上海自贸区金融制度改革与创新

文/廖凡

上海自贸区金融制度改革与创新

文/廖凡

上海自由贸易试验区的核心特征不在于政策优惠，而在于制度创新，突出表现为金融制度方面的创新。在金融制度创新中，试行资本项目可兑换与扩大人民币跨境使用是最为引人关注的两个方面。资本项目可兑换方面的创新思路是分账管理、稳步推进、严控风险，自由贸易账户是制度创新的关键载体；人民币跨境使用方面创新的关键则在于提供多样化、大容量的人民币跨境投融资渠道。《进一步推进中国（上海）自由贸易试验区金融开放创新试点加快上海国际金融中心建设方案》的出台，标志着上海自贸区金融开放创新进入全面推进新阶段。金融监管模式的创新应当成为下一步工作的重点。

上海自由贸易试验区（以下简称“上海自贸区”）迄今已走过三年历程，按照《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》（以下简称《总体方案》）中的“经过两至三年的改革试验”的表述，当下已到总结经验、交出答卷之时。作为全国首个自贸试验区，上海自贸区不但自身在加快政府职能转变、积极探索管理模式创新、促进贸易和投资便利化等方面成效显著，而且积累了大量“可复制、可推广”的经验。在上海经验基础上，我国2014年增设广东、天津、福建等三个自贸试验区，2016年又增设辽宁、浙江、河南、湖北、重庆、四川、陕西等七个自贸试验区，星火渐次燎原。2016年9月3日，全国人大常委会通过《关于修改<中华人民共和国外资企业法>等四部法律的决定》，对《外资企业法》、《中外合资经营企业法》、《中外合作经营企业法》、《台湾同胞投资保护法》等四部法律进行修改，规定举办外商投资企业不涉及国家规定实施准入特别管理措施的，对上述法律中规定的相关审批事项适用备案管理，从而将“准入前国民待遇+负面清单”的上海自贸区外商投资管理模式上升到国家立法层面，推广到全国范围。总体而言，这份答卷堪称优异。在金融制度方面，上海自贸区以实现资本项目可兑换和扩大人民币跨境使用为主要驱动，推出了一系列改革与创新举措，成绩尤为可圈可点。

上海自贸区金融开放创新的演进过程与制度文本

2013年9月18日，国务院发布《总体方案》；9月29日，上海自贸区正式挂牌。上海自贸区虽以“贸易”冠名，但实际内涵和期待功能远逾越单纯的贸易范畴，是以在新形势下推进改革开放为着眼点，以加快政府职能转变为切入点，广泛涉及贸易、投资、金融等各个方面。其中，自贸区内金融开放创新尤为引人关注，被公认为上海自贸区建设的最大看点。《总体方案》明确规定：“在风险可控前提下，可在试验区内对人民币资本项目可兑换、金融市场利率市场化、人民币跨境使用等方面创造条件进行先行先试。在试验区内实现金融机构资产方价格实行市场化定价。探索面向国际的外汇管理改革试点，建立与自由贸易试验区相适应的外汇管理体制，全面实现贸易投资便利化。”

在此基础上，“一行三会”（人民银行、银监会、证监会、保监会）陆续发布了支持上海自贸区建设发展的意见、政策或通知，合称所谓“金改51条”。其中，人民银行于2013年12月2日正式发布的《关于金融支持中国（上海）自由贸易试验区建设的意见》（以下简称《央行意见》）涉及内容最多、内容最为丰富，也最为引人关注。《央行意见》从创新有利于风险管理的账户体系、探索投融资汇兑便利、扩大人民币跨境使用、稳步推进利率市场化和深化外汇管理改革等多个方面对上海自贸区金融开放创新相关问题进行了较为详细的描绘。围绕“金改51条”，上海的“一行三局”也相应出台了10余项实施细则，确立了金融支持自贸区建设的总体政策框架，推动了自贸区金融改革的顺利起步。这可以称为上海自贸区金融改革创新的1.0版。

