基于博弈视角的高等教育地方化研究

邱德雄

（长江师范学院，重庆 408100）

基于博弈视角的高等教育地方化研究

邱德雄

（长江师范学院，重庆 408100）

高等教育地方化已成为我国高等教育发展过程中不可逆转的趋势，但发展进程非常缓慢，未能达到应有的效果。其根本性原因在于我国教育制度与政策博弈的非均衡状态，最终导致了利益相关者的价值和利益冲突。从制度和政策的视角，厘清制度与政策的特质及其对高等教育地方化的影响，分析高等教育地方化发展中制度与政策的博弈状态，探寻高等教育地方化发展和政策变革的出路。

高等教育；地方化；制度；政策；博弈

在科技与经济全球化的背景下，高等教育全球化与高等教育地方化已经成为我国高等教育发展两种并行不悖的趋势。在高等教育全球化不断推进的同时，高等教育地方化的趋势日渐发展，地方性高等教育已成为我国高等教育发展不可或缺的重要因素，为国家和地方经济社会发展发挥着越来越重要的作用。然而，现实情况是我国高等教育地方化的发展进程却相当缓慢，大多数地方高等院校仍然处于边缘化的状态，属弱势群体，无论是在经费获得方面，还是在作用发挥方面，地方性高校都受到了较大的限制。长期以来，高等教育地方化的发展一直处于相对集权的制度环境下，在不断变革的政策中寻求发展。在此背景下，创新教育制度与高等教育管理政策，对高等教育地方化的顺利发展就显得非常重要。

一、高等教育地方化发展——制度与政策的博弈

美国新制度经济学家诺斯 （North）认为，制度是社会的博弈规则，或更严格地说，是人类设计的制约人们相互行为的约束条件 （North，1990），任何一个政策的出台都是一定社会、政治、经济、文化等方面因素作用的结果。按照新经济学的观点，任何公共政策都是制度安排的结果和路径依赖的产物[1]。众所周知，公共政策的出台都是为了解决政策利益相关者的利益调整问题。高等教育地方化的发展不仅涉及到各个地区的经济发展水平、市场等外在因素，而且也涉及到制度、政策以及两者之间的博弈问题，尤其是在社会资源不能完全满足教育发展的时期，高等教育地方化发展过程实质上是制度与政策博弈的过程。20世纪90年代以后，虽然中国高等教育管理体制的改革是朝着分权化的方向发展的，高等教育地方化开始出现一定的转变，但问题是原有社会经济制度和现行政策发生着冲突，或者说是进行着博弈。中国高等教育管理体制的改革从政策上讲是创新，从制度上看是冲突或博弈。这就是中国高等教育面临的一个两难的困境，也是原有教育制度所造成的无法避免的难题。

高等教育地方化与高等教育职业化和城镇化密切相关[2]。作为一项具有重大影响的公共政策，在处理相关利益者的利益分配时，在制度不变或根本制度未发生明显变化的前提下，高等教育地方化的发展在很大程度上依赖于政策的变革。分配产生利益与价值冲突，而这种冲突也必然会触及政策与制度的变革以适应新的博弈均衡。但若保持制度不变性，连续不断的冲突也势必在利益相关者之间进行多次博弈，其结果有可能是均衡状况，也有可能非均衡状况[3]。所以，高等教育地方化的发展体现为政策与制度的博弈过程。在博弈非均衡状态下，资源配置 （即利益分配）不均、效率失灵，高等教育地方化的发展也势必受到影响。

从制度与政策的视角看，我国高等教育地方化发展进程缓慢的事实是由我国的制度与政策的制定及其所具备的特征决定的。在特定的制度框架下，政策为适应市场的调整，是如何发挥作用的？又是怎样与制度发生冲突即博弈，其结果又如何？高等教育地方化在制度与政策的博弈中究竟如何发展？等等。针对这些问题，我们有必要从制度和政策的视角，厘清我国高等教育制度与政策的本质特征及其对高等教育地方化的影响，并进一步分析制度与政策博弈所带来的结果。

二、高等教育地方化发展的制度约束——制度方向的张力

按制度经济学的观点，制度可以分为内在制度和外在制度。在我国，内在制度集中体现为单一政府权利运作模式，主要体现在依附中央集权的代理人体制、依附于精英主义的建设体制。高等教育地方化在中国之所以实施起来困难重重，其原因就在于受中国内在制度和外在制度的双重制约。

从内在制度上，中央集权的单一制政府权力运作模式特征为：国家对社会占据绝对的支配地位；在国家政权内部存在一个精英集团，对社会进行着严密的控制；在上下级等级结构中存在严格的服从关系，官员缺乏相对独立性，只是扮演着国家利益代理人的角色[4]。长期以来，我国高等教育运行制度都是以强调政府行政行为为基础的，在教育管理体制方面，实行中央集权制，高等教育的管理权过度集中在中央一级。尽管近年来高等教育管理的权力有所下放，但在涉及众多高等教育管理重大问题的权限上，地方政府没有或者很少有管理高等学校的权限。

