国外林火管理及森林大火对辽宁省的启示

陈杰

（辽宁省林业厅，辽宁 沈阳 110031）

国外林火管理及森林大火对辽宁省的启示

陈杰

（辽宁省林业厅，辽宁 沈阳 110031）

分析了美国、加拿大在森林火灾防控管理体制，防控体系科技含量，消防队伍建设等方面呈现的特点；介绍了近年来发生在俄罗斯、美国的两起森林大火，剖析了成因，指出了火灾处置工作中存在的可取与不足之处；在上述基础上，结合辽宁省森林防火实际，论述了该省在森林防火工作中已经采取的措施和今后工作中应注意的问题。

森林防火；美国；加拿大；俄罗斯；辽宁省

近几十年来，由于全球气候变化，厄尔尼诺现象加剧，高温、干旱天气增多，同时随着世界范围内工业化进程加快，人类活动范围持续扩张，人为因素对森林的干扰愈加频繁，森林火灾发生的危险性越来越高，森林资源的保护难度越来越大。

世界上主要的森林国家，都经受着森林火灾的威胁，如美国、加拿大、俄罗斯、澳大利亚、欧洲地中海国家等。2016年1月，澳大利亚森林大火烧毁原始森林保护区，列为世界遗产的远古森林遭受严重破坏；2月，哥伦比亚山火肆虐，多个政府机构要求人员撤离避难；进入5月，加拿大阿尔伯塔省麦克默里堡发生震惊世界的森林大火，两省进入紧急状态，8万多人流离失所，政府启动全国救灾机制；进入8月，美国山火连连，西部7州起火，4个州部分居民撤离。这些火灾的发生无时无刻不在提醒我们，要居安思危，继续加强森林防火工作。

1 美国、加拿大林火管理特点

1.1 森林火灾防控管理体制较为完善

美国具有非常完善且运行高效的森林防火机构，自上而下分别设有：国家联合防火中心（NIFC）（由9大部门组成，对全国森林防火工作进行统一指导和管理）；国家野外火协调小组（NWCG）（负责协调、管理联邦跨机构林火事务）；地理区划协调中心（GACC）（是根据地理、气候以及行政区划等因素，将全国划分为11个大区，在每个大区设立的负责协调本区域灭火和各项救灾活动的防火机构）。与此同时，联邦政府农业部、商业部、内政部等各有林部门以及州政府和较大的营林公司均设有自己的防火机构、扑火物资及消防队伍。这些机构的设立，有效整合火灾扑救力量，兼顾部门及地区间的利益，实现资源共享，避免重复建设。

美国拥有世界上最先进、最完善的火灾扑救指挥体系（ICS）。该系统兼备指挥、计划、行动、后勤及财务5大功能。自20世纪70年代在美国应用以来，因其高效、快捷的执行性和显著的应用效果，受到世界各国的学习与效仿。其优势在于：统一的指挥权，快速的应急反应机制，依托现场制定行动计划，弹性的人员分工，安全有效的资源管理。目前美国的ICS队伍有数千人，主要由消防、林火、航空等方面的专家组成，为美国的森林防火安全提供了最有力的保障。

加拿大在联邦政府环境保护部下设有国家林务局，主要负责森林防火方面的重点科研项目和高级专业人才的培养，具体防火工作全部由各省自行管理，各省的权力范围很大，可以制定自己的森林防火法律法规。同时，各省防火机构的分工科学、细致，协调性强。以加拿大BC省为例，BC省林务局下设火灾预防部、火灾监测部、火灾扑救准备部、首次扑救部、大火扑救管理部、专门资源与专业人员管理部、林业资源与人员管理部、林火保护协议部、财务部等9大森林防火部门。各级森林防火部门分工细致、严格，合作紧密，既不越权代办，又不互相推诿，确保了高效运转，提高了火灾防控效能。

