海事部门如何开展船舶污染事故调查工作的探讨

2016-04-06珠海海事局许岩松

世界海运 2016年9期

珠海海事局　许岩松

珠海海事局许岩松

目前，船舶污染事故调查虽然有相应的法律法规支持，但许多问题依然困扰着事故调查人员，尤其是发生水上交通事故后，船舶污染事故如何调查。交通运输部海事局已经将水上交通事故与船舶污染事故合并调查的研究列入“十三五”的任务之一。从探讨船舶污染事故调查的目的及作用入手，探讨调查各类污染事故的方法，同时借鉴发达国家的经验，以期找出解决问题的途径。

海事部门；船舶污染；事故调查

一、前言

随着船舶的大型化趋势，船舶污染对海洋环境的影响日益增大。上个世纪以来发生的几次重大船舶污染海洋环境事故给人类敲响了警钟，如1967年3月8日利比里亚籍油轮“托利·勘庸”号在英吉利海峡触礁，约有6万吨原油入海，造成英国南部海岸、法国北部海岸和荷兰西部海岸的大面积污染；1978年3月16日“阿莫戈·卡迪兹”号在距布列塔尼半岛3海里处搁浅，造成约162万桶原油入海，形成了长80英里、宽18英里的浮油带，造成法国当地渔业和旅游业的巨大损失。目前，防治船舶污染海洋环境已经成了各国的共识，发达国家对船舶排污进行严格监管，对船舶违法排污行为予以严厉惩罚。我国对防治船舶污染海洋环境也极其重视，逐步完善了相关法律法规，如《海洋环境保护法》《防治船舶污染海洋环境管理条例》以及刚颁布实施的《中华人民共和国防治船舶污染内河水域环境管理规定》，这些法规规范了船舶污染物的排放行为，并赋予海事部门污染事故调查权、处罚权，通过调查，对船舶违法排污行为进行查处，防止船舶污染水域。为顺利实施船舶污染事故调查工作，2012年交通运输部颁布《中华人民共和国海上船舶污染事故调查处理规定》对船舶污染事故调查处理工作进行了规范。但这些法律法规并未区分船舶操作性污染事故与水上交通事故引发的污染事故的调查工作要求，对污染事故调查的具体内容并未明确界定，对如何分析事故原因、如何划分事故责任也并无指导性意见等。事故调查人员对这些问题看法不一，各地海事部门做法也不一致，整体污染事故调查水平偏低。如何解决上述问题成为海事调查人员的难题之一。本文拟从探讨船舶污染事故调查的目的及作用入手，对污染事故进行合理分类，探讨各类污染事故的调查方法，同时借鉴发达国家的经验，以期找出解决上述问题的途径。

二、船舶污染事故调查工作的目的与作用

清楚污染事故调查的目的与作用，将有助于理清调查思路，调查什么内容、如何分析事故原因等问题将迎刃而解。但现有的法律、法规对此并未作出明确规定，《海上船舶污染事故调查处理规定》仅指出本规定的目的是规范船舶污染事故调查工作，对调查的目的没有涉及。其直接的上位法《海洋环境保护法》《防治船舶污染海洋环境管理条例》也仅说明整个法规的目的是防治船舶污染海洋环境，而与污染事故可能相关的《生产安全事故报告与调查处理条例》则在其第二条规定“环境污染事故、核设施事故、国防科研生产事故的报告和调查处理不适用本条例”。

虽然法律法规没有明确调查的目的，但整体考虑防治船舶污染水域法律体系则可以找出调查目的。《海洋环境法》第一条规定：“为了保护和改善海洋环境，保护海洋资源，防治污染损害，维护生态平衡，保障人体健康，促进经济和社会的可持续发展，制定本法。”《防治船舶污染海洋环境管理条例》第三条规定：“防治船舶及其有关作业活动污染海洋环境，实行预防为主、防治结合的原则。”由于污染事故调查属于上述法规中规定的措施，而该措施自然应服务于法规总体的目的，因此，污染事故调查总体的目的也应和《海洋环境法》的目的一致，重点是保护和改善海洋环境，防治污染损害，促进经济与社会的可持续发展，且要体现预防为主、防治结合的原则。

