移民搬迁之重要举措——政府购买保险服务——以陕南避灾移民搬迁工程为例

邵　烨

(中共咸阳市委党校，陕西　咸阳　712000)



【管理科学】

移民搬迁之重要举措
——政府购买保险服务——以陕南避灾移民搬迁工程为例

邵烨

(中共咸阳市委党校，陕西咸阳712000)

但是，当前的移民搬迁工作还存在着一些问题。以陕南地区避灾移民搬迁工程为例，搬迁过程中出现普遍的“搬富不搬穷”现象，一定程度上背离了移民搬迁设计的“挖险根”和“挖穷根”的目标和宗旨。这种偏离不仅对普通农户和贫困家庭的生产生活产生消极影响，还蕴藏着区域性社会风险，因此政府应当转变观念，在移民搬迁过程中引入市场机制，通过购买保险服务的方式，有效化解移民搬迁过程中出现的突出问题，为移民搬迁工程的顺利推进保驾护航，也为其他地区政府提供推进移民搬迁工作的有益借鉴。 [关键词] 移民搬迁；政府购买；保险服务

移民搬迁不仅仅是简单的经济问题，还是政治和社会问题，涉及移民的社会适应、社会影响和政策调整等。陕南移民搬迁工程推进和政策实施过程中取得了不小的成绩，但是也出现了一些问题。这些问题多是涉及到搬迁移民生产生活及切身利益的问题。这些问题处理不好，移民搬迁工程“挖险根”、“挖穷根”的目标和宗旨就不可能实现，甚至可能产生更复杂的社会问题。探索尝试政府购买保险服务的新模式来解决此类问题，或许可以达到事半功倍的效果。

一、 陕南避灾移民搬迁的背景

地处陕南的商洛、汉中、安康3市，地质条件差，山体稳定性脆弱，易发生滑坡、山洪、泥石流等次生灾害。为改变灾区群众生活困境，结合推进城镇化和新农村建设进程，陕西省政府先后制定并颁发了《陕南地区移民搬迁安置总体规划》、《陕南地区移民搬迁安置工作实施办法(暂行) 》、《陕南地区移民搬迁安置建房资金筹措方案》和《陕西陕南移民搬迁工程有限公司运行机制》等若干文件，拉开了陕南避灾移民搬迁工程的帷幕。与一般生态移民搬迁、库区移民搬迁不同的是，陕南移民工程不是单纯为搬迁而搬迁，而是要同时建设农民幸福新家园，促进城乡统筹，使贫困群众共享改革发展成果。目前，移民搬迁已取得明显成效。

二、 陕南避灾移民搬迁中存在的问题及原因分析

(一)陕南避灾移民搬迁中存在的突出问题

移民搬迁是一项民生工程，那么，它是否有效实现了政府拟定的“挖险根”和“挖穷根”的目标? 普通民众从中获益多少? 这些问题就成为无法忽视的效率与公平是否兼顾的问题，也是移民搬迁的关键所在。已有报道和研究表明，纳入陕南移民搬迁规划的乡村，无论是特困户、五保户，还是普通农户，广大农民都从移民搬迁中获得许多实在利益。然而，通过对陕南某些农村移民搬迁的村级实践的调查并未证实上述判断。

S镇的避灾移民搬迁工作从2011年5月开始，计划搬迁1000余人。而具体实施中优先搬迁的并非居住在易受自然灾害威胁地区、边远贫困山区的农户以及危房户和特困户，而是各种“能人”或具有较多社会关系或财富的家庭，如村干部、经济能人。调查发现，“有能力”和有关系的农户都搬迁了，剩下未搬迁的都是没有资金、缺乏关系的普通农户或是贫困家庭。类似情况在其他地方也不同程度存在。陕南地区避灾移民搬迁存在大量“搬富不搬穷”现象，普通农户大都没有摆脱灾害威胁，从移民搬迁中获益非常有限。由于不少农户迁离原有山村，使得整个村庄日益凋敝、冷清，未能搬迁出去的农户不仅没有获得任何利益; 相反，他们因为移民搬迁反而蒙受不应有损失。更为严重的是，这些尚未搬迁的农民已经开始对移民搬迁的做法、效果和公平性提出了质疑，各种社会风险随之蕴藏其中。

