检察改革当中应当注意的三个关系

文/罗猛 汪承昊

检察改革当中应当注意的三个关系

文/罗猛 汪承昊

导 读

检察改革是我国司法体制改革的重点，在检察改革中，必须厘清司法责任制与检察一体化的关系，认识二者的辩证统一；必须厘清检察业务与司法行政的关系，分清二者的界限分工；必须厘清授权办案与检察管理的关系，做好二者的定位。

改革永远在路上，在检察改革过程中，应当及时关注与改革进程密切相关的重要关系，认真发现、分析和解决问题，理解使命、坚定信念，为改革工作和检察事业的长远发展铺平道路。

司法责任制与检察一体化的关系

司法责任制是司法改革的核心，集中体现为“谁办案谁负责、谁决定谁负责”。而检察一体化是检察机关独有的特点。一般认为检察一体化的基本内涵有三个方面：一是上下级检察机关、检察官之间，存在着上命下从的关系；二是各地和各级检察机关之间具有职能协助的义务；三是检察机关之间、检察官之间在职务上可以发生相互承继、移转和代理的关系。两者貌似存在矛盾，实际上具有辩证统一的关系，司法责任制是基础，规定责任如何产生、如何分配、如何认定、如何追究，倒逼检察工作的办案质量、工作水平提升。检察一体化是检察机关的一项属性和特征，就司法责任而言，检察一体化能够解决在相关情形下的司法责任如何归属、如何转移、如何改变。检察官所承担的司法责任最终归属于检察机关，职能协助行为的责任一般归属于委托机关，职务的承继、移转和代理，要视行为主体的主观过错和具体行为来确定司法责任。概言之，对于检察一体化与司法责任制，我们既不能以一体化为借口来回避责任，也不能以责任制为理由来拒绝一体化。与此相关，基于法律监督工作内容的多元性，检察机关内部具有相对多样化的办案组织形式，以从事办案的检察官为标准，既包括个人办案，也包括集体办案。确定办案组织形式，应当充分考虑以下因素：一是要考虑是否具有集体办案的必要性。是否需要同时执行多项任务，工作量多少和负担大小，是否具有时限性要求，是否需要通过集体办案来培养人才。二是要比较个人办案与集体办案的利弊。关键是看两种办案方式对于效率、质量有何影响。三是要看办案力量储备是否充足。是否能够调动足够的办案力量。四是要能够准确把握司法责任。尤其在集体办案的情况下，必须要能够清晰地分配工作职责，准确认定工作责任。

检察业务与司法行政的关系

司法行政工作，包括后勤保障、队伍建设、综合管理、纪检监察、党务工作、工会妇联等内容。在司法改革之前，检察业务与司法行政之间常常存在着既界限不清又配合不畅的特殊问题，其中原因值得深思。从现象来看，两大部门在管理和人员上的边界不够清楚，经常存在不同条线的交叉管理，或者同一条线分开管理的情况，相互之间也经常发生人员流动，既有从业务部门到行政部门的，又有从行政部门到业务部门的。从内在来看，检察业务工作与司法行政工作的工作内容、工作标准，工作方式存在显著的不同，对于工作者的素质能力要求差别较大。两大条线之间的人员跨界，屡屡造成削足适履，深化了不平衡状态：司法行政部门的人员发展机会不均等、工作积极性不高，部分人员滋生了“长官”意识；检察业务部门人员过多关注职级晋升、业务沉淀不足，一些人员认为行政部门存在“捷径”。由于这种不平衡状况，进一步产生沟通障碍，影响了工作的良性发展。对此，司法改革明确了分类管理的原则，实行检察业务部门、司法行政部门在工作机构、工作人员和工作事项方面的专业化运行。一些试点地区明确提出了实行司法行政事务管理权和检察权适当分离，实行了工作机构的分类和优化，为各类别人员制定了有所区别的职业发展轨迹，对于组织机构的稳定性和检察事业的长远发展具有重要意义。在此过程中，既要着眼改革工作发展的需要，又要充分考虑到实际的队伍状况，逐步解决历史遗留问题、实实在在地加强工作力量，具体应当做到以下方面：一是应当坚持工作原则，在改革过程中，司法行政部门存在一定程度的职能整合甚至机构合并，在此过程中一定要坚持工作原则，明确职能定位，决不可为合而合。尤其党务、纪检监察等工作务必要条线清晰、专人专岗，切勿动摇思想政治、纪律作风的阵地。二是应当充分加强工作沟通，确保司法行政工作与检察业务工作的协调同步。三是应当注重以人为本，关注各类别检察人员的差异化需求，为各类别检察人员的职业发展做好规划。四是应当充分利用社会资源，通过购买服务等方式，借助社会化力量有效加强司法行政工作的效率和质量。

授权办案与检察管理的关系

根据各地改革试点情况来看，“三级审批”办案模式向“谁办案谁负责、谁决定谁负责”的办案责任制转变，办案重心如期下沉，在此过程中，检察管理的再定位是一个重要命题：管理什么，如何管理？对此，一是要分析管理的结构。从纵向来讲，实现了必要的授权；从横向来讲，实现了管理工作的专业化分工，案件、队伍、司法行政三大线条更加清晰。二是要分析管理的主体。过去检察管理工作是“混合作战”，党、政、业务的一肩挑，部门负责人职责过重。通过减轻业务管理负担，让部门负责人更好地承担队伍管理、行政管理的职责。三是要分析管理的方式。改革前侧重事前管理，进行案件分配、指导和把关决定；改革后侧重事后管理，进行监督、评查和责任认定。四是要分析管理的目的。要通过充分授权和优化管理，激发一线业务人员的创造力和活力。具体来讲，今后的检察管理要突出内部监督，体现监督者的自我监督意识。进一步说，办案业务与内部管理监督的关系统一于办案质量，办案质量是检察工作的生命线。对此，一是要建立工作组织，进行适度授权。办案业务的内部监督应当由专门机构行使，实现内部监督的专业化和深入化。二是要完善工作机制，注重监督效果。监督工作应当与检察绩效管理工作相结合，实现以日常监督记录呈现检察人员的工作质量效果。三是要理顺工作关系，加强工作沟通。要从领导分工、人员组成、沟通渠道等多个角度理顺监督与办案的关系，切实加强有效的沟通交流。四是要增强内部监督的司法属性。内部监督相较办案工作必须更加审慎和严格，应以严格的司法办案标准来开展内部监督工作。

（作者单位：北京市海淀区人民检察院）