夯实基础 做好森林防火这篇大文章

王海忠

（国家林业局，北京　100713）

夯实基础做好森林防火这篇大文章

王海忠

（国家林业局，北京100713）

森林火灾是世界8大自然灾害之一，具有突发性强、危害性大、处置救助困难等特点。据统计，全世界平均每年大约发生森林火灾22万次，受灾森林面积达1000万hm2，约占森林总面积的0.25%。我国位于欧亚大陆东南部，地域辽阔，地形复杂，气候多样，季风气候显著，森林类型与分布各异，是世界上森林火灾多发国家之一。

新中国成立前，我国森林防火事业一片空白，火灾发生任其自燃自灭，平均每年发生森林火灾2万多起，受害森林面积150多万公顷，森林火灾受害率为13.8‰。新中国成立后，特别是党的十一届三中全会以来，党和政府十分重视森林资源的保护管理工作，森林防火事业逐步开展，森林火灾危害逐年下降。

党的十八大将生态文明建设摆上突出地位，纳入中国特色社会主义“五位一体”总体布局。林业发展和森林资源保护成为建设生态文明重中之重的任务，做好森林防火工作是捍卫林业建设成果、维护生态文明建设的重要保证。笔者探究了建设生态文明、美丽中国形势下的森林防火发展之路。

1　中国特色的森林防火道路初步形成

经过多年努力，我国森林防火工作实现了从无到有、从小到大、从弱到强的全面发展，围绕“预防为主，积极消灭”的工作方针和“打早、打小、打了”的工作目标，初步走出了一条具有中国特色的森林防火之路。

1.1组织管理和责任体系全面建立

我国法律明确规定，森林防火工作实行地方各级人民政府行政首长负责制。各级地方人民政府对辖区内森林防火工作实行统一领导，政府主要领导担任森林防火总指挥。这既是我国森林防火工作与其他国家最大的区别，也是中国特色森林防火道路得以确立的显著标志。目前，全国共有各级森林防火指挥部3371个、办事机构3559个，内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江等11个省（区、市）建立了专职指挥员制度，森林防火专职管理人员2.5万人，初步构建了中央统一领导、地方分级负责、部门分工协作的森林防火组织指挥体系。各省（区、市）党政主要领导把森林防火作为维护社会稳定、促进经济发展、确保人民生命财产安全的一件大事来抓，对森林防火工作亲自部署、亲自检查、亲自抓落实，全面纳入政府工作范围，有力地促进了各项工作的全面深化和责任的落实。

1.2法规制度和依法治火体系逐步健全

1979年2月23日，五届全国人大常委会第六次会议原则通过《森林法（试行）》，从法律上对森林防火做出明确规定。1988年，国务院颁布实施我国第一部森林防火行政法规——《森林防火条例》。2004年4月，国务院办公厅下发《关于进一步加强森林防火工作的通知》，对新形势下加强森林防火工作提出新的要求。2008年国务院修订颁布了新的《森林防火条例》，在森林防火责任制、森林防火组织、森林火灾预防、应急管理机制及法律责任等方面进一步做出规范和完善，为推进依法治火提供了法律基础。北京、河北、浙江等14个省（市）人民代表大会、人民政府制定颁布了相应的防火条例、规定或实施办法，防火期及时发布命令、布告，基层还建立完善了以野外火源管理为核心的各项规章制度、乡规民约，初步形成了一套较为完整的森林防火法规体系，我国森林防火逐步步入法制化轨道。