1.2 森林火灾防控体系科技含量较高

美国在森林火灾的预防、监测、扑救方面一直走在世界前列。其森林消防高级技术系统（FFAST系统），集成信息处理、通信传输、遥感监测等最先进的科技应用于森林火灾的监测和扑救工作中，取得了良好的效果。该系统可以通过热红外线阵探测、自动地理定标和信号处理、地球同步卫星通信以及先进的数据合成与显示技术等科技手段对火场进行监控监测，并根据林火的地理位置、火场燃烧现状等参数，为森林防火指挥员推荐优选方案。其优越的性能和较高的经济效益，是美国不断增加森林防火科技含量的重要回报。

加拿大对森林防火的科技研发也非常重视，其林火预测系统、探测系统、通信系统以及阻隔系统都处于世界先进水平。目前拥有包括林火监测系统、通信系统、扑救系统、情报系统、指挥系统、设备供应系统、燃油供应系统在内的7个基本的林火管控工作系统。加拿大的林火卫星监测技术也较为先进，主要通过卫星发射的电磁射线检查林区温度，查找火灾隐患，并及时采取针对性降温灭火措施。在森林火灾的扑救工作中，加拿大主要依靠其强大的空中优势，各省防火中心都配备有包括侦察机、直升机、重型洒水机等各种飞机。加拿大为扑救森林火灾每年投入各型飞机超过300架，其专门设计的CL-415水陆两栖森林灭火飞机更是在森林火灾扑救中发挥着相当重要的作用。目前加拿大的航空灭火技术已经推广到多国林业部门使用。

1.3 森林消防队伍建设统一、规范

美国在森林火灾扑救上实行3级协作的运行机制，即全国建立3个层次的组织机构和扑火资源供给系统，分别为地方级、地理分区级、国家级。美国在森林火灾的扑救上，除了具有优越的ICS指挥系统外，还非常注重消防人员的素质培养。

美国法律规定：未经过专门的防火训练者不得参加森林灭火。因此，美国的所有防火队员包括部队参加扑火的人员都受过严格的训练。消防人员从招募、培训、服装、装备到保险等方面都有统一的标准，新招募的消防员必须经过规定时长的集训，才能上一线扑火。同时，培训与岗位设置、职务晋升挂钩，学员只有达到了规定的学时，经过实际操作和演练，考试合格后才能晋级，发给相应的等级标志。此外，美国设有全国统一的培训管理机构，负责协调全国的森林防火培训工作，制定统一的培训规范和标准教材。

在加拿大从事各级森林消防工作的人员也必须经过不同层次的专业培训，各类防火、扑火、指挥人员，不论任何人，只有拿到标准化的培训证书，才能到相应的岗位上上岗。对森林消防员的招募条件也非常严格，除要满足大专文凭、30岁以下男性、体格健壮的条件外，还要进行严格的精神状态检测，因此合格者甚少。被录用者首先要经过一定时长的基本消防和医护知识培训，还要经过长时间高科技消防知识训练。

2 近年来俄罗斯、美国两起森林大火简介

2.1 2010年俄罗斯森林大火

2.1.1 火灾基本情况

2010年7月29日，由于持续的高温干旱，俄罗斯沃罗涅日州连续发生森林火灾。此后火借风势，火灾呈爆发态势发展，先后席卷了俄罗斯联邦首都等中心地区以及伏尔加河沿岸地区，造成大面积森林火灾。据统计，截至8月中旬，这些地区每天发生森林火灾近300起，最多的时候达到一天600~700起，火灾数量惊人，世界罕见，仅7月29、30日两天就烧毁9个村庄，2000幢房屋，烧死53人。

面对严峻的火灾形势，俄罗斯政府付出巨大努力，在很短时间内，从各部门、各方面调集了16.6万余人和2.5万余台（套）消防车辆与技术装备，参与火灾扑救。扑救过程中，共建立灭火指挥部40个，派出535个灭火指挥组和250余个地面与航空火情侦察组，共出动飞机2000余架次，洒水灭火作业8000余次，铺设消防水带线路累计长达1400 km（其中250 km长的消防水带线路被烧毁），3名扑火人员牺牲，1.8万余名扑火人员重伤。这起火灾受到世界各国关注，14个国家提供了消防援助，共支援13架飞机、100余台（套）消防车辆与装备、560余名消防专业人员。这次大火火场面积超50万hm2，造成直接经济损失愈150亿美元，17个地区进入紧急状态，53人死亡，超2000间房屋被毁，5000多人无家可归。

