台州市森林消防购买社会服务初探

屈道金，张　静

（浙江省台州市森林消防指挥部办公室，浙江　台州　318000）

台州市森林消防购买社会服务初探

屈道金，张静

（浙江省台州市森林消防指挥部办公室，浙江台州318000）

对台州市森林消防的巡山护林队伍、森林消防队伍等现状及存在的森林消防地区发展不平衡、队伍体制无保障、政府牵扯精力大等问题进行了简述。面对这些问题，台州市森林消队指挥部提出森林消防购买社会服务这一新思路，并在玉环县着手推进。笔者对森林消防购买社会服务的措施、存在问题及难点进行了探讨，并指出购买社会服务是今后森林消防的发展趋势。

台州；社会服务；巡山护林队伍；森林消防队伍；监管职责；服务经费

森林火灾是自然灾害的一种，但又有别于台风、海啸等自然灾害，在预防工作上既要发挥政府的主体责任，又因量大面广发挥社会民众的积极性十分必要。因此，在传统的森林消防工作方式上也必须有所创新，与时俱进。为此，台州市森林消防指挥部办公室对该市开展森林消防购买社会服务进行了探讨。

1　台州市森林消防现状和存在问题

1.1森林消防现状

1）巡山护林队伍。参照1500-10000亩/人的管护标准，结合当地山林面积、区域自然地理条件等实际配置专职护林员，并根据当地收入核定薪酬。县级人民政府下发文件统一规定护林员队伍建设标准，由乡（镇、街道）政府根据公开选拔专职护林员，择优录用，签订聘用合同后，报县级公益林管理中心备案。护林员的日常管理、考核由乡（镇）负责，县消防办负责监督管理。工资由市、县有关部门核定通过乡（镇）发放。目前该市达到人员、范围、职责、报酬和奖惩“五落实”的专职护林员有1557人，基本配备了巡检器，接受GPS检测平台的实时监管，此外有兼职护林员有637人。

2）森林消防队伍。台州市有专业森林消防队10支268人，半专业森林消防队156支4566人，应急12支423人。专业森林消防队各项经费均列入县级财政预算，队伍建设和日常管理由县级森林消防指挥部办公室负责。队员月薪2500～4000元（包括基础工资、工龄工资和职务工资），每次扑火出勤补贴50～100元。全体队员参保意外伤害险，3年以上工龄落实社保。半专业森林消防队分乡（镇、街道）级半专业森林消防队和县级半专业森林消防队。半专业森林消防队员报酬实行补贴或底薪加补贴模式，工资标准制定一般参照当地经济和物价水平，因地而异。集结待命补贴50～100 元/天，扑火工资按扑火时间、任务强度发放30～300元/次，底薪300～1000元/月，此外还有误工工资、交通补助、消防器材损耗补助和误餐补助等。所有队员均参保意外伤害险。乡（镇）级队由乡（镇）管理，服装、扑火机具、保险等费用列入乡（镇）财政预算。扑救森林火灾时，扑火工资和后勤保障费用均由所扑火场地乡（镇）支付。县级队由林业特产局管理，服装、扑火机具、保险等费用列入县财政预算。

3）森林消防物资。消防物资采购先由乡（镇）上报到县消防办，再由县林业部门报县政府采购管理办公室审批同意，然后通过招标形式进行采购，一般年度一次采购。

4）森林消防宣传。市、县层面的消防宣传事务由本级林业部门管理，各乡（镇）内的消防宣传由乡（镇）负责。

1.2存在的问题

1）地区发展不平衡。因经费不足，一些地区森林消防队薪酬不高，装备落后，物资缺乏，直接影响了人员的上岗率、集结率、快速反应能力和战斗力。

2）队伍体制无保障。专业队伍：由于专业队机构属临时性质，没有任何形式编制，招录的都是年轻人，这成为影响队伍稳定的最主要因素，对日常管理和专业化水平都带来困难。再由于实行准军事化管理，与年轻人找对象等现实问题形成冲突，所以队伍流动性较大，每年都要不停招录新队员充实，在提高队伍专业化水平上增加压力。半专业队伍：半专业化队伍和村级义务队员，大多没有落实固定工资，报酬基本按场次发放。森林消防工作主要以队员个人觉悟为支撑。大多数队员每年在森林消防工作中的收入不会超过千元，但却要承担清明期间全天候待命、有火警随叫随到的高标准、严要求，一定程度影响队员积极性，影响队伍战斗力。即使实行了有偿集中待命，也不能从根本上解决队员归属感问题。