1.3专业森林消防力量和队伍体系不断壮大

国家森林防火指挥部出台《关于进一步加强森林消防队伍建设的意见》，各地按照专群结合、以专为主的要求，以“建得起、养得住、用得上”为原则，大力建设“形式多样化、指挥一体化、管理规范化、装备标准化、训练经常化、用兵科学化”的消防队伍。目前，全国地方专业（半专业）森林消防队伍达到2.3万支、62.8万人，基本形成了以地方森林消防队伍为主力军，以解放军、武警部队、预备役部队、民兵应急分队、林业职工和群众等为后备力量的火灾扑救体系，处置森林火灾特别是大火的能力有了明显提高。同时，我国建有世界上唯一一支以扑救森林火灾为主要职能的武装力量——武警森林部队。目前有9个总队，一个机动支队和一个直升机支队共2万余人，向江西、安徽、湖北、湖南4省派出临时定点驻防大队，在防火灭火、林政执勤和抢险救灾等方面发挥着不可替代的作用。

1.4防火信息化和科技防火体系日趋完善

国家森林防火指挥部紧紧围绕强化火险预警、火情监测、指挥调度及处置突发事件等关键环节，全力推动森林防火信息化进程。通过推进森林火险预警系统建设，建立一套森林火险预测预报和预警信息发布机制，为森林防火装上了“风向标”。通过推进卫星林火监测系统建设，国家森防指相继在北京、昆明、乌鲁木齐和哈尔滨建了4个卫星林火监测地面站，运用卫星遥感数据，足不出户就可以掌握各地森林火灾发生情况，为森林防火安装了“千里眼”。通过推进森林防火专用通讯网和火场应急通信系统建设，构建多层面的火场应急通信体系，为森林防火安装了“顺风耳”。通过推进地理信息系统建设，增强扑火指挥决策的科学性，为森林防火配上了“智囊团”，林火信息处理初步实现现代化。

1.5快速反应和应急处置水平明显提升

2013年，国务院新修订《森林防火应急预案》，各地也按照国家预案要求修订完善地方预案，不断强化应急管理，快速反应和应急处置能力不断提升。近年来，我国的森林航空消防事业迅猛发展，队伍不断壮大，基础不断夯实，能力不断提高。尤其是随着M-26、K-32等大型直升机的广泛应用，我国的空中直接灭火能力得到极大提升。目前，我国已形成以北方、南方两个航空护林总站为核心，以各航空护林站为骨干，较为完备的森林航空消防体系。森林航空消防覆盖区域达到19个省（区、市），航站数量达到26个，每年租用飞机100多架，逐步成为森林防火灭火的主要手段。同时，以水灭火技术日益成熟，具有拦截火头高效、扑灭明火迅速等特点，是扑救森林火灾的撒手锏，是提升森林防火应急能力的关键之举。与传统的扑火手段相比，采用以水灭火，扑火人员可减少50%，灭火时间可缩短80%，灭火费用可降低60%，危险性大幅减低，且不易出现死灰复燃，极大地降低了损失。

2　森林防火形势严峻，任重道远

近年来，虽然我国森林火灾总体呈下降趋势，但是防控风险却丝毫没有减少。

1）极端气候事件加剧。森林火灾是受气候条件影响最为显著的灾害之一。近年来，地球气候正在经历一次以全球变暖为主要特征的显著变化，预计未来50～100年，将继续向变暖的方向发展。受干旱、高温、大风等极端天气的共同作用，近几年加拿大、希腊、美国、澳大利亚、俄罗斯等国相继爆发了历史罕见的森林大火，标志着全球已进入森林火灾的高发期。据专家预测，今后10年全球气温仍将继续攀升，发生极端天气的可能性和频率大幅增加，给森林防火工作带来极大压力。

2）森林防火难度加大。我国是一个人口大国和农业大国，村林相间、林农交错，绝大多数森林火灾由人为用火引发。随着林区经济和森林旅游的快速发展，每年进山生产作业、旅游度假的人员超过4亿人次，野外生产生活用火、庆典民俗用火相互交织，清明、春节等节假日的防火难度更为突出。近年来我国森林资源快速增长，林间枯枝落叶不断积累，可燃物载量严重超标，为森林火灾留下更多隐患。此外，目前农村大量青壮年劳力外出务工，农村出现“空壳”化，发生火灾后难以就近组织扑救，扑火安全隐患也相应增多。