(二)造成“搬富不搬穷”现象的原因分析

1.制度安排存缺陷。 “搬富不搬穷”现象的出现与移民搬迁制度安排的缺陷密不可分。整个陕南移民搬迁政策的执行，主要瞄准的是加快推进城镇化建设，相对忽视其出发点是为解决贫困群众居住安全问题。移民搬迁制度主要设计者认为，“陕南移民既是民生工程也是发展工程”*杜朋举. 提高认识加大力度 抓实抓好移民搬迁[N].陕西日报.2012-06-08.，每个集中安置点必须在30户以上，集中安置率要超过80%的硬指标；要以陕南移民搬迁为契机，大力提升城镇化水平，缩小城乡差距。全省确定107个重点镇解决部分移民搬迁安置问题。既然上级政府和主要领导具有这种政策意图，基层组织在执行政策时也就以效率为主要导向，而不是以实际需求和社会公平为取向。

现有政策规定对移民搬迁整体规划做了部署，但对移民搬迁安置工作遇到的很多具体问题并没有提供明确依据。例如避灾移民应享受的优惠政策、对有条件进城购置商品房的搬迁对象如何补助等都没有明确规定，对移民搬迁过程中遇到的户籍、就业、养老、医保、入学、低保等具体问题的规定也比较笼统甚至是空白。政策制定没有考虑到移民群体的特殊情况。安置房户型面积设计与部分地方群众在长期生活中所形成的实际需要还有一定差距。个别地方在搬迁安置过程中脱离群众和当地实际，过分强调宽、大、好，变相增加移民安置成本，这也使得普通农户难以承受搬迁成本之重。这从侧面也说明了制度安排缺陷与“搬富不搬穷”现象之间的关系。

2.资金缺口难填补。 首先，“搬富不搬穷”现象的出现与广大普通农户移民搬迁能力被剥夺有很大关系，而能力缺失又与移民搬迁中存在着较大的资金缺口紧密相连。移民搬迁政策执行面临土地、资金等诸多难题。根据《陕南地区移民搬迁安置工作实施办法( 暂行) 》等文件的规定，移民搬迁所需资金既包括建房资金，也包括公共设施建设资金，还包含执行、检查考核等隐性资金。陕南3市基本上都是吃饭财政，地方财政捉襟见肘，基本上无力承担建房配套资金，更谈不上承担安置小区公共设施建设的重任。如此，移民搬迁成本也就转嫁到搬迁居民身上，而且搬迁移民要承担较大的比重。其次，资金缺口较大与农户自筹资金能力弱有关。需要搬迁的绝大多数农户原本居住在偏远山区，收入微薄且不稳定，难以筹集到基本的搬迁资金。能够支付得起移民搬迁成本的主要是村庄中的经济精英、政治精英和文化精英，他们凭借自身的资金优势，优先抢占有利的安置小区、住房位置和房屋类型，而普通农户只能“望房兴叹”。 最后，资金缺口较大与信贷部门的资本提供不足有关。信贷部门提供小额信贷以解决农户移民搬迁资金难题，但普通农户因缺乏社会关系、缺乏抵押物通常无法得到应有资金支持。包括信贷资金在内的移民搬迁补助资金不是用在最贫困、最需要的人身上。同时，移民信贷资金的借支缺乏公开和有效地监督，助长了一些村干部利用手中的权力胡作非为之风，自然会出现“搬富不搬穷”的现象。

3.信息交换不充分。受交通条件、沟通渠道以及人力、财力条件等方面的限制，移民搬迁工作人员难以了解到边远山区拟搬迁农民的真实需求。而事实上，这些信息的准确与真实程度直接决定着搬迁政策制定的科学性和政策执行的有效性。信息的缺失，增加了“搬富不搬穷”现象发生的风险。

