农民资金互助社风险管控路径探析——以江苏省射阳县为例

陈奕君

（苏州大学东吴商学院金融系，江苏苏州215021）

农民资金互助社风险管控路径探析——以江苏省射阳县为例

陈奕君

（苏州大学东吴商学院金融系，江苏苏州215021）

农民资金互助社作为一种新型农村经济合作组织，一定程度上缓解了农民生产生活中的融资困难。但风险管控机制缺失、力量有限、内部监督不严、有效约束不够等问题直接制约这一新生事物的可持续发展。农民资金互助社的风险管控应分别从内部和外部两个维度着力，严格界定服务对象，加强管理队伍建设，健全内部治理结构。同时，也要明确农民资金互助社的法律地位、完善政策机制、优化金融生态，推动其健康、可持续发展。

农民资金互助社；风险管控；路径

2006年中共中央1号文件提出“加快推进农村金融改革，引导农户发展资金互助组织”后，很多地区特别是欠发达地区纷纷成立农民资金互助社（或称农民资金互助合作社），以缓解农民融资难问题。但由于缺乏统一的规范，发展无序、经营混乱、监管缺失等问题迅速暴露，产生一系列内部及外部的风险。江苏射阳县是全国范围内农民资金互助社起步较早、发展较快的县份，同时也是出险较多、应对较好的地区。本文意在通过对这一农民资金互助社风险管控样本的调查和研究，从内部和外部两个维度探讨风险管控的有效路径，为理论界、实际工作者提供新的理论视角和实践启示。

一、射阳县农民资金互助社风险管控现状

射阳县地处江苏省沿海中部，全县县域总面积7 730平方公里，其中海域面积5 130平方公里，是江苏海域面积最大的县份。全县辖13个镇、2个省级经济开发区，总人口96.32万人。2015年全县实现地区生产总值407.61亿元，公共财政预算收入20.56亿元。连续七年跻身全国最具投资潜力中小城市前十强，也是典型的农业大县。［1］从2007年6月审批第一家农民资金互助社，截至2011年底，射阳共批准设立互助社28家。但是，发展粗放、管理失范引发的风险也同步出现，2012年——2014年，先后有5家互助社发生挤兑、3家互助社负责人“跑路”、12家出现经营困难，引发部分群众上访。射阳县积极应对、早抓苗头，因势利导、果断处置，分类监管、完善机制，截至2015年底，全县原有28家农民资金互助社中，正常营业的14家，进入司法处置程序的3家，转向经营、停业的11家，有效地控制了风险蔓延，稳定了金融和社会秩序。①资料来源:射阳县农民资金互助合作社情况汇报但是，由于法规政策不配套、风险意识不到位、监管措施不完善等等原因，射阳县的农民资金互助社还没有完全进入规范运行的轨道，已经暴露的道德风险、资金风险、社会风险尚未化解，部分潜在风险仍有可能爆发。

（一）逐步健全管理机构，但力量配备不足，专业人才匮乏

从管理层面看，射阳县政府于2012年5月成立了金融与企业上市工作办公室（简称金融办），配备1名主任、1名副主任和5名工作人员，作为县政府主管金融工作的专门机构，承担研究建立全县金融稳定协调机制、组织协调防范和处置金融风险职能。县委农村工作办公室（简称县农办）作为农民资金互助社的主管部门，专门成立农民资金互助合作管理办公室，配备2名工作人员，负责农民资金互助社的规范化管理、监督及协调服务工作。但是，县金融办专业化程度不够，主要做些行政协调、指导工作，无法具体深入推动规范管理。县农办主管农民资金互助社虽有利于资金互助合作与农村产业的结合，但仅有2名工作人员，且缺乏监管专门人才和专门技术手段，力量十分单薄。

