地方政府融资平台转型过程中风险防控及化解研究

■/田震坤

地方政府融资平台转型过程中风险防控及化解研究

■/田震坤

2008年为应对金融危机，地方政府融资平台迎来井喷式发展，融资平台数量和债务规模急剧扩张给地方财政稳定和防控区域性系统性金融风险带来巨大的挑战。2014年《新预算法》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》颁布，普遍被视为吹响了融资平台转型的集结号。本文主要从防控化解融资平台相关金融风险和引导银行业金融机构建立新型的银政关系角度出发，基于对融资平台转型路径分析，从构建政府与金融新型关系、融资平台存量债务治理、融资平台在建项目融资、地方政府新型融资模式等方面，对融资平台转型对金融机构以及金融监管的影响进行全面剖析并提出了政策建议。

政府融资平台 转型

地方政府融资平台是地方政府职能的延伸，是中国特殊的财政管理体制和政府主导的投融资体制下的产物，近年来，随着融资平台债务规模的扩张，地方政府债务风险已经成为财政金融领域的重要风险，是可能引爆中国系统性金融风险的重要源头。

一、融资平台转型的实质和路径

（一）融资平台转型实质上是地方政府债务管理体制的改革

相对于管理制度较为完备的中央政府债务管理体制，地方政府债务管理体制基本处于无序和各自为政的状态。从“43号文”确定的改革思路看，目标是要建立一个以地方政府债券市场（规范的市政债）为基础的，有自我约束机制的地方政府举债体制，从现在的通过行政管控地方债务过渡到通过完善立法、建立市场机制、增强地方债务透明度、加强多方监督、建立预警体系等市场硬约束的体制，避免地方政府的道德风险和过度举债。

（二）地方政府融资平台转型的路径选择

一是成为市场化运作的企业。既可以是普通的国有独资企业，也可以进一步实现产权的社会化，借国有企业混合所有制改革之机成为混合所有制企业。在具体方向上，可以根据设立融资平台时政府注入的资产类型和后续经营业务范围来确定。从全国来看，具备这种转型条件的融资平台还是少数。

二是成为新型的融资中介。这种新型融资中介具体有两大形态：第一类是传统融资模式运作平台。主要目的是承担一些有稳定现金流的公益性项目建设或政府主导的产业项目建设对外融资的职能。地方政府可能将为其注入更优质的、能够变现且为商业银行和资本市场认可为合格抵质押物的资产或项目，从而提供政府担保以外的增信措施，提高企业资信等级。这类公司既可以作为政府主导的公益性项目或产业项目债权或票据的发行主体，也可以作为商业化的企业向商业银行申请项目贷款。偿债责任和偿债来源都与政府无关，既实现地方政府举债建设的初衷，也有效隔离偿付风险；第二类是地方政府新型融资模式运作平台。通过参与地方政府新型融资方式，成为各种形式的PPP项目运作平台、产权投资基金管理公司等。

二、地方政府融资平台转型面临的债务存量风险和新型融资模式挑战

（一）化解传统模式下的存量债务风险面临的问题

1.平台债务存量甄别存在统计遗漏和保守统计问题，财政面临较大还款压力。一是存量债务以债务单位角度清理可能让银行债权存在统计遗漏的可能，尤其是交易复杂的非贷款融资和异地非银机构融资，一旦被认定为企业债务，其原有还款来源及信用结构（尤其是地方政府的隐性支持）可能被破坏；二是部分地区平台贷款到期额高、且平台贷款甄别纳入地方债务时有所保留，在财政收入增速明显放缓情况下，面临更大的还款压力。

2.地方政府发行债券置换市场化程度不足，社会投资者吸引力不高，财政风险变相转化成金融风险。一是债券置换导致的银行直接利润损失给银行带来较大的经营压力。地方债发行债券置换贷款，实质是用低利率的债券投资取代了较高利率的政府平台银行贷款，从信贷科目转移到了投资类科目，给银行带来直接利润损失，对银行经营造成较大影响，部分银行经营模式面临较大转型压力；二是地方债发行市场化程度仍然不足。一方面，监管、发行标准不统一。目前尚无地方政府债统一发行监管标准，包括簿记现场监督、市场化定价原则规范、严肃发行纪律等无法充分落实；另一方面，发行定价有待进一步市场化。由于地方政府债风险权重为20%，而国债风险权重为0，且信用等级也存在差异，因此地方政府债利率理论上应高于国债。但实际情况是已发的地方债发行利率基本紧贴国债，既没有体现出各省的财政和经济实力，也没有反映出各省不同的违约风险，对投资人甄别和选择地方债投资产生困难；三是地方债集中由银行购买风险仍滞留于银行体系。由于利率水平没有体现实际风险水平，社会投资者接受度不高，实际上各地发行的地方政府置换债券基本上由银行购买，实际上是用行政手段把财政风险转移到金融风险。