此外，山区普遍封闭落后，信息沟通不畅，一些农民对陕南避灾移民政策和价值缺乏足够的认知，这种信息不对称也在一定程度上导致了“搬富不搬穷”现象的出现。调研发现，尽管有村干部宣讲、电视广播、宣传单和亲戚朋友之间的交流等途径供待迁移民了解搬迁政策，但不少农户受文化程度等限制并不能及时、全面和真实地获知和理解移民搬迁政策。因为信息不对称，一些农民还有较为严重的“故土难离”思想，甚至出现少数农户将自身移民搬迁指标以较低价格转让给同村人或非移民搬迁范畴的家庭。一些普通农民只有见到最先搬迁的移民入住新的安置点后，才意识到移民搬迁是利大于弊的。但为时已晚，受建材价格、工钱上涨等因素影响，后搬迁的农户要承担更大的搬迁成本。

三、 购买保险服务推进移民搬迁工作的对策

陕南避灾移民搬迁工作出现的最突出的问题就是“搬富不搬穷”，该问题也是全国移民搬迁工作中普遍存在的问题。“搬富不搬穷”的问题会衍生出不少其他的问题，特别是因涉及公平问题而出现的社会矛盾，极易引发更为严重的社会风险。因此，必须对此类问题高度重视，尽快设法解决，以求化解社会矛盾，将社会风险消除在萌芽状态。 保险服务是政府购买公共服务的重要组成部分*罗海平.保险服务市政府购买服务的重要组成部分[EB/OL].互联网.[20141209].[20150709]. http://www.chinairn.com/news/20141209/140549189.shtml.。近年来，部分地方政府通过购买保险服务的方式，已经在巨灾防范、医疗保障、政策性农业补偿等方面取得了一定成效。笔者认为，政府可以考虑引入购买保险服务的模式，来化解移民搬迁中出现的问题，从而推进移民搬迁工程的实施。

(一) 以购买保险服务的理念弥补制度缺陷。

陕南避灾移民搬迁工程首先是一个政府主导的民生工程。但是，公共行政学理论告诉我们，政府不是万能的，政府应该是有限政府。现代政府治理理念也提倡，政府只有在市场失灵的领域发挥作用。而政府购买保险服务的模式本身属于一种市场化治理模式。在我国，这种理念和做法虽然已经在相当领域和范围内被积极地引入和接受，但由于市场化改革进程较慢、程度不高，这种理念在更大范围和领域内很难被真正认可和接受。因此，首先应该从理念上接受这种新的模式。陕南避灾移民搬迁中的制度安排缺陷主要体现在公平与效率之间的平衡点出现了偏离，更加注重效率因素而忽视公平因素。通常情况下，人们总认为，市场侧重于效率，政府则侧重于公平。但是，笔者认为，公平是目标，市场和政府都只是达成目标的手段。只要目标不变，可以选择更加有效的手段。而这种有效性则包括了效率和效果。很显然，以目前的进展看，排斥市场化手段而以政府为主体的移民搬迁工程，无论在效率和效果上都不尽人意，并没有达成“民生”的初衷。因此，需要对制度安排作出适当的调整，可以考虑在制度安排中引入政府购买保险服务这一市场化的理念，从政策层面以保险服务来弥补已被实践验证过的制度缺陷。

(二) 以购买保险服务的形式填补资金缺口。

造成“搬富不搬穷”现象的一个很重要的原因就是资金不足。保险的主要作用在于转移风险、均摊损失、实施补偿、抵押贷款和投资收益*金陵晚报.保险的作用有哪些[EB/OL].金陵晚报(南京).[20100607].[20150709]. http://news.163.com/10/0607/11/68IQNTQD00014AED.html.。这些对于填补避灾移民搬迁中的资金缺口意义重大。

