新时期科研院所如何建立“接地气”的内控体系

■/王 玲

新时期科研院所如何建立“接地气”的内控体系

■/王 玲

2016年7月31日，中办、国办联合发布《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》，出台了一系列简政放权的措施。如何“接得住、管得好”成为科研院所亟待解决的问题。本文拟以财政部内控建设文件为政策依据，对科研院所内控建设进行探讨，以期建立符合科研规律的内控体系，助力新时期科研院所的创新发展。

科研院所 内控体系 控制

一、科研院所内控建设现状及原因

财政部自2012年底颁发了《行政事业单位内部控制规范》（以下简称“规范”）后2015年、2016年又相继颁发了内控建设的指导意见、基础评价文件，为新形势下科研院所建立内控体系提供了政策保障。但是，据调查截至目前科研院所内控建设现状不太理想，部分单位仍未提上议事日程、或推进不畅、或已经建立但未得到有效执行。主要原因是：

（一）重业务轻管理，内控建设内生动力不足

相对于科研教学业务，科研院所对行政管理重视程度不够。由于内控制度不完善或执行不到位，近年来催生了不少科研腐败。财政部《规范》下发已两年多，部分科研院所对内控建设认识还是不足，认为内控建设就是规章制度的整合，与原来的制度汇编差别不大；或认为现有办事流程已经很复杂，不需要再建立内控；或认为内控是为经济管理服务的，与科研教学业务无关。相对于企业以实现利润最大化为目标，具有强烈的内控建设的内生动力，科研院所的非营利属性使其内控建设的内生动力天然不足。

（二）治理体系老化，内控建设基础薄弱

随着我国财政对科研事业投入的快速增长，科研院所的项目资金、研发设施、基础建设等方面都得到了迅猛的发展。但是，受人员编制和人员经费的双重限制，自科技体制改革后科研院所的组织架构多年无变化，人员更替只能靠自然减员的方式实现。现有的组织架构、人员知识储备已不能满足现代化管理的需求。长期以来，科研院所一直参照执行行政事业单位的各类管理制度，相对于国有企业其行政管理理念落后。虽然也建立了若干内部管理制度，但缺乏顶层设计，不成体系。单位业务未实现归口管理，内部部门之间存在制度重复、流程分裂的现象，日常工作中也经常发生制度执行不力、有制度不执行、相互推脱的情况，管理效率低下。

二、多措并举建立“接地气”的内控体系

科研院所应以全面落实《规范》为抓手，以规范单位经济和业务有序运行为主线，以内控基础评价指标为依据，以问题为导向，突出规范重点领域和关键岗位的业务流程，合理界定业务环节，系统分析科研管理中的风险，确定关键风险点，选择适宜的制约措施，逐步将控制对象从经济活动层面拓展到全部业务活动和内部权力运行，实现“内控建设接地气，科研人员有活力”的内控建设目标。

（一）加强内控建设是“一把手”工程的重要内容

内部控制不仅是规章制度，更重要的是一个制度整合、流程再造的过程，是将过去的粗放式管理向精细化管理迈进的重要手段。“一把手”应认识到内控建设是合理保证法人经济责任的有效屏障，是廉政建设和风险防范的重要举措。科研院所建立内控需要协调单位内部各类资源，或多或少会受到阻力。“一把手”应当亲自主持制定工作方案，明确工作分工、配备工作人员、健全工作机制，充分利用信息化手段，组织、推动内控建设，并对单位内控建立健全和有效实施负责。

（二）加强宣传培训，让内控意识入脑入心

由于我国行政事业单位的内控制度出台较晚，且科研院所内控与行政事业单位内控之间存在着一定的差别，所以员工对科研院所的内控制度不是很了解。因此，要加强内控知识的宣传与培训。首先，结合工作实际，邀请内控建设领域专家和已经建立内控的标杆单位，分享内控在单位经济管理上的成功经验。其次，组织中层参加专业机构的内控建设培训班，系统全面地学习内控专业知识。最后，单位主要负责人组织内控实施部门面对面交流，用全局观来打破部门墙，畅谈单位层面、业务层面内控建设的目标、内容，逐项摆问题、提要求，形成单位内控建设的工作方案。同时，单位主要负责人在课题组长、学系主任会议上宣传内控建设的相关知识，提高内控建设的协作意识。