3.在建项目融资新规给金融监管带来诸多挑战。在建项目融资新规（40号文）反映了中央在经济下行压力下，宏观政策重心由调结构转向稳增长、由降杠杆转向加杠杆。其相对于“43号文”最大的变通在于区分对待新增与存续项目融资，允许存续项目在统一预算管理的前提下通过传统方式举借债务。这有利于防范一些项目出现资金链断裂和完工风险的局面，但也给金融监管带来诸多挑战：一是易导致增量融资项目搭便车，激励政府的投资冲动。“40号文”在某种程度上被各方理解为对“43号文”约束的放松，政策的变动可能导致地方政府的投资冲动被进一步点燃，地方政府可能加杠杆，不仅是存量项目，也会有部分增量项目搭便车，但新增贷款是否纳入政府性债务具有较大不确定性；二是在建项目融资新规给银行带来两难选择。从政策合规性方面看，政府债务清理甄别结果尚未向银行监管部门及银行共享，部分政府背景公司满足“40号文”对政府融资平台的定义，银行不能确定相关领域在建项目债务是否能足额纳入政府负债，债务信息不透明为信贷支持带来疑虑。从银行贷款利润方面看，在建项目融资新规可能加重其对融资平台业务的惯性依赖，尤其在当前实体经济下行，银行不良贷款攀升的背景下，部分商业银行更加青睐于政府背景项目，在建项目融资新规可能给银行转型的主动性和积极性带来负面影响；三是相关政策尚待明确。原有平台贷款监管政策以及以平台作承贷主体的棚改和土储贷款的相关政策亦待明确，可能造成政策真空，让部分商业银行有放松监管的错觉。

（二）地方政府新型融资模式实施中存在的问题

根据地方政府债务管理体制改革目标，地方政府除在建项目延续原有融资渠道以及发行地方政府一般债券、专项债券以外，还有三个为地方基础设施筹资的渠道：PPP模式、政府购买服务、产业投资引导基金。对于金融监管而言，主要的挑战是如何引导金融机构转变传统的融资模式，在有效防控风险的前提下积极参与新型融资模式，但在推进政府新型融资模式时仍存在不少问题。

1.PPP因缺乏法律制度支撑及存在合作风险，金融机构参与度不高。一是PPP缺乏法律与制度体系支撑。当前地方各级政府对PPP的热情高涨，如不尽快在中央立法层面出台效力更高、更权威的法律法规来建立引导机制并强化硬约束，可能会因实施过程中各地的指导思想、条件限制等出现大量的“形似而神不似”的项目，对长远的政府引导社会资本实现基础设施投融资改革和财政可持续发展埋下隐患；二是合作伙伴选择较难。长期、良好的伙伴关系既有赖于合理的风险分担与收益分配机制，也有赖于长期合作中对分担、分配机制的坚守和互信，但目前这两方面均缺乏行之有效的制度来约束伙伴关系中的契约精神；三是金融机构参与、观望情绪浓厚。与原政府主要的投资模式不同，PPP模式更加市场化，政府面上推广PPP时间尚短，融资期限长，且无法再获得政府担保或变相担保的各种“承诺”。金融风险相对于传统单纯的融资平台贷款也更加多元化，导致金融机构项目参与度不高，普遍存在担忧和观望的情绪。

2.银行参与政府购买服务仍面临贷款的信用风险、合规风险以及配套管理办法不完善问题。一是银行贷款的信用风险。一方面，承贷主体向政府提供服务或者质量达不到要求，财政无法划款；另一方面，政府购买服务的项目多具公益性特征，不能产生足够现金流覆盖贷款，如政府未纳入预算或财政承受能力较低均影响贷款回收；二是部分贷款的合规风险。从现有办法看，公益性项目的工程建设尚未明确纳入政府购买服务范畴，尤其是委托代建模式与原融资平台模式基本雷同；三是配套管理办法不完善。国务院提出“推动政府购买棚改服务”，但部分地方政府尚未出台相关办法。