2.1.2 火灾成因

造成如此大面积的森林火灾，原因是多样的。从自然因素角度上看，一方面，大范围长时间的高温干旱天气极易引发森林火灾；另一方面，森林内沼泽地区泥炭极易燃烧。从人为因素角度上看，一方面，俄罗斯政府和民众无论从心理上还是物质上都没有做好充分的准备；另一方面，人为引发森林火灾的比例过高。

法律法规不健全，无疑是造成俄罗斯2010年这场森林大火的祸首之一。由于森林防火领域的法律法规不完备，一直以来，俄罗斯的火灾预防措施得不到有力的法律保障，火灾肇事者得不到有效的惩处，防火机构运作不畅，职责分工不明，形成不良循环，最终酿成巨灾，付出惨痛的代价。

2.1.3 处置工作的可取与不足之处

此次火灾扑救过程中，俄罗斯在较短的时间内就调集了16.6万余人的扑火力量，说明在应急救灾处置过程中，俄罗斯对救灾队伍的调动指挥能力还比较高，值得肯定。同时，火灾过后，俄罗斯政府能够针对这起大火及时反思，并且准备通过立法、行政等渠道采取针对性措施，提升地方官员的危机管理及应急指挥能力，加强森林消防队伍及森林航空消防建设。与此同时，这起森林大火也暴露出一些问题，主要体现在以下几个方面。

1）火灾预防措施不足。这次森林大火虽然更多地源于自然,但也暴露出俄罗斯在火灾预防上存在的“短板”:森林防火责任不清、野外用火管理松懈、森林防火措施落实不到位等。

2）火灾初发阶段处置不力。俄罗斯政府对高温、干旱等极端天气形势下的森林防火工作准备不足，认识不够，火灾发生后没有及时进入火险预警和应对状态,等到多点爆发时已经不可收拾。

3）存在瞒报灾情现象。火灾发生后，个别政府部门及军队，不如实上报灾情，寄希望于自己处理火情，结果贻误战机，等到灾情不可控制时已经晚了。

4）疏于机构建设和设备养护。俄罗斯新的《森林法》取消了森林防护机构，大量削减森林防护工作者，导致防灾人手紧缺。同时由于经费不足,俄罗斯消防部门的设备老化严重,通往火场的道路失修,消防车也故障频频,给火灾扑救带来极大不便。

5）队伍建设滞后。俄罗斯缺乏专业的救灾队伍,消防人员流失严重，消防车辆大量报废，各部门协调不力、职责不清，人员和装备远远无法满足灭火需要，火灾救援工作效率大打折扣。

2.2 2013年美国亚利桑那州森林大火

2.2.1 火灾基本情况

2013年6月28日17时30分左右，受罕见高温干旱天气影响，美国亚利桑那州亚纳尔附近因雷击发生森林火灾。由于起火位置地势危险，夜晚扑救难度大，当地消防机构决定等到第2日早上开展扑救工作。29日进行灭火时，下午由于突起大风并伴有雷暴，火势迅速蔓延，难以控制，灭火工作被迫转为区域疏散和建筑保护，当地居民被全部安全撤离。大火持续至7月3日时，过火面积已超过3000 hm2，约600名消防队员参与扑救，并安排直升机进行空中洒水作业。此次森林大火，烧毁房屋超250间，扑救过程中，造成19名消防队员牺牲，被称为亚利桑那州有史以来最严重的因大火导致众多消防员死亡的事件，也是美国80年来最严重的因单次山火而致众多消防人员死亡的事故。