从互助社层面看，射阳县推动农民资金互助社按规定建立社员大会和社员代表大会制度，按章程选举理事会、监事会。目前，农民资金互助社一般有1位经理负责日常事务，1名会计负责互助社财务，1—2名柜面工作人员负责社员存取款、红利发放、退社社员的本金支出等。但是，绝大多数农民资金互助社的组织、管理人员为专业大户，缺乏专业的金融知识和管理经验，经营理念相对保守，缺乏互助社长远发展的规划；聘请人员的流程及资质难以完全达到规定的要求，甚至对互助社的规定等都不能全面理解，在借款发放、资金分红、账务操作等方面存在很多漏洞和不足。调查中发现，高达70%以上的资金互助社初期通过给予较高回扣等办法吸引村干部或其他在当地有声望的人为互助社发展社员，后来实际上主要为互助社组织存款，使相关利益方愈加复杂化。

（二）初步建立风控制度，但风险意识淡薄，内控机制缺失

射阳县吸取最初几年混乱无序的教训，对风险预防做出明确而严格的规定，建立风险预防处置机制：一是严格控制规模和大额投放。农民资金互助社吸纳一般社员股金和互助金的规模一般不超过2 000万元，经济相对薄弱地区不超过1 000万元。单笔或单户累积投放一般控制在5万元以内，最高不超过15万元，投放期不超过1年。根据限时、限额、限规模的要求，射阳县规定，农民资金互助社一般只向社员提供5万元以下的小额借款，期限一般不超过1年，且要经过规定程序的审批：5 000元以下经理事长批准，5 000——10 000元经理事会批准，10 000元以上经理事会和监事会联合审批。杜绝借款审批过程中的随意性。二是确保“三金”（资本金、备付金、准备金）充足。农民资金互助社资本金充足率应达到11%以上，备付金比例应达到15%以上，呆账准备金逐年提取达到年末投放余额的3%，资产损失准备金比例应达到100%。三是加强存款现金管理。要求开设基本账户，严禁以任何名目将互助社资金存入个人存款账户、存折或银行卡；对备付金实行“双印鉴”管理；投放互助金原则上实行银行转账结算。虽然在紧急情况之下略有麻烦，但是如果得到有效执行，能够防止暗箱操作、私自挪用互助金等违规行为。

调查发现，大多数互助社的内部人员仍然缺乏系统防范风险的意识；一些互助社没有制定比较完备而具体的风控流程；有的虽有规定，实际并未得到有效执行。在实际运营中，往往初期状况良好，大量吸收社员和入社金，并未意识到发展过程中可能遇到的风险隐患，到风险发生、大规模社员挤兑情况发生时，才开始采取措施进行事后调节以防止风险范围的进一步扩大。现今各互助社发展再次趋于平稳，风险管控之弦便再度放松。

尽管政府对内部的财务审核等进行了明确、细致的规定，但在实际操作中，账户设置不全、核算不规范、数据弄虚作假、报表上报不及时、违规设置账外账的情况还是时有发生。“内部人控制”、理事长或实际控制人大权独揽现象相当普遍，社员代表大会等民主性质的会议大多“走过场”、形式化，并没有真正起到监督的作用。合德农民资金互助社的实际控制人个人决定资金使用，将数百万元资金借给房地产开发商，以及用于归还个人欠款，造成资金无法及时回笼，导致互助社停业，其个人被追究刑事责任。调查中还了解到，有的资金互助社的业务人员身兼多职，在为农民资金互助社进行推广宣传、筹集资金的过程中，同时替其他项目或机构跑业务；甚至有个别业务人员一手收钱组织农民入社，在资金没有入账的情况下，又一手发放借款，造成了资金管理的混乱。

