三峡移民后期群体性事件的治理研究——以重庆市X县为例

周文峰， 陈菊娟

(重庆警察学院 治安系， 重庆　401331)



三峡移民后期群体性事件的治理研究——以重庆市X县为例

周文峰， 陈菊娟

(重庆警察学院 治安系， 重庆401331)

摘要：三峡移民后期，库区社会稳定面临诸多风险。基于三峡库区的调查研究表明，社会风险与群体性事件存在潜性因果关系，移民搬迁遗留问题、人地矛盾冲突、产业结构调整、社会管理能力不足、社会保障不力和政府公信力锐减等因素产生的社会风险是引发群体性事件的主要原因。对三峡库区实施社会风险的动态治理、系统治理、多元治理、依法治理和综合治理，有利于从源头上化解社会矛盾，实施群体性事件的有效治理。

关键词：三峡移民；群体性事件；治理研究

重庆市X县位于三峡库区中心区域，是涉及移民搬迁任务的20个县市之一。X县动迁人口超过17万，占三峡工程动迁人口的1/7，综合实物淹没指标占三峡库区的1/8，堪称三峡库区的第一移民大县[1]，素有“三峡移民看重庆，重庆移民看X”之说。从1985年至2010年，X县经历了移民搬迁试点到第四期移民搬迁的全过程。2000年，政府组织的首批外迁移民来自X县，共计150户639名移民外迁至上海市崇明县。三峡工程竣工后，受多种社会因素的影响，X县移民多次聚集上访，对库区社会稳定造成一定影响。因此，选择重庆市X县作为三峡移民后期群体性事件研究的样板具有较强的代表性。

一、三峡移民调研情况

2010年三峡工程竣工，移民安置工作进入了一个新的时期——三峡移民后期①。政府在完成移民“稳得住”和“安稳致富”战略目标的同时，要应对搬迁遗留、社会保障、环境资源保护、产业结构调整等系列问题的挑战。这一时期，多种社会风险交织叠加，群体性事件发生的风险居高不下，为保障三峡库区经济社会平稳发展，开展群体性事件的治理研究具有重要的现实意义。

在三峡工程建设中，水库淹没涉及湖北、重庆两省市20个区(市、县)的277个乡镇、1680个村、6301个组，有2座城市、11座县城、116个集镇需要全部或部分重建，规划迁建安置的总人数为113.2万人，实际搬迁安置数量高于规划数量，据国务院三峡建委办公室介绍，截至2010年，三峡工程累计搬迁安置移民约130万人，其中，各类外迁安置19万多人[2]。

2014年至2015年，针对X县的移民开发情况，课题组先后走访了重庆市移民局、重庆市公安局、X县移民局、X县公安局的相关部门，以及X县的部分乡镇街道，与部分政府工作人员和群众进行了座谈交流，查阅相关资料，获得了移民相关问题的第一手资料。从调查情况看，在国家和地方的共同努力下，X县进入移民后期的社会秩序总体平稳，移民群体的生活总体得到改善，但是也存在一些不容忽视的安全隐患。第一，从移民信访案件看，总体数量仍处于高位。2013年全县共计受理移民信访案件541件，信访人员1430人次；2014年全县共计受理移民信访案件367件，信访人员976人次；2015年1-6月全县共计受理移民信访案件199件，428人次。第二，从信访的内容看，矛盾尖锐突出。诉求内容主要集中在“放开外迁移民库区入户管理限制，享受重庆市2009年社会养老保险的优抚政策，增加淹没搬迁的补偿”等方面。第三，从群体行为方式看，更加复杂多样化。一种方式是以“读报”、“学习政策”为由，在公共场所形成人群聚集，宣传所谓的“中央移民政策”，误导围观群众。一种方式是以“找政府讨说法”为由，对乡镇政府、公安派出所等基层政府机构进行围堵，阻挠工作人员正常办公，妨碍正常的社会管理。此外，还有少数移民暗地串联，企图组织大规模的群体上访，制造更大的社会影响。