3）森林火灾威胁危害加重。随着经济社会发展和生态文明建设的推进，森林火灾的敏感性更强、危害性更大、波及性更广。一旦发生大的森林火灾，不仅将给森林资源和人民生命财产造成巨大损失，而且有可能给国家政治、经济、军事安全、生态安全带来严重威胁，甚至酿成国家灾难。2016年5月，加拿大艾伯塔省麦克默里堡发生森林大火，导致近10万居民被迫撤离，数千栋民宅被毁。同时，近几年我国也相继发生多起威胁重要设施和村镇安全的火灾。

我国森林防火工作在面临严峻形势的同时，与“打早、打小、打了”的基本要求相比，还存在着森林火灾扑救手段依然落后，防火能力亟待提高等问题。

1）投入少。近年来，中央和地方各级人民政府高度重视森林防火工作，不断加大森林防火投入，但缺口仍然较大，扑救森林大火的预备金不足，平均每亩林地投入仍不足1元，而美国、澳大利亚等林业发到国家每亩林地投入森林防火资金达到20～30元。

2）装备差。森林航空消防飞机总量不足，机型单一落后，缺少载量大、续航能力强、适应高海拔地区作业的大中型飞机，航空直接灭火能力尚不能满足扑救重大、特别重大森林火灾的需要；缺乏全道路运兵车、隔离带开设机等大型装备，总体控制森林大火能力不足。

3）基础弱。重点林区森林消防专业队伍数量不足，分布不均，队伍配备率仅为67.1%；防火道路和阻隔带等防火基础设施不完善，质量不高，林区路网密度仅为1.8m/hm2，不足世界林业发达国家的1/10；瞭望塔数量不足，林火视频监控系统应用水平不高，火情瞭望覆盖率仅为68.1%；现有防火通信存在较大盲区，卫星通信、机动通信保障能力不强，覆盖率仅为70%。

4）机制不完善。政府和森警部队之间应急组织联动能力不强，发生火灾后相互之间联动不顺畅。森林防火规范化和标准化水平较低，现代科技手段应用不够。一些地方责任落实、人员编制、工作措施不到位，森林防火组织领导、管理机构和应急处置预案不健全，存在重扑救、轻预防的现象等。

3　实施六大工程，健全五项机制，提升五化水平，让中国特色的防火道路越走越宽广

党中央国务院历来高度重视防火工作。中共中央政治局委员、国务院副总理汪洋强调：森林防火工作永远在路上，体现了防火任务的长期性和艰巨性。当前和今后一个时期，要深刻认识森林保护、森林防火对林业建设、生态文明建设中特殊而重大的意义，深刻认识森林防火工作所面临的严峻挑战，克服麻痹松懈思想，增强危机感，针对当前防火工作存在的主要问题，编制实施《全国森林防火规划（2016-2025年）》，强化对全国森林防火工作的顶层设计和宏观指导。

3.1加强“六大工程”建设

3.1.1加强林火预警监测系统建设工程

目前，全国有森林火险要素监测站3245个，可燃物因子采集站746个，人工瞭望塔9312座，视频监控系统3998套，综合瞭望监测覆盖率68.1%。目前还存在着预警模型需进一步完善，卫星林火监测作用还未充分发挥，林火视频监控应用程度参差不齐，瞭望塔生活配套设施较差等问题。下一步，拟统一开发森林火险预警模型，构建分级预警监测体系，新建森林火险综合监测站1500个，完善火险预警模型；建设自主接收卫星地面站8套，高分卫星接收和主分发处理系统各1套，分中心数据上传系统3套，省级数据接收和处理系统34套，卫星林火监测系统将得到进一步完善。新建视频监控系统5425套、瞭望塔850座，改造瞭望塔1482座，使火情综合瞭望监测覆盖率由目前的68.1%提高到95%。