3）政府牵扯精力大。森林消防工作，尤其是清明期间的森林消防，政府都投入大量的精力。全市全党动员、全民发动，从上到下取消休假，一切工作重心都围绕森林消防工作，一定程度影响政府其他工作正常开展。

4）政府经济投入大。全市全年森林消防总投入大约4200万。主要包括以下几方面：

队伍工资。专业队员工资、补贴800万；半专业队伍扑救补贴、后勤保障1400万；重点防火期和高火险天气实行有偿集中待命，每年支出200万。

护林员工资。专职护林员和兼职护林员工资、补贴1000万。

后勤保障支出。每年要添置、更新各种防火器具支出500万。

春节、清明等森林重点防火期镇级消防宣传、设卡等投入约200万。

其他支出100万。

政府这样的经济投入，是否和产出成正比，值得商榷。

2　森林消防购买社会服务现状和存在问题

2.1购买社会服务现状

目前，该市玉环县已着手推进森林消防（护林）工作向社会购买服务的方向发展。

1）计划将全县各乡（镇）的森林消防（防扑）两支队伍优化整合为一支队伍，负责本辖区的森林消防及护林等社会服务，当地人民政府与县林业部门协调县民政部门为服务单位办理登记注册，确定民办非企业单位的名称、法人、机构代码、业务范围，并设立独立的单位银行账户，服务单位实行新的管理模式和运作方式。

2）队伍成员组成由注册登记的森林消防（护林）组织以招聘方式向社会招募符合条件的人员加入，具体人员管理、配备人员、工资待遇、保险等全县统一标准，并与当地人民政府签订服务承包合同，并接受人民政府的监督管理和年度考核。业务部门负责业务指导、技术培训。

3）县森林消防指挥部办公室负责全县森林消防队伍经费拨付。专项经费拨付到当地人民政府，由当地人民政府向森林消防（护林）组织购买社会服务，支付有关费用。

4）当地人民政府依照服务承包合同可随时调动森林消防（护林）组织为政府提供业务范围内的社会服务。

5）督促当地人民政府落实森林消防（护林）组织的固定场所及相关设施。

2.2存在的问题和难点

虽然该市森林消防队伍始终保持良好的工作作风和工作状态，在保护林区稳定和森林资源方面取得一定成绩，但随着社会形势的不断发展，原有森林消防模式里存在的一些潜在问题，比如三级消防队伍的“专业化”问题、“归属感”问题，以及如何降低行政成本、提高政府效能等问题，都在推动着我们进一步加强思考，尝试新的管理模式。比如向社会购买森林消防服务。这是政府创新公共服务、推动政府职能转变、整合利用社会资源、激发经济社会活力的一种方式，是提高政府公共服务水平和效率的必然趋势。但就森林消防目前形势而言，仍有几方面问题值得思考和探讨。

1）法律赋予的监管职责何去何从。我国《森林法》和《森林消防条例》都明确，各级人民政府对森林防火工作负有领导和协调责任。所以，多年来政府在森林消防工作方面习惯了当主角、负主责，实施森林消防购买服务后，责任主体转为森林消防企业，那么原有的森林消防责任如何落实？或者说如何转移？是修改完善法律条文，还是调整政府及林业相关职能部门的监管方式？具体该何去何从？还需要继续深入探讨，力求购买社会服务依法可行、科学合理。