针对上述问题，本课题组拟采用公共危机理论作为理论研究工具，以公共危机的视角对移民后期群体性事件的成因进行分析，从公共危机治理的角度提出三峡移民后期群体性事件的治理对策。

二、三峡移民后期面临的主要社会风险

在公共危机理论中，群体性事件、社会风险、公共危机三者之间有着密切的联系。群体性事件通常是指由社会原因引起，有众多人参与，并且严重破坏社会秩序，必须及时采取紧急措施予以处置的重大社会性事件[3]，是当前国内突发事件②中最为常见的一种形式。而社会风险是指社会大众无法得到有效保护而遭受损失的不确定性[4]。公共危机则是指影响大部或全部社会成员的安全利益、需要以政府为主体的公共组织全力应对、公众多方位参与配合治理的一种紧急状态[5]8。公共危机的理论观点认为，社会风险与公共危机之间存在潜性的因果关系，一般情况下不为人们所察觉，但是群体性事件暴发后，会使这种潜性关系转变为显性关系。即从表面上看，群体性事件表现为一系列形态各异的灾难、事故；但从根本上看，群体性事件是社会风险积累到一定程度后，在某些事件、因素的引发下，不确定性得以被动释放的一种形式[6]。因此，笔者认为，群体性事件本质上根源于各种社会风险，准确分析社会风险的过程就是剖析群体性事件成因的过程，是实施群体性事件治理的前提条件，下面我们就以重庆市X县为例，对三峡移民后期面临的社会风险进行分析。

1.移民搬迁遗留问题产生的风险

三峡移民的总体方针是开发性移民，目的在于从单纯安置补偿的传统做法中解脱出来，改消极赔偿为积极创业，变救济生活为扶助生产。要使移民安置与库区建设结合起来，合理使用移民经费提高投资效益，走开发性移民的路子[7]。但是具体的移民搬迁安置方式却是复杂多样的，有后靠安置和外迁安置，其中外迁安置又分为政府集中安置、自主外迁(投亲靠友)安置、自谋职业等方式，还有大量的城镇移民安置和占地移民安置，此外，在三峡水库蓄水期间政府对少数拒绝搬迁安置的人员采取了“两强”(强制外迁、强制后靠)措施，因此产生诸多的矛盾冲突，对库区的社会稳定造成潜在风险。

遗留问题之一，外迁移民户口“空挂”问题。所谓户口“空挂”是指居民的实际生活地与户籍登记的地址不符，人户分离，户籍地只有户籍登记资料存在，居民实际长期生活在其他地方，这种情况被统称为户口“空挂”。户口“空挂”的移民没有社保，不能享受工作、教育等机会[8]。外迁移民形成这一问题主要原因有两个，一是移民安置中的自谋职业人员和自主外迁人员在销号后并未离开三峡库区，户口空挂在安置地，本人以就近择业、就近投靠亲友的方式继续生活在三峡库区。X县的移民安置中，自谋职业约1.5万，投亲靠友约0.5万，企业安置约0.2万，其中的大部分人存在户口“空挂”的情况。二是部分外迁安置移民前往安置地生活一段时间后对当地社会环境不适应，返回库区生活、就业。X县外迁移民4.4万人，迁移至上海、江苏、江西、湖北、山东等23个省(市)，以及重庆市的江津、铜梁等区(县)，除上海、江苏等少数发达地区外，安置在其它省(市)的外迁移民都存在返乡现象，市内安置的外迁移民返乡现象就更加突出。

遗留问题之二，移民搬迁的补偿问题。在移民后期，一部分已经搬迁安置的移民要求政府在原有补偿的基础上增加漏登漏统村组副业设施补偿。一部分已经搬迁安置的移民要求对1992年库区调查统计以后的新增房(按政策规定不计入补偿范围)也要进行补偿。三峡移民分为4期搬迁，根据货币的实际购买力，后期的补偿金额要高于前期的补偿金额，因此有一部分前期移民认为自己吃了亏，要求按后期移民标准进行补偿。