2014年5月，人民银行上海总部发布《中国（上海）自由贸易试验区分账核算业务实施细则（试行）》（以下简称《业务实施细则》）和《中国（上海）自由贸易试验区分账核算业务风险审慎管理细则（试行）》（以下简称《审慎管理细则》），筹备已久的自由贸易账户系统正式投入使用，银行、证券、保险等金融机构和企业均可接入自由贸易账户，实现与境外金融市场的融通。上海自贸区金融改革创新至此进入2.0版，其标志是围绕贸易和投资便利化金融改革政策全面实施，以自由贸易账户为核心的风险管理系统正式投入运行。这一时期，人民银行总部还于2014年2月发布了《关于支持中国（上海）自由贸易试验区扩大人民币跨境使用的通知》（以下简称《人民币跨境使用通知》），对人民币跨境使用问题作出了多方面规定。

2015年2月，人民银行上海总部发布《中国（上海）自由贸易试验区分账核算业务境外融资与跨境资金流动宏观审慎管理实施细则》（以下简称《境外融资细则》），加快推进自贸区资本项目可兑换改革，探索投融资汇兑便利，加快上海国际金融中心建设。这被看作是自贸区金融改革创新3.0版的开始。这一时期的核心标志是上海自贸区金融开放创新与上海国际金融中心建设联动这一理念得到明确。2015年4月8日，《国务院关于印发进一步深化中国（上海）自由贸易试验区改革开放方案的通知》中明确指出：“加大金融创新开放力度，加强与上海国际金融中心建设的联动。具体方案由人民银行会同有关部门和上海市人民政府另行报批。”10月30日，经国务院同意，人民银行、商务部、银监会、证监会、保监会、外汇局和上海市政府联合印发《进一步推进中国（上海）自由贸易试验区金融开放创新试点加快上海国际金融中心建设方案》（以下简称《联动方案》），即所谓“金改新40条”，提出了五个方面的主要任务和措施，首当其冲的两个就是“率先实现人民币资本项目可兑换”和“进一步扩大人民币跨境使用”。这标志着上海自贸区金融开放创新进入攻坚克难、全面推进的新阶段。

关于资本项目可兑换的制度改革与创新

我国已于1996年根据《国际货币基金协定》第8条取消了对经常项目的外汇管制，实现了人民币在经常项目下的自由兑换，但尚未完全放开资本项目。简言之，资本项目开放是指一国不对长短期资本的跨境流动加以限制，包括直接投资、证券投资、信贷与货币存款等。与经常项目不同，对于资本项目下的国际支付和转移是否以及如何实行外汇管制属于各国自由决定的领域，《国际货币基金协定》和国际货币基金组织不予干涉。实践中，发达国家基于金融自由化和资本自由往来的原则，基本都已实现了资本项目的可兑换。

《央行意见》规定，自贸区内居民可通过设立本外币自由贸易账户（简称“居民自由贸易账户”）实现分账核算管理，开展投融资创新业务；非居民可在自贸区内银行开立本外币非居民自由贸易账户（简称“非居民自由贸易账户”），按准入前国民待遇原则享受相关金融服务。依据“一线放开”的原则，居民自由贸易账户与境外账户、境内区外的非居民账户、非居民自由贸易账户以及其他居民自由贸易账户之间的资金可自由划转；而依据“二线管住”原则，居民自由贸易账户与境内区外的银行结算账户之间产生的资金流动视同跨境业务管理。“互通”和“渗透”则体现在，同一非金融机构主体的居民自由贸易账户与其他银行结算账户之间因经常项下业务、偿还贷款、实业投资以及其他符合规定的跨境交易需要，可办理资金划转。这实际上是通过自有贸易账户这个“中转站”，在“一线”与“二线”、境内与境外之间留下一个流量可测、风险可控的管道，并且以“其他符合规定的跨境交易需要”这样的兜底性表述，为管道的拓宽预留了空间。