但上述的目的表述过于宏观，并不能直接指导污染事故调查工作，因此仍需对这些宏观目的结合污染事故调查实际功能进一步界定。这些宏观目的的核心是防治船舶污染，防有预防的含义，重在预防事故发生；治是治理的意思，是对船舶污染的治理，强调发生污染事故后减轻或消除污染的措施。作为一般事故调查工作，均有查明事故真相、分析事故原因、提出安全建议、采取安全措施、防止类似事故再次发生的功能。［1］船舶污染事故调查工作作为事故调查工作的一种，当然具备上述预防功能，也即其必然有预防船舶再次污染水域的功能。但事故调查并不能直接减轻或消除污染，似乎没有治理的功能。但作为治理污染的手段，如组织清污、恢复海洋生态均需要巨额的资金投入，事后均需要通过向肇事船舶所有人或其保险人索赔，而索赔成功的关键则在于污染事故调查过程中所提供的证据。因此，可以说污染事故调查的目的之一应是为治理船舶污染服务。

综上，船舶污染事故调查的目的应是预防船舶再次污染水域，为治理船舶污染服务。其作用是通过查明事故真相，分析事故原因，提出安全建议，采取行政处罚等措施，一是防止事故再次发生，二是为行政处罚、清污索赔提供证据。由于污染事故分为船舶操作性污染事故以及水上交通事故导致的污染事故，这两类污染事故调查由于其本身的特性其目的及作用虽然相同，但侧重点不一样，下文将结合其具体特性来阐述。

三、如何开展船舶操作性污染事故调查

（一）船舶操作性污染事故定义

船舶操作性污染事故是指船员在操作船舶设备时由于机械故障、油管破裂、操作失误或人为故意排放而引发的污染事故。［2］严格来讲，人为故意排放引发的污染不应称为事故，我国《辞海》中将事故称为意外的变故或灾祸，国际劳工组织编撰的《职业卫生与安全百科全书》将事故定义为一起可能涉及伤害的，但非预谋性的意外事件。而人为故意排放污染物显然不属于意外，因此不应称为污染事故，但由于海事管理长期以来的习惯做法，为方便调查人员理解，本文并不做另外的定义。

（二）船舶操作性污染事故调查的具体目的

虽然船舶污染事故的调查目的是预防船舶再次污染水域，为治理船舶污染服务，但船舶操作性污染事故有其自身特点，其预防方法和水上交通事故造成的污染预防方法明显不同。水上交通事故造成的污染预防方法无疑是要减少水上交通事故，而操作性污染事故的预防方法则应是避免再次因操作不当、机械故障或违法排放造成污染。为深入讨论船舶操作性污染事故调查的具体目的，本文将船舶操作性污染事故按是否有人的因素介入分为三类：一是故意排放引发的污染事故；二是操作失误，或与船员机器设备维护有关的机械故障、油管破裂；三是纯机械故障，与船员的维护无关，但可能与设计、材料等相关。

对于故意排放引发的污染事故，由于操作人员主观上存在故意，无视对环境造成的损害，预防此类事故最好的办法就是通过提高违法成本（如高昂的罚款）来使故意排放者望而却步，这也是目前发达国家通行的做法。因此，对于此类污染事故的调查，其目的就是找到故意排放以及污染损害的证据，以便实施行政处罚以及进行污染索赔。

对于操作失误，或与船员机器设备维护有关的机械故障、油管破裂的船舶污染事故，在未找到事故真正原因，即为何船员会操作失误，为何船员对设备维护不足等原因，单纯实施行政处罚并不能起到预防作用。因为船员并不知道自己错在哪，也不知道如何防范。对此类污染事故的调查，其目的就是找到操作失误、设备维护不足的真正原因（如操作、维护程序是否存在缺陷；船员值班是否存在疲劳因素，或是否是船员未严格按程序执行等），并提出有针对性的安全管理建议，真正地预防污染事故的再次发生。

纯机械故障与船员的维护正确与否无关。可能与设计、材料等相关的船舶污染事故，船员并无过错，行政处罚已经失去意义，但由于污染损害责任是严格责任，船舶仍需赔偿污染造成的损害，因此，此类污染事故调查的目的主要是收集污染损害的证据，以便污染索赔后对水域环境进行治理。若此类事故多发，则可深入调查机械的设计、材料等，提出改进的建议，从源头上防止事故的发生，但该调查需要相关设计、材料专家参与才能发现事故真正原因，海事部门目前获取这些资源存在一定难度。