通过培训和交流使员工真正了解内部控制，明白建立内控的目的不是为了“监管”和“监视”，一套健全的内控制度，可以使员工清楚地知道自己的行为底线在哪里，避免触碰。从而让员工心存敬畏，从思想上剔除邪念，只有每个员工都明白了内控制度，内控意识才能真正入脑入心，从而使内控制度得到有效执行。

（三）以问题为导向，分步建立、完善内控体系

1.以“财务报销”为切入点，完善单位层面内控

近年来科研经费的“财务报销”使财务部门和财务人员一度成为“围猎”的对象，乍一看“围猎”财务人员，实质上“围猎”的是财务监督权。“财务报销”环节是国家财经法规、单位管理制度的落脚点，是科研经费在执行、验收、审计等多环节问题的集中反映。科研院所内控建设可以“财务报销”为切入点，着力解决“财务报销”环节反映的制度和流程问题，以财务规范倒逼业务规范，提高内控建设的针对性和有效性，更快速地让广大科研人员感受到内控建设的获得感。

（1）处理好组织架构中决策权、执行权和监督权的分配。决策、执行、监督三个关键环节要合理设置岗位和人员，明确职责。决策是经济管理的首要环节，要健全集体研究、专家论证和技术咨询相结合的议事决策机制，同时要建立健全责任追究制度，具体落实到每个责任人身上。决策执行中要注重流程管理，内部监督部门应加强“三重一大”等重大事项决策执行的过程，杜绝决策与执行“两张皮”的现象，从而避免到“财务报销”环节才发现决策偏颇、执行失误或监督缺位的问题。

（2）优化组织架构，实现业务归口管理。按照“三定”方案，对资金的分配使用、国有资产管理、政府采购、工程建设等权力集中的部门和岗位实行“分事行权、分岗设权、分级授权、定期轮岗”，优化配置部门的职能权限，规定各自的权利和责任边界，合理设置岗位，明确各岗位职责。业务归口管理在管理尚不太完善的科研院所意义重大。归口管理是指按照单位赋予的权责，各负其责、各司其职，防止重复管理、多头管理、无人管理。科研院所应按照有权就有责，权责要对等、不相容职责相互分离的原则，合理划分各类业务的归口管理部门。同时，合理界定业务归口部门的牵头责任与参与部门的辅助责任，以及各自在流程节点的职责，使业务流程在不同部门间连成一条线，形成闭环，从而避免因无归口管理，业务审核环节缺失，直到“财务报销”时才发现业务流程操作不规范或业务手续不合规，报销人员事后找补手续的情况。

2.实现将制度流程化、流程岗位化、岗位职责化、职责表单化

业务层面应建立“以预算管理为主线，以资金管控为核心”的内部控制体系，通过预算这一基本控制方法将收支业务、采购业务、资产业务、工程管理、合同管理等核心业务有效衔接。由业务归口部门梳理现有制度、流程，查漏补缺，完善管理制度，建立跨部门的业务流程图，将流程环节落实到岗位，制定岗位工作说明书（表单），详细描述岗位职责，为内控信息化奠定基础。

（1）预算业务控制。预算业务内控是单位内控的核心，科研院所预算业务内控建设应区别财政部门预算和科研课题经费预算建立。经过多年预算管理实践，财政部门预算“二上二下”内控已经较完善。科研项目内控建设，首先，注重科研与财务的融合，加强对科研人员预算编制的政策指导，提高科研业务与财务预算之间的政策相关性、目标相符性、经济合理性，保证项目任务书的质量。其次，建立健全科研财务助理制度，合理界定其岗位职责。科研财务助理作为科研与财务之间的桥梁，为科研人员在项目预算编制和调剂、经费支出、财务决算和验收等方面提供专业化服务，科研财务助理制度的落实落地，将为科研人员“轻装上阵”，潜心于科学研究提供有力保障。

