四川省落实森林防火行政首长负责制的调研

毛德忠

（四川省林业厅，四川 成都 610081）

四川省落实森林防火行政首长负责制的调研

毛德忠

（四川省林业厅，四川 成都 610081）

2016年7月至8月，我们通过书面调研、召开座谈会等形式向各级林业部门了解贯彻落实森林防火行政首长负责制的情况，并与相关人员进行座谈研讨。通过调研，对四川省贯彻落实森林防火行政首长负责制有了比较全面的了解。

1 贯彻落实森林防火行政首长负责制情况

我省各级政府按照《森林防火条例》规定，认真落实森林防火地方各级人民政府行政首长负责制（以下简称行政首长负责制）。

1.1 出台地方性法规予以保障

2014年1月1日起实施的《四川省森林防火条例》明确规定：森林防火工作实行地方各级人民政府行政首长负责制；地方各级人民政府应当建立森林防火责任制度，签订森林防火责任书，并将森林防火工作纳入目标考核管理。

1.2 强化森林防火指挥机构建设

省级层面，由分管林业工作的副省长担任指挥长；市（州）级层面，凉山州由州长担任指挥长，其余20个市（州）由分管林业工作的副市（州）长担任指挥长；县级层面，43%的县（市、区）政府一把手担任指挥长，其中重点林区为76%；乡（镇）级层面，92%的乡（镇）政府一把手担任指挥长，其中重点林区为98%。8个市（州）林业部门、38个县（市、区）林业部门领导班子配备了专职副指挥长。从调查的情况看，有森林防火任务的县级政府建立了森林防火指挥部为常设临时机构，94%的县级政府明确将办公室设在县级林业部门负责日常工作。由于县级林业部门机构规模小、下属机构个数有限，40%的县级林业部门未就森林防火工作单独设立内设机构或下属机构，很少核定编制，具体从事此项工作的人员来自于多种渠道，身份不一，80%为行政、事业编制人员。

1.3 强化责任体系建设

我省各级政府严格实行森林防火行政首长负责制、部门分工负责制、林主管护责任制。省、市（州）、县（市、区）及乡（镇）、村组、农户层层签订了森林防火责任书，明确了各类经营业主的森林防火主体责任，共签订各类森林防火责任书200余万份。凉山、甘孜、阿坝、攀枝花、绵阳等地党委主要领导亲自安排部署森林防火工作。凉山州委书记林书成要求全州森林防火部门高森林火险期间一律取消休假，全员上岗。各市、州政府召开会议部署高森林火险期间森林防火工作，甘孜、成都、攀枝花、宜宾、雅安、乐山、遂宁等地政府分管领导带队督查。

1.4 靠前指挥扑救森林火灾

一旦发生森林火灾，我省各级政府按照森林火灾应急预案或处置办法的规定，各乡（镇）长第一时间赶赴火场组织扑救并及时上报情况，遇较大以上森林火灾发生，县级政府一把手亲赴火场指挥扑救森林火灾。2016年3月发生在凉山州冕宁县泸沽镇的森林火灾，州长罗凉清亲赴火场协调指挥、部署安排森林火灾扑救工作；2014年4月发生在甘孜州康定县沙德乡的森林火灾，时任甘孜州委书记胡昌升亲临火场组织指挥扑救。

1.5 严格责任追究

甘孜州、凉山州、巴中市等地相继出台森林防火工作责任追究暂行办法。2015年以来，全省共有53名相关责任人分别受到党纪、政纪处分和相应处理。成都市、凉山州、米易县先后对森林火灾频发的县（市、区）或乡（镇）领导开展约谈，进一步增强了责任感。

通过深入调研，我们发现，凡是一把手高度重视森林防火工作的地方，森林防火工作就呈现出经费投入多、防控举措实、群众意识高、森林火灾少等特点。自2015年起，甘孜州开展森林防火党政同责制，2015年与2014年相比，该州森林火灾起数下降70.6%，火场过火面积下降67.6%，受害森林面积下降68.8%。

2 对森林防火行政首长负责制内涵和标准的理解

2.1 关于内涵的理解

行政首长负责制是世界上许多国家普遍采用的一项行政管理制度，一般来说，它是指各级行政首长在其任期内要对其所领导的行政区域的政治、经济、文化、社会等事务负总责的一项制度。森林防火行政首长负责是行政首长负责制中的一个方面，它是指各级人民政府的行政首长在其任期内要对本辖区的预防和扑救森林火灾负责，即指省长、市长、县长、乡长“四长”负责制，一级抓一级。各级政府对辖区内的森林防火工作实行统一领导，统一组织，统一指挥，政府主要领导是第一责任人，分管领导是主要责任人，林业部门等成员单位领导按照职责分工负相应责任，层层签订责任状。森林防火工作的长期性和广泛性、火灾扑救的艰巨性和时效性，决定了这项工作必须坚持在各级政府的统一领导下。“老大难，老大重视就不难”。建立森林防火行政首长负责制旨在进一步提高各级政府主要领导对森林防火重要性的认识，切实增强做好森林防火工作的责任感和紧迫感，强化对森林防火工作的组织领导，真正将其纳入各级政府重要议事日程，高度重视、精心组织、周密部署，推动形成政府负总责、全社会齐抓共管的森林防火工作机制，充分动员和利用各方面的力量和资源，将森林防火各项措施落实到位，有效遏制森林火灾发生。