（三）开展船舶操作性污染事故调查工作的思路

1.收集船舶污染损害的证据

通过上述对船舶操作性污染事故分类分析可知，无论具体属于哪一类，都必须收集船舶污染损害的证据，为治理污染损害服务。这些证据至少要能证明污染源是由某船排放、污染的范围及程度、排出的污染量、海事部门组织清污的具体措施以及所体现的合理性。在船舶排污被当场发现或自行向海事部门报告的情况下，这些证据较易取得，只需在组织水域污染应急处置过程中注意收集相关证据即可。但某些情况下，如发现水上油污，但附近无船或附近很多船，确定污染事故肇事船舶将成为污染事故调查的难点。调查的基本思路是通过排查找到嫌疑船，并收集相关证据形成证据链证明是其排放的。

调查人员应及时到事故现场，估算污染量，对水面污染物进行采样，分析污染物的种类，并根据污染物的种类及结合现场的风、流情况排查并确定重点嫌疑船。排查嫌疑船时可采取由外向内的调查方式，先检查船舶外部，查看舷外排出口有无排油痕迹。若有则开展船舶内部调查，首先查看相关图纸，如舱室布置图纸，确定是否有压载舱和燃油舱相邻；燃、滑油管系图纸，确认是否有入海通道，再对照图纸检查实际的管路，检查是否有相关管系入海；查看机舱管系布置图，确认有否共同管系，都和哪些泵相连接。若有，则进一步调取相关证据，如航海日志、轮机日志，查看是否排放过压载水或驳运燃油的记录；检查油类记录簿，对比测量各燃、滑油舱室、污水舱的实际存储量，确认是否存在差距。最后，在确定船舶排污方式后，再在相应的驳运泵内、油舱内或压载水泵取水口、污水舱内取样，并与水面收集的污染样品一起送实验室进行油指纹鉴定，若鉴定为一致则可确定排放污染的船舶。［3］

对装有机舱报警系统的船舶，则可直接通过检查机舱报警记录发现其中可疑的防污染设备使用和操作，快速锁定调查对象，如发现污水井中高位报警、燃油柜高位报警、油水分离器故障等可能会发生意外排放的情形时，则可直接将船舶作为嫌疑船舶按上述方法进行排查取证。

2.根据操作性污染事故分类作进一步调查

收集完污染损害的证据后，下一步是根据船舶操作性污染事故的分类作进一步调查。

若有证据表明排放是故意行为，如将机舱污水不通过油水分离器而直接通过旁通管入海，则可直接按行政处罚程序进行调查，制作询问笔录或检查笔录，收集相关证据开展行政处罚工作。

若证据表明是属于操作失误或设备维护不当造成的排放，为防止事故的再次发生，可按人为因素的调查方法找出操作失误或设备维护不当中更深层次的原因。具体方法可参考IMO A.884（21）号决议《船舶事故和事件调查规则修正案》附录一：《人为因素的调查指南》。

对于证据表明是纯机械故障造成的污染事故，在条件允许的情况下，可以组织相关领域专家进行调查分析，对机械设计或材料提出相关建议。

3.制作事故认定书

调查完毕后，根据法规要求海事部门需制作事故认定书，并送达当事人。事故认定书应载明事故基本情况、事故原因和事故责任。

在目前的调查实践中，事故认定书和污染索赔密切相关。事故认定书的准确与否直接影响到索赔工作的成败，但目前尚无制作事故认定书的相关指南。本文认为事故认定书中重点是将事故基本情况描述清楚，其内容至少要包括船舶污染损害的基本情况，如肇事船的情况、排放认定情况、污染的范围、污染量、海事部门组织清污的具体措施以及所体现的合理性等，为污染索赔提供支持。由于污染损害赔偿适用严格责任原则，［4］也即无过错原则，因此事故认定书应注意和严格责任原则保持一致，无论船舶有无过失，其责任均应认定由排出污染物的船舶负责。