（三）逐步推广担保制度，但具体规定不硬，有效约束乏力

抵押和担保是社会经济活动中防范信用风险的重要举措，是促使资金互助社成员按期还款的有效约束。在信用担保制度方面，政府做出了相关要求，但没有硬性的具体规定。大多数资金互助社依据实际运营经验、社会生活担保惯例来制定信用担保程序。长荡镇农民资金互助合作社采取农民房产、土地抵押与社员互为担保人相结合的方式，在一定程度上减少了农户不能按时还款的风险问题，该社自2008年成立到2015年底，共向社员发放借款400多笔，仅发生2笔坏账。但是，农业本身作为弱质产业，大部分农民拥有的剩余资产并不多，而大部分农村地区在抵押、担保机制上存在巨大漏洞，甚至处于空白状态，抵押担保手续不规范不完善，抵押物的评估、管理、保存等工作程序均无专业人员进行操作，农民抵押物实际价值量不足。即使有人帮社员做了资金担保，有的担保人也可能以各种名义推脱担保责任。在这种近似毫无约束力的情况下，一些社员缺乏按时还款的责任意识，也没有后顾之忧，随意性极大。

（四）全面强化外部监管，但系统推动不够，规范尚需时日

出台了《关于进一步加强涉金类非金融组织监督管理工作的通知》，着力建立长效管控机制。一是常态化宣传。始终做到宣传工作“长流水不断线”，坚持正面引导和反面曝光相结合，不间断采取公益广告、公开信、干群访谈、标语、案例通报、现身说法等群众喜闻乐见的形式，提醒告诫群众正确识别和远离非法集资。二是长效化监管。人民银行射阳县支行制订出台《射阳县规范金融机构经营行为工作方案》，将农民资金互助社纳入管理，县金融办、人民银行射阳县支行等部门按照职责分工，定期、不定期开展现场检查、非现场监测和明查暗访。县农办抓好经常性监督检查，重点做好月报、季审等工作，及时掌握动态。三是差别化处置。跟踪落实分类处置措施，对违规经营的予以依法取缔或立案查处。在射阳县“银企互动平台”网站，增设“金融客户信用信息系统”窗口，按月采集、录入农民资金互助社客户不良信用信息，并在一定范围内共享。对不同程度的失信行为，采取相应的督促整改、提醒约谈、重点监管、取消政府补贴和资金扶持、依法制裁等惩戒措施。四是网格化稳控。落实横向到底、纵向到边的网格化包保体系，及时发现苗头性、倾向性问题，果断应对处置，将矛盾纠纷化解在萌芽状态，解决在基层和最小范围，切实维护群众利益和社会大局稳定。①资料来源:射阳县涉金类非金融组织清查整治情况汇报

客观分析，农民资金互助社存在的问题，是探索中的问题、发展中的问题，主要是由其粗放式增长引起，但政府的外部监督不及时、不完备、不到位，客观上放任了风险的滋生和蔓延。由于法律、政策的不配套，加之各地对农民资金互助社风险监管问题认识不一、举措不一，导致其系统性不够、实效性不一。就射阳县而言，虽然采取了一系列整治措施，还没有真正形成一套完善、科学、持久的监管体系和机制，部门之间的协调还有待加强。县农办的外部监督管理只能通过有限的工作检查或者委托审计师事务所进行有限的审计检查等措施实施，根本无法对互助社的出资情况、资金使用情况等及时监控；对季度、年度检查中发现的问题虽然强抓督促整改，但受农办职能手段的限制，往往落实迟缓、难以彻底，事实上更多的是流于形式。

二、完善农民资金互助社风险管控的路径分析

农民资金互助社作为一个新生事物，其实质是“普惠金融”“草根金融”，其与生俱来的不规范性，孕育和放大了它的风险性。对其风险的管控必须针对成因，系统谋划，从内部管控和外部管控两个维度双管齐下，才能收到事半功倍之效。

（一）完善农民资金互助社内部风险管控

实践表明，农民资金互助社的风险主要源于内部，道德风险是其他风险的源头，资金风险是主要形式，必须把内部风险管控作为重中之重。

1.坚持互助合作原则，严格界定服务对象和范围

（1）严格服务对象

互助社必须坚持先入社成为社员、后进行互助合作的原则，把互助社的资金严格控制在社员之间流动；对于社员入社资格要严格审核，并定期送主管部门备案。互助社应严格控制在服务的区域内吸收社员，不得随意吸收区域外或城市居民等不符合条件的人员直接或变相入社。坚决防止“互助合作”在源头变味。［2］