2.2 关于标准的理解

森林防火行政首长负责制涵盖了森林火灾预防和扑救的全过程，预防要落实，扑救要措施到位，衡量其是否落实到位的具体标准主要有以下5点。一是乡（镇）级以上各级森林防火指挥部及其办事机构是否健全稳定，高效精干。二是森林防火指挥部是否明确其成员单位的森林防火责任区，签订防火责任状，加强对火灾预防工作的领导，并经常深入责任区督促检查，帮助解决实际问题。三是县级以上地方人民政府是否将森林防火基础设施建设等工作纳入国民经济和社会发展规划及政府年度工作计划，并按年度组织实施。四是森林火灾预防、扑救、装备和队伍建设等经费列入县级以上地方人民政府本级财政预算，安排专项经费，并根据实际需要逐年增加。五是一旦发生森林火灾，有关领导，特别是“一把手”是否及时深入现场组织指挥扑救。

3 在贯彻落实过程中遇到的主要问题

3.1 落实不够到位

行政首长的工作千头万绪，各项工作都非常重要，具体在落实时，往往让行政首长顾此失彼，具体抓工作还是由分管领导负责，一把手主要负责本辖区内森林防火工作的宏观掌控和发生森林火灾亲临现场靠前指挥。虽然森林防火工作是行政首长负责制，但在森林资源较少的县（市、区）、乡（镇）执行较难，主要表现在防火责任写在文件上，说在口头上，根本没有落实在行动上。

3.2 监管机制缺失

森林防火工作实行纵向管理，而乡（镇）是一级政府，从上至下没有有效的监管机制和制约措施，以致监督管理不到位。个别乡（镇）还存在麻痹思想和认识不到位的问题，认为烧点林子不是很大的问题等。

3.3 问责程序没有统一的标准

相关部门基本上是按照森林火灾发生等级来决定是否需要问责，一把手是否应被追责靠天、靠运气的多，因防火工作措施未完全落实而进行问责的情况基本没有，上级对下级的监督仅限于检查、暗访、调研、约谈。森林防火工作问责制度不健全，造成问责主体不明确，问责内容不明确，问责形式不明确，没有统一的由谁问责、怎样问责的标准，从而使问责追究不严格，不能更好地发挥监督作用。

4 强化森林防火行政首长负责制的建议

4.1 强化森林防火行政首长负责制

做好森林防火工作，群众是基础，领导是关键。实践证明，领导重视的地方，森林防火工作就有特色。因此，落实好以行政首长负责制为主的各项责任制度是防火工作成败的关键。要进一步落实各级政府行政首长负责制，按照“党政同责，一岗双责，齐抓共管，辖区负责”的原则，划定包片责任区，层层签订责任状，强化责任落实，切实做到林有人管、火有人扑，责有人担。国家层面上，由国务院分管林业工作的领导担任指挥长；省、市、县、乡四级政府，由一把手担任指挥长，切实强化政府对森林防火工作的领导。建立和完善相应的监督制约机制和目标考核管理办法,将森林防火工作纳入政府目标考核之中。

4.2 明确问责统一标准

一是行政责任。建立完善森林防火实绩考核制度和责任追究制度，对失职、渎职或防火责任制不落实而引起森林火灾和造成重大损失的，要严肃追究有关领导的责任。二是推进党政同责制。2014年，我省甘孜州出台《甘孜藏族自治州森林草原防火工作责任追究暂行办法》，规定森林防火工作实行党政同责制。《办法》实行以来，各级党政领导齐抓共管森林防火工作，取得了显著成效。这种机制可供各地借鉴。三是法律责任。对因领导不力造成严重后果，构成刑事犯罪的移交司法机关处理。

4.3 推行森林防火工作责任金保障机制

2016年，我省甘孜州、县（市）、乡（镇）、村组同步实行森林防火工作责任金保障机制，通过向州党委书记、州长，县（市）党委书记、县（市）长，乡（镇）党委书记、乡（镇）长，村支书、村委会主任等收取森林防火工作责任金，并严格奖惩机制，全面提高了各级一把手的工作主动性和积极性。推行森林防火工作责任金保障机制可以向各级一把手加压力，从而激发他们的工作动力。

（责任编辑：陈小华）

2016-11-09