由于事故认定书中并不包含安全管理建议，对于非故意的排放污染物行为，事故认定书并不能起到预防事故发生的作用。因此，为达到预防事故的发生，对非故意的排放行为，海事部门可以在深入调查的基础上，对船公司、船舶另行提出安全管理建议，帮助船公司、船舶防范污染事故。

四、如何开展水上交通事故引发的污染事故调查

水上交通事故引发的污染事故是指船舶因碰撞、搁浅、触礁等水上交通事故导致船舶船体破损而造成的污染事故。发生水上交通事故，海事部门开展调查是无可争议的，但是否需要另外组织人员开展污染事故调查？是否需要完成水上交通事故报告的同时还需完成污染事故调查报告？是否在认定水上交通事故责任的同时再认定污染事故责任？目前，各海事局的做法不一。为规范事故调查工作，交通部海事局将推动建立水上交通事故及船舶污染事故的合并调查机制列为“十三五”规划内容之一。本文拟从法规要求、调查的目的与作用等方面进行讨论。

（一）法律法规要求

《海上交通事故调查处理规定》第三十五条规定，“因海上交通事故产生的海洋环境污染，按照我国海洋环境保护的有关法律、法规处理。”《内河交通事故调查处理规定》第三十八条也规定，“因内河交通事故造成水域环境污染事故的，对水域环境污染事故的调查、处理按照我国有关环境保护的法律、法规和有关规定执行。”对应上述规定，《防治船舶污染海洋环境管理条例》以及《防治船舶污染内河水域环境管理规定》均专设一章规范污染事故调查处理，对于海上事故，交通运输部还专门颁布了《海上船舶污染事故调查处理规定》。因此，依据上述法律法规，水上交通事故引发的污染应该同时开展船舶污染事故调查工作，且水上交通事故调查不能代替船舶污染事故调查。但法律法规并未明确两种调查必须分开进行，由于调查主体均为海事部门，海事部门在满足法规要求的基础上，应有如何执行的决定权，因此合并调查在法律法规上是允许的。

（二）调查的目的与作用

水上交通事故引发的污染事故调查的目的也应从两个方面分析，一是预防的角度，二是从为治理服务的角度。由于该污染是水上交通事故引发的，因此，防范交通事故是预防污染的重点，而水上交通事故调查的主要作用是防止类似事故的发生。因此，在水上交通事故调查已经实施的前提下，污染事故调查预防的目的没有意义。但污染事故调查可以收集相关污染损害证据，为污染索赔服务，因此，该类调查的目的主要是为污染治理服务，作用是通过调查，为污染损害索赔提供相关证据。

（三）具体做法建议

由于该类船舶污染事故调查的主要目的是为污染治理服务，为污染损害索赔提供相关证据，因此，对该类污染事故的调查应围绕这一目的进行。调查人员应掌握污染索赔的基本知识，在调查过程中有意识地收集与污染索赔相关的证据。此外，为避免与水上交通事故调查发生冲突，更好地发挥好水上交通事故调查与船舶污染事故调查工作的作用，本文提出以下建议：

1.建议对水上交通事故及船舶污染事故合并调查

该类船舶污染事故调查主要是为污染索赔服务，为污染索赔提供证据。然而，值得一提的是，水上交通事故调查也对污染索赔起到非常关键的作用。2006年最高人民法院民事审判第四庭、中国海事局《关于规范海上交通事故调查与海事案件审理工作的指导意见》指出，“海事调查报告及其结论意见可以作为海事法院在案件审理中的诉讼证据，除非有充分事实证据和理由足以推翻海事调查报告及其结论意见”。但若两类调查分别开展，则其结论、证据有可能相互矛盾，让当事人、法院无所适从。如污染事故调查认定了某船的责任，但水上交通事故调查则认为存在不可抗力的因素，则该船可以免于承担污染赔偿责任。合并调查水上交通事故及船舶污染事故可以使调查证据、结论更加协调，避免海事部门的结论自相矛盾，影响海事部门形象。当然，合并调查也可避免海事部门派出两支调查队伍对当事人重复调查，既节省了行政费用，也减轻了行政相对人的负担。合并调查后，事故调查人员应着重考虑如何调查以同时满足水上交通事故及船舶污染事故的法律法规要求。