外在制度基于内在制度，主要体现在两个方面。其一，从国家政治制度看，是中央代理人制度。高等教育地方化的主体涉及3个：教育部、地方教育行政部门、高等学校。从代理理论来看，教育部、地方教育行政部门是委托人，高等学校是代理人，但在中央集权形态下，实际上均为中央的代理人，各级机构只是行政行为的执行者。教育部作为国务院主管教育工作的部门，代表中央政府行使对全国教育的管理权力，是国务院的代理人。地方教育行政部门 （特指省级教育行政部门），作为省 （市、自治区）政府的代理人，在教育部和省 （市、自治区）政府的领导下行使管理本省 （市、自治区）教育的职能。其二，对于学校管理制度，奉行重点建设制度。在高等教育领域，我们一直执行重点建设制度，这种方式曾经发挥过重要的作用。但是，基于精英主义的重点建设制度也加大了重点院校与非重点院校之间的差距。这些重点院校由于在资源的分配获得以及其他的优惠条件方面具有优先的竞争优势，所以明显有失教育公平。重点建设制度也因此成为资源分配的基础和各类高校利益冲突的一个根源[5]。

长期以来，制度性的张力一直作用于高等教育的发展，并且制约着高等教育的地方化发展。相反，政策作为制度的调整，恰恰是朝向地方化方向的改革，两种力量展开了博弈。

三、高等教育地方化发展的政策约束——政策方向的张力

政策实际上起着一种 “平衡调节器”的作用，不断地去修补制度方面存在的不足和缺陷。从政策自身来看，我国现实中政策行为本身仍然是以分配性行为为主导，尽管有众多的规范性文件出台，但规范性政策文件作用发挥很低效，大多数实际上处于 “游离”的状态。在高等教育地方化过程中，政府和高等学校的精力大多集中于政策的利益分配功能，而忽视政策在制度建设中的建构作用，导致了大多数利益相关者陷入政策的利益和价值冲突，使处于弱势地位的地方高校自然而然受到不公平的待遇。

从政策的利益相关者来看，其利益相关者众多，如中央教育行政部门与地方教育行政部门、中央政府与地方政府、教育行政部门与高等学校、中央部委高等学校与地方高等学校、行政管理者与大学办学者，等等。如果众多的利益相关者不能形成一种很好的信任机制，互相参与竞争，资源最终会按分配性行为划分，由此导致各利益相关者不断的争夺和冲突，促使政府出台新的政策，这也导致了政策和制度在价值层面、利益层面不断的发生冲突，实际上就是博弈。

当前，我国正处于社会转型时期，其公共政策也具有 “多质性”的特点，主要表现在：中央政府制定的具有普遍性的公共政策，地方政府则从其地方实际情况出发，制定了大量的地方性政策；各级政府的政策与政府的部门政策共存；计划体制下的旧有政策与试图突破旧政策的新政策同时对不同的地区和不同的群体发挥调控作用；外来移植的政策对本土化政策发起一定程度的冲击，等等[6]。正是公共政策的这些特征，导致了其与制度的博弈异常明显。

从历史的角度分析，政策的张力通常要小于制度的张力，这也是常常有政策却无效果，因为大多数高校仍然是在政府的行政模式下运作的。

四、高等教育地方化发展中制度与政策的博弈状态与变革措施

（一）制度与政策的博弈状态

博弈的状态分为均衡与非均衡两种。均衡状态是一种纳什均衡，各博弈参与者都获得了最大利益；非均衡状态意味着整体利益的损失。在我国高等教育地方化发展中制度与政策的博弈一直处于非均衡状态。非均衡博弈状态存在于市场经济条件下，资源相对丰裕，出现了不同的利益主体，因而导致了利益冲突，处于非均衡状态。首先，在市场经济条件下，基于 “看不见的手”的市场资源配置行为和政府干预性资源配置行为发生冲突。随着市场经济的发展，资源配置作用的增强，高等学校实际上面临着两个主体：政府和市场。但是，这两个主体的作用是不同的，力量也是不一样的。其次是博弈参与者之间的利益冲突。在市场经济条件下，作为博弈的主体，教育部、地方教育行政部门、高等学校形成了不同的利益主体。从经济学角度讲，无论是制度和政策的制定者，还是制度和政策的执行者，都是 “经济人”，都追求利益的最大化，都代表着自己的利益。尤其是在资源还没有达到绝对丰裕的情况之下，寻求各自的利益是不言自明的[7]。但是在内在制度框架下，博弈存在严格的主从博弈和一与多的博弈，即政府是资源 （包括法规、制度、经费等）的主要供应者和教育事业的管理者，手中握有各种调控手段，必要时可以通过行政行为进行资源配置和调控；而高校在尽力争取资源的同时，只能被动地接受政府的调整和资源配给。在这种规定性前提下，政府和高校作为博弈主体就分别处在主导和从属的位置上[8]。同时，政府与高校为一与多的博弈关系。政府作为博弈的一方，面对的另一方不是一所而是众多的高校。每所高校都是一个与政府博弈的主体，而且高校彼此之间存在着既合作又竞争的关系。众多的高校则围绕着有限的资源开展竞争，各自决定自己的办学行为[9]。在这种情况下，博弈最终处于非均衡状态。