2.2.2 伤亡经过

19名殉职的消防员来自普莱斯考特市消防局“特拉尼特山高手队”，其中18人是受过专业培训的顶级消防员。火灾发生时，他们作为尖刀部队在距离亚利桑那州首府菲尼克斯西北大约130 km的小镇亚纳尔开设隔离带，力图隔离已经燃烧了1天多的森林大火。事故发生当天4时左右，火场上空出现雷暴天气，风向突变，风速达14~17 m/s，原本不活跃的侧面火突然狂燃，变成高达10余米的火墙冲向亚纳尔镇。面对突变的火势，消防队长面临着一项重要选择：留在过火后的安全区域避险还是向亚纳尔镇转移。为保护城镇，消防队长决定带领18名队员向亚纳尔镇转移，寻找保护房子的办法。在转移过程中，受风的作用，林火迅速蔓延到消防队员面前，并切断了他们的撤离路线。由于事发突然，留给他们设置防火区的时间只有不到2分钟，他们进入防火帐（一种用耐燃材料制成的避险装备）紧急躲避，不幸的是，救援人员赶到时，19名消防队员均已殉职。

2.2.3 处置过程中的可取与不足之处

由于全球气候变化，厄尔尼诺现象加剧，世界范围内干旱少雨天气增多。此次火灾发生的近一段时间里，美国西部多地酷热，逼近或超过历史纪录。亚纳尔6月30日最高温度39℃，凤凰城最高温度近41.7℃，受罕见高温干燥天气影响，亚纳尔已具备发生森林大火的条件。火灾发生当天，当地消防机构在综合考虑起火地点地形地势、起火时间、扑火安全等因素的基础上，做出等待第2天天亮后开展灭火行动的决定，其尊重生命价值，充分为消防队员人身安全着想的理念，值得肯定。同时，在火情迅猛发展，难以控制的情况下，当地能够及时、有序地疏散居民，且撤离过程中基本无伤亡。但是，这起森林大火的发生也暴露出一些问题。

1）在开设隔离带过程中，消防队长存在一定程度的指挥失当。本次19名殉职的消防员，18人是受过美国海军训练营式训练的顶级消防员，身体素质和技战术素养过硬，且都接受过用防火帐紧急避险的逃生训练，但没有1人成功生还。这表明，扑火指挥员在转移路线的选取、安全区域的预留和原地避险等方面的决策很可能不是最佳选择。

2）当地森林消防装备基础存在一定问题。一方面，完全依靠人力开设防火隔离带效率很低、速度很慢，一旦风向变化大火逼近，就会给扑火人员人身安全带来巨大威胁；另一方面，防火帐这一防护装备虽然可以在短时间内保护人身安全，但在高强度、长时间林火面前的防护效果仍有待商榷，若不加判断就盲目使用，很容易造成伤亡。

3）对极端天气影响下的森林火险形势准备不足。夏季属于雷击火高发季节，加之6月份以来，美国西部持续出现极端高温天气，极易发生森林火灾。面对这种形势，当地对雷击火的预测预警工作针对性还不够，对雷电到来前的准备和部署还不十分充分。

4）城市规划建设存在严重隐患。当地在城市建设和规划中未能充分考虑防火问题，住宅区和森林交错分布，加之平时疏于对城镇周边森林的休整，城镇极易遭受森林火灾侵袭。

3 对我国森林防火工作的启示

3.1 居安思危，时刻绷紧森林防火这根弦

辽宁省近年来把生态环境保护摆上了突出的战略位置，大力推进生态文明建设，全面加强造林绿化、资源保护工作力度，使全省森林资源面积和蓄积量实现了双增长，生态环境得到极大改善。截至2016年7月底，我省共发生森林火灾97起，其中一般森林火灾44起，较大森林火灾53起，过火面积1705.88 hm2，受害面积695.57 hm2，与去年同期相比，实现了火灾起数、过火面积、受害面积的“三下降”。但是，近年来世界上的森林大火实例，也在时刻提醒着我们，森林大火离我们并不遥远，一旦放松警惕，就有可能造成难以挽回的损失。因此，生态建设的同时不能放松森林防火工作，我们还需要居安思危，未雨绸缪，克服麻痹思想，增强森林防火工作危机感，时刻绷紧森林防火这根弦。