（1）水上交通事故调查需注意的事项

开展水上交通事故调查时应考虑与污染索赔相关的事宜，一是与《海洋环境保护法》相关的免责事项，如战争、不可抗拒的自然灾害、负责灯塔或者其他助航设备的主管部门在执行职责时的疏忽，或者其他过失行为以及完全由于第三者的故意或者过失。若不恰当地认为水上交通事故是不可抗力造成的，则污染损害将得不到赔偿。二是与海事赔偿责任限制相关的事宜，《海商法》第二百零九条规定，“经证明，引起赔偿请求的损失是由于责任人的故意或者明知可能造成损失而轻率地作为或者不作为造成的，责任人无权依照本章规定限制赔偿责任”。若调查发现船公司管理方面有失职行为将可能使船东丧失赔偿责任限制。

（2）船舶污染事故调查需注意的事项

由于该类船舶污染事故调查的目的仅为污染损害索赔提供相关证据，因此，合并调查应以水上交通事故调查为主，同时考虑船舶污染事故调查的特殊要求，一是和前述操作性污染事故调查相同的污染损害证据收集，证明污染源是由具体的某船排放、污染的范围及程度、排出的污染量、海事部门组织清污的具体措施以及所体现的合理性。二是考虑碰撞事故后，两船以上发生油污泄漏，如何按照泄漏油数量及泄漏油类对环境的危害性等因素合理分开各自造成的损害，从而确定各泄漏油船舶所有人的责任。

2.建议将污染事故有关情况写入水上交通事故调查报告

由于水上交通事故调查报告可以作为海事法院在案件审理中的诉讼证据，因此，在编写水上交通事故调查报告时可以把与污染有关的情况写入事故调查报告中，如污染的范围及程度、排出的污染量、海事部门组织清污的具体措施以及所体现的合理性等。由于法律法规并未要求编写污染事故调查报告，因此可以不另行编制污染事故调查报告。

本文作者也研究了国外引发水上污染的交通事故报告的写法，如2007年“中运釜山”在美国旧金山因触碰桥墩导致的重大污染事故，2010年“深能1”在澳大利亚因搁浅而导致污染大堡礁事故，两份报告的共同特点有：一是没有另行编制污染事故调查报告；二是将漏油量、污染的性质及范围、简要的清污行动等写入水上交通事故调查报告中；三是事故调查完全由一个调查组完成，不会造成重复调查的情况。虽然国外的调查体制和我国不同，但我国和上述国家均是IMO成员国，均需遵循IMO有关公约要求，调查目的基本一致，因此，上述国家的做法对我国的事故调查有参考意义。

3.编制污染事故认定书的建议

虽然水上交通事故调查结束后会出具调查结论，但并不能代替法规要求的污染事故认定书，主要原因：一是不同法规的具体要求不同，如水上交通事故的调查结论包括事故概况（包括事故简要经过、损失情况等）、事故原因（事实与分析）、事故当事人责任认定、安全管理建议、其他有关情况。而污染认定书仅要求事故基本情况、事故原因和事故责任。二是因两者的目的不同，其事故原因及事故责任也不相同，水上交通事故调查主要目的是预防事故的发生，因此，事故原因更多地包含深层次的原因，而事故责任多是指两艘船因碰撞引起的过失责任比例划分。而污染认定书主要目的是为治理污染服务，其原因只要说明因何种事故发生污染即可，而事故责任其归责的原则应按侵权责任法第六十七条，“两个以上污染者污染环境，污染者承担责任的大小，根据污染物的种类、排放量等因素确定”，即主要比较两船的污染物的排出量，若一船没有发生污染物泄漏，则该船一般情况下并不承担污染责任，除非该船承担全部的交通事故责任。

因此，编制污染事故认定书时建议在编写事故基本情况时主要依据水上交通事故报告，可以简要地阐述事故经过，并将与污染有关的情况写入，如污染的范围及程度、排出的污染量、海事部门组织清污的具体措施等；在编写事故原因部分主要写因何种事故发生污染；在确定事故责任时若单船事故造成污染，则该船负担事故责任。若两船以上事故，若某船在水上交通事故中完全责任，由他船承担一切责任，则按《海洋环境保护法》第九十条由他船承担责任。否则，均由泄漏污染物的船承担责任。若两艘以上的船舶均排除污染物，则按污染物的排出量确定责任。