遗留问题之三，少数“老上访户”不断重复上访、闹访。尽管在库区各级政府的持续努力下，大部分移民上访人员已经停访息诉，但是仍有少数“老上访户”存在，尽管这个群体人员数量少，但是其社会影响大，在移民的群体行为中起到了“领头羊”的作用，他们带头闹访、缠访，对库区正常的生产生活秩序造成较大冲击，随时可能引发移民的群体聚集。

2.人地矛盾冲突产生的风险

人地矛盾突出是指在三峡工程蓄水过程中，大多良田好地被淹，导致部分村组人多地少，人地矛盾突出，村民生活生产困难。在1992年三峡工程的调查中，三峡库区仅土地淹没一项，损失的耕地为25.7万亩，河滩地5.8万亩，园地11万亩，林地4.9万亩。在损失的耕地中，生产力较高的水田和菜地近15万亩，占75%[9]。尽管在三峡工程建设之初考虑到了这一问题，政策规划搬迁安置后的移民人均耕地不少于0.5亩，但是，实际落实情况与规划的情况存在差距，导致生产生活用地与生态环境保护之间存在严重冲突。以X县G镇为例，5组居民点移民搬迁前人均耕地0.8亩，水田0.5亩，现有人均耕地0.3亩，水田0.15亩；7组居民点移民搬迁前人均耕地0.6亩，水田0.3亩，现有人均耕地0.4亩，水田0.13亩，与淹没的土地相比，现在的土地质量差，土地贫瘠，多以山坡地为主，多数土地坡度在30度以上，耕作困难，产量低，严重影响当地居民的生计。为了保护库区生态环境，三峡后续建设将增加沿江的生态保护带，耕地总量还要进一步的减少，人地矛盾冲突会更加突出。

3.新一轮产业结构调整产生的风险

由于历史的原因，三峡库区的工业产业基础总体薄弱，在新一轮产业结构调整中，库区企业面临被淘汰的风险。在三峡工程启动后，三峡库区企业纷纷关停并转迁，导致三峡库区历史积淀的微弱产业基础几乎接近崩溃。淹没企业在搬迁中，由于资金要素等行政性配置及其它外部原因，产业项目选择不合理，移民生产项目效益普遍偏低[10]。2008年世界金融危机以来，出现了全球范围内的经济衰退，我国经济也受到冲击，出口贸易不断下滑，国内消费持续不振。为此，政府采取了新一轮产业结构调整措施，大力扶持和发展科技型、创新型企业，而传统、低效、高能耗、高污染的企业将被逐步淘汰。X县是一个传统的农业大县，工业企业总体实力较弱，存在产业结构不合理、科技含量低、缺乏创新力等问题。X县工业园区是全县的工业中心，园区共有入园企业71家，但产值上亿元的企业只有15家，主要集中在化工医药生产、制盐及新材料、农副产品加工、机械加工等劳动密集型产业，缺乏核心技术和科技创新能力。受新一轮的经济结构调整的影响，X县的企业效益明显下滑，三峡云海药业、重庆天立玻璃钢等移民安置企业因此进行了改制和裁员，增加了新的下岗人员。