1.把好“入口关”。省级政府和当地政府应切实加强调研，在此基础上以竞争性谈判、专家论证和群众代表参与等形式，选择信誉好、实力强、服务佳的保险公司作为购买保险服务的卖方，并督促合作公司做好群众需求调研，结合政府工作需要针对当地政府和搬迁对象分别开发适合移民搬迁工程特点的险种，经专家和实践试点论证后确定最终险种、保额和保费标准，纳入购买范围，务必把好公司与险种两个“入口关”。

2.把好“执行关”。首先，可考虑省级政府、当地政府和农户按照一定比例分担保费，借助政府和保险公司双重力量在做好宣传工作的前提下，鼓励搬迁移民积极参保，并对特困户、五保户等特殊家庭实施保费减免，做到应保户必被保。其次，在保额支付环节，政府应督促保险公司严格审核，确保应保必保户支付及时到位，套保骗保户被及时剔除，真正体现出保险手段对搬迁工程公平性的调节作用。再次，以政府为主导，以保险公司为依托，创造条件鼓励保险受益者以兑付的保额抵押贷款或进行投资，帮助他们获取更多移民搬迁及生产生活资金。

3.把好“监督关”。从本质上来讲，保险公司的运行是以创造效益为目的的。因此，政府的监督作用就显得尤为重要。政府在向保险公司购买保险服务的过程中，必须严格考核其在提供保险服务过程中对政府初衷的坚持度，防止变相提高保费、降低保额行为的出现，严防赔付过程中的徇私舞弊等现象的发生。

(三) 以购买保险服务的方法促进信息交换。

通过购买保险服务的模式可以有效促进移民搬迁工作中的信息交换。信息交换不充分，说到底，是沟通障碍造成的。对于陕南避灾移民搬迁工程涉及到的区域范围、人口数量来说，政府的人力、物力、财力都不足以实现与搬迁对象的充分沟通。但是通过投保前的调研和宣传、投保时的交流和沟通、赔付时的调查和审核等环节，保险公司这个第三方可以为政府和搬迁对象提供更多信息交换的机会，为他们搭起沟通的桥梁，畅通双方的沟通渠道，保障信息交换充分有效。

[1] 张鹏洋.李卓.何得桂.山南地区避灾移民搬迁的资金来源问题及其破解[J].经济师，2013(7):175-177.

[2] 冯明放.陕南移民搬迁当前需要解决好的几个问题[A].产业与科技论坛，2012(11-1):202-203.

[3] 杜朋举. 提高认识加大力度 抓实抓好移民搬迁[N].陕西日报，2012-6-8.

[4] 罗海平.保险服务市政府购买服务的重要组成部分[EB/OL].互联网.[20141209].[20150709]. http://www.chinairn.com/news/20141209/140549189.shtml.

[责任编辑王爱萍]

Im portant aleasures of the Migration——Buy Insurance by the Government——To Avoid Disaster in Immigrant Relocation Project

Shao Ye

(Xian yang municipal party committee party school，Xianyang 710200)

In recent years， local governments in the migration work is had a great idea， spent a great effort， has made no small achievement. But the current migration work still exist some problems. In southern Shaanxi immigrants to avoid disaster in the relocation project as an example， the common appeared in the process of relocation "move rich don't move poor" phenomenon， to some extent， deviated from the migration design "dig risks root" and "dig poor root" goals and objectives. This deviation is not only the production life of ordinary farmers and poor families have a negative impact， also contain the regional social risk， so the government should change concept， introducing market mechanism， in the process of migration through the way of buying insurance services， effectively resolve the problems appeared in the course of migration， the escort for immigrant relocation project smoothly， also for other areas to proceed with the migration of beneficial

for the government.

Migration，The government to buy，Insurance services

2016-04-05

邵烨(1982—)，女，陕西省陇县人，中共咸阳市委党校讲师，西北大学公共管理在读硕士。

D632.4

A

1008-4649(2016)03-0089-04