（二）制度与政策变革的出路

高等教育地方化发展进程之所以如此缓慢，未能达到应有的效果，其实质性原因在于制度与政策的博弈，并最终导致了非均衡状况。各博弈参与者或者说利益相关者未能建立起一种信任机制，尤其是高等教育地方化还缺乏利益相关者的利益诉求渠道。在内在制度不变的前提下，博弈关系属于主从关系，利益相关者就不可能达成一致，博弈也不可能达到纳什均衡，因而阻碍了高等教育地方化的发展。高等教育地方化的健康发展，最根本的是要进行制度建设，创新教育制度与政策。

首先，政府职责定位要合理。要重新认识政府的职能，主要是重新审视我国的教育制度，关键在于权利分割或者转移，建立起权责机制，给地方以充分的决策权，给高校以充分的办学自主权。政府在管理中应强化服务意识，承担服务者的角色，而非决策者和管理者。理想的职责划分应该是：中央教育主管部门和地方教育主管部门都不应该管理具体的高等学校，而是重在制度建设、政策引导、信息提供等[10]。

其次，建立有效的政策补偿机制。在政策上要更加关注高等教育中的弱势群体，使他们切实分享改革成果。罗尔斯曾将公平分为两类：一类是 “均等性”公平，即 “平等地对待相同者”；一类是 “非均等性”公平，即 “不均等地对待不同者”，如多劳多得，为处境不利者提供机会和利益补偿等。对于地方高等学校、民办高等学校来说，实际上是处境不利的高等学校，都是高等教育中的边缘化成员，在政策上需要采取 “不均等地对待”，即为它们提供机会和利益补偿[11]。

再次，建立利益协调机制。有的学者把大学的利益相关者划分为3类：权威利益相关者 （教师、学生、出资者、政府等）；潜在的利益相关者 （校友、捐赠者和立法机构）；利益相关者 （市民、媒体、企业界、银行等）[12]。随着社会的进步，无论是社会组织还是高等学校组织，都在朝合作关系转化，博弈的结果将是 “多赢”或 “双赢”。因此，要在大学的利益相关者之间建立起一种信任关系、伙伴关系，实现“多赢”或 “双赢”的局面，以保证教育改革措施的协调性，为地方高等院校提供更多的发展空间，增强地方高等院校发展的内在动力与外在适应性。

[1][日]青木昌彦.比较制度分析[M].周黎安，译.上海:上海远东出版社，2002.

[2]魏静，魏延辉.中国高等教育职业化、地方化与城镇化三螺旋协同关系研究[J].教育与经济，2015（4）：35.

[3]罗必良.新制度经济学[M].太原：山西经济出版社，2005.

[4]施雪华.政府权能理论[M].杭州:浙江人民出版社，1998.

[5]岳经纶.教育市场化趋势下中国大陆高等教育与政府的关系[M]//戴晓霞，莫家豪，谢安邦.高等教育市场化.北京:北京大学出版社，2004.

[6]唐贤兴,王竟晗.转型期公共政策的价值定位[J].管理世界，2004（10）.

[7][10][11]王保华.高等教育地方化研究新视野[M].青岛：中国海洋大学出版社，2007.

[8][9]冯向东.高等教育结构：博弈中的建构[J].高等教育研究，2005（5）.

[12]胡赤弟.高等教育中的利益相关者分析[J].教育研究，2005（3）.

[13]王琦.论我国高等教育地方化及地方高等教育发展的战略方针[J].赤峰学院学报，2014（2）.

[责任编辑：庆 来]

G642.0

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1674-3652（2016）06-0102-04

2016-11-27

重庆市高等教育教学改革研究重大项目“重庆市高等学校办学定位与特色发展研究——基于地处非中心城市地方高校发展的视角”（111009）。

邱德雄，男，湖南衡阳人。博士，教授，硕士生导师。主要从事高等教育管理、课程与教学论研究。