2）森林消防企业的标准和要求怎样明确。购买森林消防服务，提供服务的企业该具备怎样的标准和要求，才能满足当地的实际需求，进而提高行政效能。一是法人资格，怎样的企业才有资格和条件参与政府招标，这是大前提。二是企业规模，包括人员基本素质、年龄结构、队伍大小、消防设施等，确保队伍的专业技能和专业水准。三是主要工作，主要承载扑火和护林两大职责，有火救火，无火护林，强化专业技能。四是如何配备，根据辖区的林区面积和以往森林火灾情况，确定配备相应力量，既要保证发生森林火灾后最短时间赶到现场，又要解决辖区配备的人力不多不少，努力实现服务企业的经济效益和社会效益最大化。比如临海经过多年的森林消防工作，林区安全意识深入人心，党政群众都十分重视森林消防，十几年来辖区均未发生大的森林火灾，专业队伍大多处于“养”的状态。虽然是养兵千日用兵一时，但是作为企业来说，赖以生存的投入和产出比，则会是社会服务考虑的一项重要指标。

3）购买森林消防服务的经费如何落实。原来的森林消防资费，都是政府买单。那么新的森林消防购买服务方式，需要多少经费，经费该由谁买单？继续由一级政府还是各级政府，还是其他组织共同承担？总之，围绕降低行政成本这一初衷，保质保量完成任务，是购买社会化服务努力要寻求的一个平衡点和落脚点。

3　森林消防购买社会服务的几点思考

森林消防购买社会服务事关财政、税收、行业管理、绩效评估等方方面面，政策性很强，必须从上到下，实行顶层设计，并且各地的山形地貌结构差异很大，群众基础好坏不一，各地用火习惯和群众参与扑救森林火灾的积极性不一，又要从当地的实际出发制定配套政策，为此，提出如下思考。

1）社会服务主体即森林消防扑火队和巡查队的资质要求。首先要具备法人资格，进行法人登记，领取营业执照，完善税务登记，机构代码登记等企业登记手续（现在已三证合一）。目前企业登记已经取消了注册资金的要求，但扑火队和巡查队作为社会服务的主体必将要参与政府的公开招投标，是否要有注册资金的要求是一个两难的选择；其次是人员的配备，一支扑火队与一支巡查队的人数要有所区别，扑火队建设可以实行分级资质管理，并配备相应数量的扑火装备；第三，对年龄结构也要做出明确的规定。

2）明确森林消防队的社会公益事业属性，依靠社会力量建立的森林消防队扑火收入可以免税，大型企业资助森林消防队的资金可以抵税，也可以用企业冠名森林消防企业，增加企事业单位参加社会服务的荣誉感。

3）森林消防企业建设初期，财政应根据森林消防队的建设规模给予一定的经费补贴，银行信贷也要有优惠政策或政府给予贴息贷款，以增加消防队的实力。

4）森林消防企业建成后可以具有扑火和巡查的双重资质认定，队员平时可参与护林防火巡查，一有森林火灾就能投入扑火战斗。

这样使队伍逐步向专业化的方向发展，让队员的收入有所提高。

5）在按时交纳养老保险等基金的基础上，落实从事消防工作多少年后可以提前办理退休的政策，或者考虑参加森林消防队可以免交养老保险费用等政策。

6）要建立森林消防购买社会服务工作绩效评估机制，要从巡查管护入手，到森林火灾的扑救有一套严密的评价体系，特别是对森林火灾的扑救效力要进行公正的评价。

4　森林消防购买社会服务是今后发展的趋势

当前森林消防购买社会服务虽然存在着诸多难点和问题，但就森林消防发展趋势来看，森林消防工作方式也应与时俱进，不断发展创新，而购买森林消防社会服务不失为一种有益的尝试。其主要优势在于能够有效减少政府行政事务，使大多数党员干部回归本位，服务更多职能，提高政府行政效率；能够有效减轻政府财政负担，减少重复投资，继而降低行政成本；利于防扑火队伍专业化发展，使森林防火、扑火更有保障。

开展森林消防购买社会服务是一个发展方向，但目前社会承接主体市场化发育不够，特别对于经济不发达县，在目前的财政体制下不适宜全方位展开，可在单项、单次工作任务或某些乡镇有限地进行尝试。

（责任编辑：韩焕金）

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2016-06-20