这种有限度放开模式的关键是以“分账核算”为核心特征的自由贸易账户系统。人民银行上海总部的《业务实施细则》和《审慎管理细则》对此作了颇为细致的规定。《业务实施细则》侧重自贸区分账核算业务的开展及相关要求，详细规定了上海地区金融机构内部建立分账核算管理制度的具体要求，以及自由贸易账户的开立、账户资金使用与管理等内容；《审慎管理细则》则主要根据宏观审慎管理和风险防控的要求，对分账核算业务管理的审慎合格标准、业务审慎合格评估及验收、风险管理、资金异常流动监测预警以及各项临时性管制措施等作出明确规定。二者从业务管理和风险防范这两个方面，共同构建起有利于风险管理的自由贸易账户体系框架。

在此基础上，《境外融资细则》进一步放宽了对自贸区内企业和金融机构境外融资的管理，其核心是企业和金融机构可以自主开展境外融资活动、自主计算境外融资规模、自主权衡境外融资结构，扩大了经济主体从境外融资的规模与渠道。《境外融资细则》依托自由贸易账户系统，建立了以资本约束机制为基础的本外币一体化、统一的境外融资规则，并通过风险转换因子等宏观审慎管理手段，实现简政放权与风险管理的有机结合。

从实践情况看，自由贸易账户系统运转良好，成效显著。据统计，截至2016年6月底，已有45家上海市金融机构提供自由贸易账户相关金融服务，且全市其他银行业金融机构均可通过间接参与模式开展自由贸易账户相关业务；累计开立自由贸易账户5.5万个，办理跨境结算折合人民币6.7万亿元，涉及104个国家和地区以及2.5万家境内外企业。《联动方案》明确要求总结自由贸易账户经验，抓紧启动自由贸易账户本外币一体化各项业务，进一步拓展自由贸易账户功能。这意味着，今后上海自贸区资本项目可兑换的全面推进，仍将围绕自由贸易账户并以之为依托来进行。为此，不仅需要进一步开放资本市场双向投资，使得拓展自由贸易账户功能有所凭依，还应当及时梳理和厘清自由贸易账户管理体系与既有本外币账户管理体系之间的关系，做好必要的调整和协调工作。

关于人民币跨境使用的制度改革与创新

人民币跨境使用与资本项目可兑换是不同的两个问题：后者是关于外币与本币兑换的自由度，前者则是关于本币直接进出境的自由度。但对于人民币的国际化而言，二者同样重要。总体而言，近些年来人民币的跨境使用经历了从边境贸易到一般国际贸易、从国际贸易到国际投资、从直接投资到其他资本项目这样一个逐步扩展的过程。

早在20世纪90年代，我国与有关邻国就已开始在边境贸易中使用人民币进行结算。2009年7月1日，中国人民银行、财政部、商务部、海关总署、国家税务总局和银监会联合发布《跨境贸易人民币结算试点管理办法》，允许指定的、有条件的企业在自愿基础上以人民币进行跨境贸易结算，支持商业银行为企业提供跨境贸易人民币结算服务，并正式启动跨境贸易人民币结算试点工作。2010年6月17日，上述六部委发布《关于扩大跨境贸易人民币结算试点有关问题的通知》，对试点进行大规模扩容：业务范围扩展至货物贸易、服务贸易和其他经常项目，境内地区涵盖从沿海到内地的20个省（自治区、直辖市），境外区域扩展至所有国家和地区。2011年8月，六部委再度联合发布《关于扩大跨境贸易人民币结算地区的通知》，将跨境贸易人民币结算境内地域范围扩大至全国。

2011年10月12日，商务部发布《关于跨境人民币直接投资有关问题的通知》，允许外国投资者以其合法获得的境外人民币，在中国境内进行直接投资，同时强调跨境人民币直接投资在中国境内不得直接或间接用于投资有价证券和金融衍生产品或者用于委托贷款。