3.引导基金作为新事物还存在思想认识不充分、项目引进慢、管理制度不规范和风险监控难的问题。一是各方认识还不充分。尤其是本地一些企业习惯了财政无偿补助的传统方式，对股权投资方式的接受还有一定过程，部分发展潜力大、前景好的项目不太愿意接受股权投资。主管部门和区县政府还未完全转变观念，对基金主动对接不够，上下联动机制尚未形成；二是项目投资进度需要加快。随着专项基金的不断发起设立，主要依托专项基金在市场上寻找项目的方式已经不能完全满足基金投资需求，在项目挖掘、储备和推荐上力度还不够，影响了基金项目投资进度；三是相关管理制度有待进一步完善。设立产业引导基金无先例可循，需要学习借鉴中央有关基金和国内知名母基金的运作经验。对于银行参与的部分业务存在合规性风险，如银行成为基金实际有限合伙人，与《商业银行法》“银行不得向非银行金融机构和企业投资”的要求不符。因此，需不断修订和完善管理制度，探索改进基金投资及管理机制；四是银行对项目收益与风险不匹配，监管控制难。因银行无法直接投资股权，无法获得股权溢价，仅依靠贷款收益难以完全覆盖可能出现的损失，不利于通过银行内部风控和授信审批。对于以融资方式参与政府引导基金额银行，不参与投资决策与日常经营管理，也很难对产业基金具体项目经营实施有效监督与控制，这对银行风险控制提出更高要求。

三、政策建议

（一）银行业金融机构要做好项目的存量和增量融资服务，建立共赢银政关系

一是要做好融资平台存量融资分类处置工作，重点对未纳入政府性债务的平台融资开展风险排查，重新评估还款来源与信用结构，协调地方政府注入优质资产，追加有效抵质押担保，避免债权悬空；二是依法合规支持在建项目后续融资，不盲目抽贷、压贷、停贷；三是要积极参与本地产业基金、PPP融资等新金融业务，提高对地方政府新型融资项目的专业化服务能力；四是要加快调整发展战略、转变盈利模式，建立合作共赢的新型银政关系。

（二）政府切实转变角色，提高工作透明度，做好地方债务的管理、处置和债券发行工作

一是在存量债务甄别置换方面，要提升信息的透明度，及时向金融监管部门共享或向金融机构公开相关名单、数据和标准；要分类处置存量地方债务，尤其对于政府负有担保责任的债务，财政部门应通过债务公告或出具法律文书的形式确认政府代偿责任。对于政府负有一定救助责任的债务，财政部门应履行合法手续确认政府救助责任，要提前落实到期债务还款来源，避免出现地方政府债务风险事件；二是在建项目融资方面，及时出台相关操作细则，分层管理的权限及模式。要做好存量融资风险管理，对于增量融资，要以公开的方式明确哪些是由财政支持并纳入预算管理的；三是在债券发行方面，要完善地方债发行机制。既要制定统一标准、加强发行监督，也要切实发挥市场定价基础作用，要扩大地方债投资主体，分散银行体系风险；四是在PPP模式等新型融资方式方面，要切实转变观念，认清PPP模式等新型融资方式本质，完成角色的转变，从公共产品服务的提供者转变成参与者和质量监督者。要通过进一步完善政策体系，建立合理的利益分享和风险共担机制，提高社会资本参与的意愿。

（三）金融监管部门加强即期还款风险防控，及时梳理和完善监管政策，加强部门协调沟通，稳步推动融资平台的转型

一是加强即期还款风险防控。指导银行业金融机构做好融资平台到期还款工作，提前落实来源守住不发生贷违约的底线；二是转变监管重心，督促银行切实推动转型。随着融资平台转型，监管重心是要督促银行切实转变对政府项目的依赖，真正按照市场化、商业可持续原则来与融资平台开展业务，参与政府新型融资方式；三是完善金融统计体系。在地方政府债务尤其是融资平台债务方面也应该建立综合统计。除了传统的信贷业务和非信贷业务，参与新型融资方式的情况也应该纳入统计；四是及时梳理和完善监管政策。对2009年以来发布的关于融资平台贷款风险监管的相关文件进行梳理，对于融资平台在建项目增量融资、地方政府债券投资业务限额管理、参与新型融资项目等方面监管政策进行完善，加大对违规操作的监管力度；五是加强与地方政府以及发改委、财政等部门沟通，稳步推动融资平台真正转型，建立适应政府职能转变、投融资体制改革的新型银政企关系。

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◇作者信息：中国人民银行兰州中心支行

◇责任编辑：何 眉

◇责任校对：何 眉

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