（2）采购业务控制。从事基础性研究的科研院所，60%以上的科研经费是采购支出，采购业务内控建设极为重要，单位应合理设置采购人、验收人、使用人、监督人等关键岗位，明确职责，定期轮岗。材料采购业务内控建设应注重完善采购方式管理，基础研究因专业不同所需材料千差万别，应采用集中采购与分散采购相结合的方式。集中采购应采用招投标的方式确定多家供应商，除个别特殊材料外，材料采购应集中从入围的供应商处采购，供应商应实时供货，科研院所不再设置库房，集中结算货款。分散采购的材料应按照例外事项处理，由课题组自行采购，采购部门组织验收，做好采购、入库、出库、付款等环节的服务与管理。

（3）收支业务控制。收支业务内控应从纵向、横向分别完善。收入应归口管理，做到应收尽收；支出应内控建设，首先，应全面推行公务卡和网银转账的结算方式，通过非现金的结算方式将款项直接支付给收款方，使资金往来留有清晰的痕迹，避免现金结算中的风险；其次，应创新课题组支出的诚信管理，将诚信与单位内部项目安排挂钩。如由课题负责人写出情况说明承诺真实性，以现场劳务人员的签字单据作为劳务费发放依据报销，从而解决下现场调研无法取得票据的报销问题。

（4）资产业务控制。资产业务内控在确保账实相符、资产安全完整的前提下，应注重加强仪器设备的绩效考核，提高仪器设备的使用效率。大型仪器设备在满足单位内部科研教学工作任务的基础上，应充分发挥社会效益，为外部提供有偿的资源共享，搞活经济的同时也提高了国有资产的投资效益。

（5）合同管理、工程业务控制。科研院所应实施合同归口管理，分类制定管理制度，合理规避合同风险。工程业务也是腐败风险的重灾区，工程业务内控建设应注重招投标、建设过程、竣工验收、财务决算、造价审计等关键环节的风险控制。在工程管理人员有限的条件下，应注重发挥第三方中介机构的作用，合理规避工程建设风险。

3.以信息技术为支撑，着力内控落地

内控信息化是将内控思想、机制设计、业务流程和内部监督等通过信息化手段落地，排除人为因素，保证内控的实施效果。科研院所应结合单位实际，通过建立新系统或整合现有的信息系统，将内控流程固化在系统中，在岗位设置、权责分配、业务流程等方面形成相互制约、相互监督的机制，有效防范系统的风险。

4.强化绩效考核和信息公开

内控建设在注重防范风险与流程高效的同时，应具有激励的功能，这是内控建设的灵魂。科研院所应将业务归口部门的内控建设与运行情况纳入个人和部门的绩效考核，作为员工升职任免、部门评价的重要指标之一，让全员认识到内控建设、实施、落地与个人发展密切相关，促进全员全过程参与内控建设与实施工作。

信息内部公开控制手段的使用有利于提高工作的透明度及工作效率，满足员工的知情权和对经济业务的监督。常言说，阳光是最好的防腐剂。科研院所应在单位内部一定范围内将内部科研项目安排、科研经费预算调剂和开支情况、科研成果、招生分配、采购招投标和年度采购量及采购单价等信息公开，使各核心业务、关键岗位的权利在阳光下运行，降低行政风险、廉政风险。

［1］刘永泽，唐大鹏.关于行政事业单位内部控制的几个问题〔J〕.会计研究，2013（01）.

［2］王卉.科研院所内部控制研究〔J〕.行政事业资产与财务，2014（03）

［3］赵守高.基于整体框架的科研院所内部控制体系设计研究〔J〕.企业科技与发展，2014（23）.

［4韦宁生，侯海洋.科研项目资金管理内部控制建设探讨〔J〕.科技经济导刊，2014（15）

［5］侯海洋，韦宁生.农业公益类科研院所内部控制规范建设探讨〔J〕.当代经济，2016（10）.

◇作者信息：中国医学科学院基础医学研究所/北京协和医学院基础学院

◇责任编辑：罗 敏

◇责任校对：罗 敏

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