4.社会管理能力不足产生的风险

在全面深化改革的目标之下，库区各级政府正在积极努力推进社会管理向社会治理的转变，在转变中，出现了新旧机制的空档期。旧的管理机制已经作废，新的机制尚未健全完善，因此出现了管理能力不足，社会控制力减弱的风险。这一现象在户籍管理制度方面表现得尤为突出，在计划经济体制中，户籍管理制度被赋予了人口流动、社会保险、就学、就业、购房等一系列管理职能，在社会主义市场经济条件下，改革现行的户籍管理制度，为人、财、物的合理流动提供配套服务已是大势所趋。但是，为保障三峡库区生态平衡，库区的户籍管理制度新增了限制职能，移民的户口一旦迁出，就不得迁回本地(结婚和高考录取除外)。目前，外迁移民回乡创业就业，或投亲靠友长期生活在库区已是不争的事实，不将户口迁入实际生活地，就不能在当地享受社保、医疗、购房、子女就学等权益，外迁移民因此到政府所在地集访、闹访，要求享有普通公民的应有权益，社会管理矛盾日益突出。在社会主义市场经济条件下，如何有效管理库区流动人口，已经成为考验政府社会管理水平的一道难题。

5.社会保障不力产生的风险

为了扶持移民生产生活，解决移民中的养老保险问题，2009年重庆市政府出台了“重庆市三峡库区淹没农转非移民参加基本养老保险政策”，对2010年3月31日前完善了非农业安置销号手续，并对城镇居民身份登记的移民办养老保险进行补贴。从政策落实情况看，有效缓解了移民的经济生活压力，为社会稳定增加了有利因素。但是，此政策也带来一些预想不到的矛盾，一是安置到重庆市外的外迁移民享受不到这一优惠政策，对此意见很大，他(她)们认为：“同样是三峡移民为什么待遇不一样，不公平，要集体上访讨说法。”二是符合申办条件的部分移民没有及时申办(当时个人缺钱或销号手续未完成)，目前具备条件，但申报时间已经截止。据不完全统计，在X县G镇这一群体大约就有2000多人，随着时间的推移，可以享受社会养老保险的人数还会上升，政府面临的社会保障压力也会越来越大。

6.政府公信力锐减产生的风险

三峡移民搬迁过程，不但是社会结构的重建过程，也是社会道德价值重塑的过程。在这一过程中，一方面受市场经济影响和冲击，价值观念、道德体系有了较大改变，“舍小家顾大家”的奉献精神在退化，功利主义和追求现实生活的保障成为移民群体的思想主流。另一方面，重庆市直辖后经济快速增长，部分外迁移民的经济生活状况与重庆本地生活的居民相比有差距，移民将责任归咎于政府。此外，少数移民在搬迁过程物质经济利益直接受到了损害，在与政府的对话中产生积怨。因此，移民对政府有一种普遍的不信任感。与移民前期相比，移民后期政府的公信力在迅速流失，在群体性聚集事件中，小道消息比政府的正面宣传报道更有影响力，较小的矛盾冲突都会引发较大规模的人群聚集，使得事态更加复杂化和扩大化。

三峡移民后期面临的社会风险总体较为复杂，既有中国社会转型的风险，也有三峡移民开发的风险；既有前期移民搬迁遗留问题的风险，也有后期政策调整失效的风险；既有社会管理能力不足的风险，也有政府公信力流失的风险。总之，在三峡移民后期，群体性事件的暴发是多种社会风险交织叠加的结果。

三、三峡移民后期群体性事件治理的基本策略

公共危机治理的观点认为，危险总是与机遇相伴生，只要危险应对得当，同样可以给个体或组织造就发展机遇，因此也可以把危机当成一种转折或转型[5]4。群体性事件不仅给三峡库区带来了公共危机，同时也给三峡库区带来了发展和转型的机遇。在公共危机的治理框架中即包含了应急管理，同时也包含了社会风险治理，社会风险治理是实现危机的转折或转型的关键环节，从这个意义上讲，社会风险治理比应急管理更具社会价值，如果说应急管理是群体性事件的“治标”措施，那么社会风险治理就是群体性事件的“治本”措施。因此，我们认为三峡移民后期群体性事件治理的基本策略应当是，建立社会风险治理机制，构建群体性事件治理体系，实施社会风险的综合治理，提高化解社会风险的能力，消除产生群体性事件的根源，实现群体性事件的有效治理。