3.2 继续加强依法治火，完善森林防火法律法规

近年来，我省在森林防火法律法规体系的完善过程中不断探索新的途径。2006年4月24日，我省出台了《辽宁省森林防火工作责任追究暂行办法》；2008年2月20日辽宁省人民政府下发了《辽宁省人民政府森林防火命令》；2015年8月1日，新修订的《辽宁省森林防火实施办法》在全省正式实施；2015年10月19日，辽宁省人民政府办公厅下发了《辽宁省人民政府办公厅关于加强专业森林消防队伍建设的意见》等等，这些办法、规章的出台，正逐步屡顺和完善我省的森林防火法律法规体系。

3.3 推进森林防火责任体系建设，强化责任落实

严格的责任追究制度，是森林防火工作有序开展的重要保障。2015年8月9日，中共中央办公厅、国务院印发的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》（以下简称《办法》）正式施行，标志着我国生态文明建设进入了实质问责阶段。2015年，根据《辽宁省森林防火工作责任追究暂行办法》，辽宁省森防指对大连市大黑山“3·22”森林火灾等15起影响较大、损失严重的森林火灾案件进行了挂牌督办，开展了责任追究工作。15起督办案件共处理党政领导、相关部门人员60人，其中党内严重警告10人，党内警告11人，辞退4人，免职1人，通报批评10人，行政记大过5人，行政记过9人，行政警告7人，护林员追责3人，行政罚款5万元。通过对影响较大、损失严重的森林火灾案件进行督办和追责，大大触动了各级政府、相关部门对森林防火工作的重视程度，使现任党政领导干部感受到森林防火相关制度的公平性和严肃性，有利于激发他们对抓好森林防火工作的积极性。2016年，我省结合《办法》，根据《中华人民共和国森林法》、国务院《森林防火条例》、新修订的《辽宁省森林防火实施办法》《辽宁省森林防火工作责任追究暂行办法》等有关规定，在全省范围内开展了省、市、县、乡4级森林防火责任书的签订工作，为推进我省森林防火责任体系建设增添了重要的砝码，力图做到责有人担、火有人管、指挥有序、处置高效。

3.4 加强培训演练工作，提高人员素质

加强对扑火指挥员和扑火队员的培训已经成为当今森林防火工作的重要任务。为了切实提高森林防火指挥员的整体战斗力，确保科学、安全扑火，充分发挥林火预测、预警、扑火技术和装备的效能，必须开展森林防火指挥人员的技术培训工作。同时，国内外森林防火工作经验，以及近年来发生的森林大火告诉我们，加强森林防火专业培训，是减少扑火人员伤亡的有效途径。为加强依法治火，提高市、县级森林防火指挥员应急处置能力，2016年3月份，我省举办了“全省森林防火指挥员培训班”，全省各市森防指副总指挥、林业局局长和各县（区）森防指总指挥（各县（市、区）主管副县长）等200余人参加了此次培训，为全省各地依法、有序、科学地开展森林防火工作打下了基础。与此同时，森林消防演练是检验和完善森林火灾应急预案的必要环节，也是提升森林消防队伍实战效能的必修课。为做好这项工作，2016年1月份，我省成功开展了一次省级专业森林消防队伍跨辖区应急机动能力演练，检验了专业森林消防队伍的应急机动救援能力，增强了各森防指成员单位的协同作战能力。2016年9月中下旬，我省还将在大连市开展省暨大连市森林防火综合应急演练，为进一步提升专业森林消防队的应急处置能力打好基础。