3.1.2加强森林防火通信与信息指挥系统建设工程

全国森林防火的信息化水平总体偏低，缺乏主干网，平台建设滞后，软件建设不统一，缺少森林防火基础数据；重点林区森林防火通信覆盖率不足70%，火场视频图像信息传输不畅通。下一步，拟重点加强以数字超短波通信为主，兼容模拟超短波通信的火场通信网络建设，应用VSAT和北斗卫星建设扑火指挥卫星通信网络，加强以综合通信车为主要内容的机动通信系统建设，使重点区域语音通信平均覆盖率由目前的70%提高到95%。

3.1.3加强森林消防专业队伍能力建设工程

全国现有森林消防专业队3264支11.3万人，营房60.8万m2，人均仅5.4m2；各种车辆1.26万台，整体上看，森林消防队伍人员数量不足，且分布不平衡，设施、装备落后，专业化、机械化水平不高。下一步，拟新建512支专业队，实现重点县区及单位专业队伍配备率从目前的66%提高到100%。根据区域特点，重点建设3034支风力灭火队伍、1090支以水灭火队伍和150支配备全道路运兵车、轮式森林消防车、阻隔带开带机等大型装备的队伍。在重点林区建设六处适宜专业扑火队队员培训的国家森林防火野外实训基地。

3.1.4加强森林航空消防系统建设工程

目前，全国现有20个全功能航站、11个依托航站，年租用飞机80架，在19个省区开展了航护工作，森林航空消防覆盖率为32.4%。目前仍存在飞机数量不足，M-26、K-32、M-171等大中型灭火飞机偏少，航站分布不尽合理，保障能力较差等突出问题。随着综合国力的增强，我国森林火灾扑救应走“高、精、专”可持续发展之路，提高我国的空中灭火能力。美国森林面积为3.03亿hm2，每年用于森林防灭火的飞机500多架；韩国森林面积仅有630万hm2，却拥有专业灭火飞机40多架。我国森林面积2.08亿hm2，目前租用各类飞机仅有80余架，数量严重不足，近期应争取财政资金支持，至少引进10架大型灭火飞机，以解决急需。下一步，拟新增航空护林飞机100架，改造升级现有航站17个，新建全功能航站24个，依托航站5个，将航空消防覆盖率由32.4%提高到90%。建立和完善火场侦查以及飞行调度保障管理系统，切实加强航空消防训练基地和站队一体化建设。

3.1.5加强林火阻隔系统建设工程

目前，全国有生物阻隔带36.4万km，工程阻隔带33.7万km，北方省区以工程阻隔带为主，包括机耕带和防火线；南方省区以生物阻隔带为主，包括林内阻隔带和林缘阻隔带，主要集中在广东、福建、江西3省区，阻隔网密度仅为3.7m/hm2。下一步，拟按照每年增加0.1m/hm2的建设进度，共新建林火阻隔系统31万km，其中工程阻隔带14.3 万km，生物阻隔带16.7万km，使林火阻隔网密度由3.7m/hm2提高到4.7m/hm2。

3.1.6加强森林防火应急道路建设工程

全国现有林区等级道路21万km，简易路26.3 万km，集材废弃路7.1万km，国有林区路网密度仅为1.8m/hm2，并且断头路、废弃路较多，通行能力差，影响火灾扑救。下一步，拟新建和升级改造应急道路32.7万km，使国有林区路网密度由1.8m/hm2提高到3.1m/hm2。

3.2建立健全“五大机制”，提升“五化水平”

3.2.1建立健全防火责任机制，提升森林防火社会化水平

强化组织机构建设，配备与当地森林防火任务和发展相适应的专职技术人员。全面落实行政首长、成员单位、林业主管部门和森林经营者的各项责任，推行“党政同责、终身追究”，做到任务明晰、责任到人。进一步加强森林防火统筹协调与指挥能力，充分发挥森防指成员单位的职能作用，群策群力，共同做好森林防火工作。健全宣传教育机制，突出抓好媒体宣传、主题宣传和公益宣传，重点宣传防扑火科学知识和森林火灾典型案例，不断提高全社会森林防火的意识和能力。经常性开展火灾隐患排查，依靠群众，依靠基层，下力气筑牢用火管制、入山检查、林内巡护和联防联保“四条防线”，严格管控关键部位、敏感时段、高危人员“三个重点”。

