不同度量指标对结果的影响，也使用另外两个度量财政分权的指标：fd2=各省预算内人均财政收入/中央预算内人均财政收入；fd4=各省预算内人均本级财政支出/中央预算内人均财政支出。

1999—2007年中央预算内财政收入和支出的数据来自《中国统计年鉴》，分省预算内财政收入和支出数据来自《新中国六十年统计资料汇编》。目前中央财政部门没有公布中央对地方各省财政转移支付数据，所以本文使用间接法通过计算得到财政转移支付的数据。从《中国财政年鉴》可以获得1999—2007年中央对地方的补助收入，从《地方财政统计资料》可以获得1999—2007年中央对地方各省的税收返还。中央对地方的补助收入减去中央对地方各省的税收返还就等于中央对地方各省财政转移支付。然后可以使用这些数据计算各个财政分权指标1999—2007年的平均值。本文使用的变量的描述性统计如表1所示。

表1　主要变量的描述性统计

三、实证结果及分析

表1是运用模型（1）使用OLS方法估计的中央地方财政分权与制造业各细分行业增长关系（见表2）的实证结果。

表1各列初始行业增加值比重的系数为负，都在1%水平下显著，表明产业增长存在收敛效应。表1第（1）～（4）列估计的财政分权和HERF指数乘积的系数都为正，且表1第（1）～（3）列的值在10%水平下显著，表明财政分权程度越高的省份，对政府治理水平依赖越高的制造业产业增长越快。

表1第（1）列和第（3）列估计的结果比较接近。因为使用加上税收返还后的地方财政收入和扣除转移支付后的地方财政支出比较接近，因此度量的财政分权指数也比较接近，这两个指标也能比较合理反映中央和地方之间的实际分权程度。

表1第（2）列的结果显著为正，但比表1第（1）列的结果减少约46%。不考虑税收返还的地方财政收入没有完全反映地方政府发展经济的激励，从而低估了地方政府通过改善治理从而获得财政收入的努力。表1第（4）列的结果尽管为正但不显著。因为转移支付和地方政府促进经济的努力并无直接关系，使用包含转移支付的地方财政支出度量的财政分权并不是度量财政分权程度的合理指标。

财政分权指标A的标准差为2.449，HERF指数的标准差为0.103，说明如果某省财政分权程度提高一个标准差，该省某产业的HERF指数相对于另一个产业高一个标准差，在该省这个行业的增长率会相对于另一个产业高1.22个百分点。说明对政府治理水平依赖程度高的行业在财政分权程度更高的省份增长更快。

表1第（1）的被解释变量是名义变量，反映的是制造业各细分行业名义增加值的相对增长率。名义增加值的增长可以分为两部分，即实际增加值的增长和价格指数的增长。表1第（5）～（8）列运用OLS方法估计了财政分权对制造业各行业增加值实际增长的效应。估计的结果与第（1）～（4）列的结果非常接近，说明使用增加值名义增长率不会对结果产生很大的影响。

四、结论

本文对财政分权影响地方经济增长的一种可能的机制进行检验，即财政分权通过改善地方治理水平进而对地方经济增长产生正面影响。利用1999—2007年各省制造业细分行业面板数据，运用Rajan and Zingale（1998，2007）检验机制有效性的方法，发现在财政分权程度越高的省份，制造业中对治理水平要求越高的行业增长越快。这个结果证实了财政分权通过改善地方政府治理，从而有利于地区经济增长的假说。

近年来，我国财政收入中中央财政收入的比重不断上升，而地方财政收入的比重不断下降。虽然中央会通过转移支付将很大一部分中央财政收入通过转移支付重新分配给地方政府，但是转移支付和地方政府发展经济的努力程度并无直接关系，无助于提高地方政府促进经济增长的积极性。地方政府财政收入比重下降，会降低地方政府通过改善政府治理从而促进经济增长的努力，而不利于经济的增长。本文的实证研究也证明了较高的地方财政收入比重，即较高的财政分权程度能提高经济的增长。

本文的研究说明为了促进我国经济持续健康快速的发展，要对我国中央和地方的财政分配关系进行改革，适当增加地方预算内财政收入比重，扩大中央和地方政府的分权程度。

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（责任编辑：熊亚）