3.5 加强队伍建设，提升防、扑火综合能力

抓好森林消防队伍建设，是提高森林火灾救灾处置能力的关键，也是实现科学、安全扑救的客观条件。我国还需继续发挥制度优势，坚持“以专业队为主，专群结合、军警民融合”的森林防扑火力量动员机制，坚持“预防为主，积极消灭”的工作方针，进一步加强专业、半专业森林消防队伍等森林消防力量的建设，做到救灾时有兵可用、用之能战、战之能胜。为加强专业森林消防队伍标准化建设，根据《国家森林防火指挥部关于进一步加强森林消防队伍建设的意见》，2015年9月7日，辽宁省人民政府第59次常务会议审议通过了《辽宁省人民政府办公厅关于加强专业森林消防队伍建设的意见》（以下简称《意见》），并于10月19日以省政府办公厅名义下发，明确了我省专业森林消防队伍建设的总体要求、建设标准、保障机制和管理机制，划分了各级政府、相关部门在建设专业森林消防队伍过程中所应承担的具体责任。同时，2016年，按照《辽宁省森林防火实施办法》和《辽宁省人民政府办公厅关于加强专业森林消防队伍建设的意见》要求，我省成立了15支省级专业森林消防应急机动队，为我省森林消防队伍专业化、规范化建设增添了新的活力。

3.6 提高森林防火科技含量，加强森林航空消防建设

只有推进森林消防科技的发展和进步，才能切实改善我国森林防火工作中的不足。除了增加必要的资金投入外，还需加强对森林防火实用技术、先进的防扑火装备、林火预测预报系统、森林可燃物管理、GPS卫星定位跟踪系统、林火卫星遥感系统、火灾现场实时传输系统等的研究工作。要大力推广现代化的灭火手段。近年来，我省按照国家森防指森林防火工作要实现3个转变（即由传统工具、风力灭火方式向现代以水灭火、化学灭火方式转变，由群众灭火方式向专业化队伍灭火方式转变，由人力灭火方式向专业机械灭火方式转变）的要求，不断强化“以水灭火”的科学扑救手段，积极推广“以水灭火”方法。另外，加快推进森林航空消防事业发展也是补足我国森林防火“短板”的当务之急。第一，进一步加大投入，增加森林航空消防飞机数量，尤其是购置超大型灭火飞机；第二，加强航空护林通用机场等基础及保障设施建设，充分发挥航空护林的优势；第三，加强培训和演练，做好地空配合的技战术研究，形成多层次、立体式的扑火格局。

3.7 加强森林防火基础设施建设，提高持续基础保障能力

在城市建设规划过程中，森林防火基础设施建设也是必不可少的一环，一方面保护城镇不受森林火灾的侵袭，另一方面有利于提高森林火灾的防控效率。多年来，辽宁省始终把森林防火作为林区大事来抓，在森林防火基础设施建设方面，省财政将防火经费纳入财政预算，用于森林防火预警监测、扑救指挥系统、专业森林消防队伍建设和物资储备系统建设，初步形成了扑火机具化、通信现代化、监测网络化的工作格局，防扑火综合能力得到了显著提升。

3.8 加强宣传教育，深化全民防火

森林火灾的预防，关键在于“防人”，只有增强民众的森林防火意识，才能促使森林防火工作群众化、社会化、经常化。面对不容懈怠的森林防火形势，我省各级森林防火部门都制定出切实可行的宣传方案，充分利用广播、电视、网络等媒体，积极开展森林防火宣传活动，以群众喜闻乐见的形式，积极推进森林防火进农村、进单位、进学校、进家庭活动。在春耕等农事用火高峰时期，积极引导农民科学处置可燃物，禁烧秸秆，及时消除森林火灾隐患。在森林防火紧要期，加强与广电部门的联系，在辽宁省电视台连续多日播发森林防火宣传专题新闻。同时，全省各级森林防火部门与教育部门合作紧密，辽宁省森防指与省教育厅、省政府应急办联合发文，在全省开展了针对中小学校的森林防火安全教育活动，使森林防火意识的培养从娃娃抓起，力图达到“教育一个孩子，带动一个家庭，影响整个社会”的效果，切实营造全民防火的社会氛围。

（责任编辑：陈小华）

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2016-11-07