为配合跨境贸易人民币结算试点，拓宽人民币回流渠道，中国人民银行于2010年8月16日发布《关于境外人民币清算行等三类机构运用人民币投资银行间债券市场试点有关事宜的通知》，允许境外中央银行或货币当局、港澳地区人民币业务清算行、跨境贸易人民币结算境外参加银行等三类金融机构，以及参加跨境服务贸易试点的其他境外金融机构，运用其依照有关规定开展央行货币合作、跨境贸易和投资人民币业务而获得的人民币资金，投资于我国银行间债券市场。在此基础上，《央行意见》进一步规定，上海地区银行业金融机构可在“了解你的客户”、“了解你的业务”和“尽职审查”三原则基础上，凭区内机构（出口货物贸易人民币结算企业重点监管名单内的企业除外）和个人提交的收付款指令，直接办理经常项下、直接投资的跨境人民币结算业务；上海地区银行业金融机构可与区内持有《支付业务许可证》且许可业务范围包括互联网支付的机构合作，按照支付机构有关管理政策，为跨境电子商务（货物贸易或服务贸易）提供人民币结算服务；区内金融机构和企业还可从境外借用人民币资金。

在此基础上，《人民币跨境使用通知》从个人跨境人民币结算业务、人民币境外借款、跨境双向人民币资金池、经常项下跨境人民币集中收付业务、跨境电子商务人民币结算业务、跨境人民币交易业务等方面作出了进一步规定。其中较为值得一提的是跨境双向人民币资金池业务。简言之，跨境双向人民币资金池业务是指集团境内外成员企业之间的双向资金归集业务，属于企业集团内部的经营性融资活动；集团在此是指包括自贸区内企业（含财务公司）在内的，以资本关系为主要联结纽带，由母公司、子公司、参股公司等存在投资性关联关系成员共同组成的跨国集团公司。根据《人民币跨境使用通知》，自贸区内企业可根据自身经营和管理需要，开展集团内跨境双向人民币资金池业务。跨境双向人民币资金池业务为跨国企业集团提供了一个将境内外人民币资金自由调剂使用的合法渠道，而从现阶段看，又主要是为境外人民币回流境内打通了渠道。与人民银行总行稍后推出的跨境双向人民币资金池业务“全国版”不同，自贸区内的资金池业务并无额度限制或对企业本身的规模要求，从而具有相当竞争力和吸引力。

需要指出的是，人民币跨境使用的进一步发展与资本项目开放息息相关，因为在目前经常项目下的人民币跨境结算已然发展到相当规模的情况下，只有多样化、大容量的投融资渠道才能为境内人民币“出游”和境外人民币“回流”创造新的机会和动力。为此，必须继续稳步推进资本市场开放，为人民币跨境双向流动拓展新的更大空间。

“可复制、可推广”与国际金融中心建设

探索和积累可复制可推广的经验，是中央对上海自贸区的重要要求，也是自贸区试点的重要意义之所在。但是，对于“可复制可推广”的理解不宜绝对化，不应认为自贸区的任何创新举措都要以“可复制可推广”为前提。金融领域尤其如此。金融要素天生具有集中性，需要大资金、大市场、大平台，这也正是上海建设国际金融中心的原因之所在。在此情况下，如果一味强调“可复制可推广”，一来易于束缚金融创新思路；二来复制、推广过快会对试验深度和要素积累造成影响；三来复制、推广过多会分散金融资源，妨碍要素集聚，影响国际金融中心的建设进程。上海在建设国际金融中心方面具有先天优势，这一优势不应被冲淡或放弃。金融市场除了集聚功能，还有辐射功能，能够辐射和服务周边。因此，就上海自贸区金融创新发展和金融市场建设而言，可以更多地从“可服务可辐射”的角度进行思考和探索，充分发挥自身优势，将自贸区推进与国际金融中心建设有机结合起来。

（作者系中国社会科学院国际法研究所研究员，最高人民法院“一带一路”司法研究基地研究员）