第一，建立社会风险治理机制，实施动态治理。在群体性事件治理过程中，要以社会的“动态稳定”思维替代社会的“静态稳定”思维。两种稳定状态的区别在于，传统“静态稳定”的主要特点是把稳定理解为现状的静止不动，并通过压制的手段维持现存的秩序。现代“动态稳定”的主要特点是把稳定理解为过程中的平衡，并通过持续不断的调整来维持新的平衡[11]。因此，动态治理的关键核心在于建立完善的风险治理机制，即在社会风险产生后，能够通过这一机制及时得到识别、预警、治理、化解，新的社会风险再产生，治理机制再次发挥作用，周而复始，循环运行，始终保持社会的一种动态稳定，避免社会风险演变成公共危机。三峡移民后期，多种社会矛盾交织，采取“大接访、大下访”等运动式的处理方法，也许能解决一些燃眉之急的问题，但是无法形成社会风险治理的长效机制，新的社会矛盾必然导致新的社会风险产生。因此，以动态治理的思维，建立健全社会风险治理机制，才是维护库区长治久安的明智之选。

第二，构建群体性事件治理体系，实施系统治理。群体性事件治理是公共危机治理的有机组成部分，应当将其纳入公共危机治理的体系当中统一规划，系统建设，打造全方位的公共安全网络。同时群体性事件治理体系又是一个相对独立的子体系，群体性事件关乎社会治安稳定，在信息采集方式、应急处置程序、风险治理内容等方面不完全等同于其他体系，有自己独特的安全措施和安全内容。这一体系至少由以下系统组成：信息采集系统、风险识别系统、风险研判预警系统、应急处置系统、风险治理系统。信息采集系统和风险识别系统的作用在于确定风险源，风险研判预警系统的作用在于危机的事前应对准备，风险治理系统的作用在于化解社会风险，应急处置系统作为补救手段，在危机暴发后发挥救援作用。各系统之间协调配合，高效运转，综合形成群体性事件的有效治理体系。

第三，发挥多种主体作用，实施多元治理。多元主体参与群体性事件治理，有利于汇集各方智慧，有利于科学决策，有利于民主监督，有利于调动公民和社会组织的参与积极性。要改变传统行政管理的思维，对于社会事务政府不应当大包大揽，应该积极鼓励社会力量、公民个人积极参与到社会治理当中。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，社会治理要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制[12]。其中，各级党委发挥领导核心作用，各级政府发挥主导作用，社会各方发挥协同作用，公众发挥参与的基础作用。移民的广泛参与是库区社会和谐稳定的基础，移民安置的大量社会事务不能只靠政府，群众自己的事要交给群众自己去办，加快形成政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。针对移民搬迁产生的社会保障、户籍管理、生产就业等问题，要通过政府与群众的沟通协商，分行业、分领域、分步骤实施改革，在动态稳定中不断向前推进。

第四，运用法制思维和方式，实施依法治理。在完善移民利益保障机制，健全群众利益诉求渠道的同时，对于群体性事件必须坚持依法治理，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。目前，在涉及移民的群体性事件的处置中，政府部门存在这样一种倾向，宁可做出适当补偿息事宁人，也不愿意采取强制或处罚措施，导致少数人的违法行为形成示范效应，其他人员纷纷予以效仿，闹访、缠访、重访不断，严重冲击社会治安秩序。这显然与“法治”的精神是背道而驰的。我们认为，建设社会主义法治国家，至少包含三个层面的含义，一是中国共产党要依照宪法法律治理国家；二是政府要依照宪法法律的授权实施行政管理；三是公民要在宪法法律的允许范围内行使自己的权利义务。也就是说，要坚持法律面前人人平等，任何组织或者个人都不得有超越宪法法律的特权，一切违反宪法法律的行为都必须予以追究，维护社会的公平正义，三峡移民也不能例外，不能将其视为法律之外的一个特殊群体，一旦形成了这种“法外权利”，将导致更大范围的社会冲突，造成更大的社会风险和危机，绝大多数三峡移民的权益反而会因此受到损害。