3.2.2建立健全依法治火工作机制，提升森林防火法制化水平

适时修订《森林法》《森林防火条例》，建立健全地方配套法规和部门规章。深入总结推广在基层实践中行之有效的乡规民约，完善野外火源管理规定、森林火灾损失评估标准，构建符合现代森林防火特点的法规制度体系。健全森林防火法律法规宣传教育机制，将森林防火法规纳入国家普法规划，提高全民森林防火法制意识。加强森林防火执法监督，推行执法公开，建立责任追究机制，实行常态化监督机制。加强执法队伍建设，大力开展森林防火执法培训，提高执法队伍素质和执法能力。

3.2.3建立健全科学管理机制，提升森林防火科学化水平

引入先进的管理理念，采用当代科技的最新成果，实现传统防扑火手段向新的防扑火科学手段的转变，实现与时俱进。通过清理和降低可燃物、落实森林防火与工程建设“四同步”、实施计划烧除等手段，逐步降低森林的火险等级。加大科研投入，强化科研队伍建设，积极推进森林防火研究中心和重点实验室的建立，加强雷击火、火生态等森林防火基础理论研究，加强预警监测、计划烧除、红外探火、防扑火战略战术等应用技术研究。充分运用现代通信、地理信息、互联网等技术提升防火信息化水平。加快森林防火标准的制修订力度，推行森林防火认证制度，提升森林防火工作的规范化水平。

3.2.4建立健全应急处置机制，提升扑火救灾专业化水平

加强专业森林消防队伍建设，探索利用政府购买服务方式鼓励、支持社会力量组建森林消防队伍。及时修订和完善各级扑火预案，经常开展实战演练，一旦发生火情应迅速启动。充分发挥地方森林消防队伍、武警森林部队和森林航空消防队伍的作用，防火期内靠前布防、重兵投入。结合战例评析，根据季节、地形、林分、天气条件的不同，分级编制扑火方案，提高扑火时效性和安全性。进一步规范扑火指挥工作，建立军地一体化指挥机制，统一部署各参战力量，避免各自为战。

3.2.5建立健全基础保障机制，提升森林防火现代化水平

分级建立以财政投入为主的森林防火经费保障机制，推进森林火灾保险政策，积极拓宽森林防火资金渠道。建立稳定的专业森林消防队伍，提升森林防火装备数量和质量，加强装备使用的培训和演练。积极配备大型直升机、大型化学灭火飞机、装甲森林消防车、全道路运兵车等现代化高效灭火装备，提高森林防火机械化水平，减轻防扑火人员劳动强度，减少火灾对扑火人员的威胁。

通过进一步加强“六大工程”建设，建立健全“五大机制”，提升“五化水平”，力争到2025年构建起科学高效的森林火灾防控体系，火灾24小时扑灭率达到95%以上，年均受害率稳定控制在0.9‰以内，为发展现代林业、建设生态文明、维护社会稳定提供有力保障。

森林防火，是森林资源保护的第一要务。就森林防火部门自身建设而言，也有一些亟待解决的问题，如防火专业人才的培养和培训机制还不完善，人员业务素质仍需提高；森林防火应急岗待遇偏低，无特岗津贴；与世界各国在森林防火业务交流上有待进一步深化等。下一步，国家森防指办公室将会同各地森林防火部门，深入开展调查研究，全力完善工作机制，夯实基础，提升能力，全力以赴做好森林防火这篇大文章，为全面建成小康社会、建设生态文明和美丽中国做出新的更大贡献！

（责任编辑：韩焕金）

2016-08-15