第五，推动库区经济社会协调发展，实施综合治理。三峡移民后期，群体性事件的产生是多种社会风险叠加的结果，是当地政治、经济、文化、道德等诸多社会问题的综合表现。因此，群体性事件的治理必须采取综合治理措施，利用经济、政治、文化、法律、行政等手段进行综合治理。在经济方面，依靠库区自然资源，大力发展生态经济，建设环保型企业，实现经济效益和生态效益的“双赢”，解决移民的就业问题。发展生态农业，提高生产效益，提高生态资源的承载力，解决人地矛盾冲突问题。实施高山生态移民，解决环境资源极度贫乏的高山区域群众脱贫致富问题。在文化道德建设方面，加大政府投入和对口支援，积极发展现代科技和文化教育事业，提高库区的人力资源素质。加强宣传和引导，弘扬中华传统美德，诚实守信，勤劳致富，重塑移民群体社会价值体系，强化道德的约束力。在社会管理方面，积极推进社会治安综合治理，构建党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障多元的治理格局，从源头上化解矛盾，畅通群众利益正常诉求渠道，保护移民的合法权益。依靠法治规范社会行为，调节利益关系，协调社会关系，解决社会问题。在政策扶持方面，以《三峡后期建设规划》为契机，加快工业、农业、环保、社保等配套政策的出台，促进库区经济社会健康发展，兑现三峡移民“搬得出，稳得住，逐步能致富”的承诺。

四、结语

当前，三峡库区正处于工程竣工后的社会生态和自然生态恢复建设的关键时期，《三峡后期建设规划》出台为化解三峡移民后期社会风险提供了良好的契机。库区政府应当抓住机遇，乘势而上，准确识别三峡移民后期的社会风险，健全群体性事件的治理机制，从源头上化解社会矛盾，营造良好的社会环境，推动三峡库区的经济社会又快又好发展。

注释：

①目前，对于“三峡移民后期”国内尚无统一的界定，在本文中是指2010年三峡工程竣工以后库区的恢复建设时期，在政府《三峡后续发展规划》中提出的后续建设目标期限是2020年，有的研究学者提出恢复建设可能要到2026年，甚至是更长的一段时间。

②《中华人民共和国突发事件应对法》中的解释，突发事件是指突然发生，造成或可能造成需要采取应急处置措施予以应对的严重自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件，群体性事件属于社会安全事件。

参考文献：

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[2]瞭望新闻周刊．三峡工程移民大事记[EB/OL]．http://www.lwgcw.com/NewsShow.aspx?newsId=13515，2015-09-012．

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[5]蔺雪春．公共危机管理[M]．成都：西南交通大学出版社，2012．

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[10] 孙元明．三峡库区“后移民时期”重大社会问题前瞻研究[N]．重庆日报，2010-04-29(B12)．

[11] 俞可平．论国家治理现代化[M]．北京：科学文化出版社，2014：110-111．

[12] 人民日报．加快推进社会体制改革[EB/OL]．http://news.hexun.com/2012-12-10/148842692.html，2015-09-02．

[责任编辑：马建平]

中图分类号：D 632.4

文献标识码：A

文章编号：1672-6219(2016)01-0019-05

作者简介：周文峰，男，重庆警察学院治安系讲师。陈菊娟，女，重庆警察学院治安系教授。

基金项目：国家社会科学 “我国开发性移民后期治安问题研究”(13XGL016)；重庆市决策咨询与管理创新计划项目“大型聚集活动风险评估机制研究”(cstc2015jccxA00002)；重庆市教育委员会人文社会科学研究项目“社会安全危机治理相关问题研究”(15SKG210)。

收稿日期：2015-12-11