（2）严格借款条件

在借款发放金额上，以短期、小额为主，将社员的最高借款限额控制在风险可控的范围之内。对于不同社员的资金偿还能力、农业经营状况、担保人员能力可进行借款数目的阶梯式分类，以保证借款金额的合理分配和有效收回。

（3）严格投放领域

互助社要坚持为农资金互助投向的原则，将其用于支持农户生产经营、现代农业发展以及农民生活急需上。互助社不得为获取高额利息而直接或变相将互助金投放到商业、工业、房地产开发领域以及炒股等高风险行业。对于违反规定出借互助金的，要及时追回，并对相关人员和互助社进行处罚。［3］

2.加强人才队伍建设，提升操作人员素质和技能

（1）加强业务培训

互助社要在大力度引进专业人才的同时，定期对财会、经营管理人员进行包括资金管理、票据使用、账目审计、财务收支管理、盈余分配等方面的培训和指导，保证牢牢掌握相关的规定并切实付诸实施，确保在资金使用的各个流程、环节上做到规范化、精确化，做到财务操作上有账可寻、有责任人可保，为互助社社员提供更专业的服务和借款指导。［4］

（2）加强风险教育

互助社应加强内部人员的风险防范意识和风险管控能力教育，让互助社内部人员全面深入地了解互助社可能出现的风险类型、风险发生的原因、各地风险管控的经验，从而让内部人员在第一时间洞察风险出现的可能性，将风险遏制在萌芽之中。［5］

“中国特色社会主义”是何时提出的？目前，绝大多数学者一致认为这一命题是在党的第十六次代表大会被正式提出和使用的，而邓小平在党的第十二次代表大会开幕词中的讲话则被普遍认为是中国特色社会主义内涵的首次铺垫。此后，党的历次代表大会均围绕“中国特色社会主义”的主题开展，并对其内涵进行不断的丰富与发展。

3.提高资本充足率，保证风险之下筹备资金的能力

在互助社登记成立之初，互助社发起股东要尽量保证足够的备付金，这部分股本资金不能随意投放，而应作为活期或部分定期的形式存放在指定银行中，以备不时之需。在吸纳社员过程中，不能为了尽可能多地吸收社员而降低社员最低入社资本金额，而应严格按照规定保证资金到位。在互助社发生资金回流率不足、资金周转不灵、社员出现大规模退社等风险的情况下，除了备付金，各股东还应有足够的经济和人脉募集到更多的流动资金以解决当时风险，防范风险的进一步蔓延和扩大。在日常的账目管理中，要按规定留足风险准备金和坏账准备金，提早做好风险准备。［6］

4.健全内部治理结构，推动民主原则的贯彻实施

（1）进一步健全经营管理机制

经营管理人员的任职资格要符合相关规定并具有相关的资格证书。严格执行岗位责任制，明确各个岗位的工作责任和连带责任，提高内部人员的责任和风险意识。严格实行内部回避制度，内部经营管理人员的亲属不得担任互助社出纳、会计人员，财务管理人员的亲属不得从事直接接触资金流动的工作，防止内部舞弊现象的发生。［7］探索推动行业自律组织建设，逐步建立完善自律机制。［8］

（2）坚持加强与社员互动

定期召开社员大会，让互助社社员及时了解互助社的发展情况、资金使用状况。互助社不能因为所谓的“怕麻烦”而私自减少或不召开民主会议，可以根据农民的生产经营时间弹性调整社员大会召开的时间，保证社员大会的出席人数。对那些不了解互助社经营的农民，互助社还应对他们加强宣传教育，让他们了解互助社的工作流程及情况，培养他们的主人翁意识。［9］

各级政府及主管部门应从推动金融创新、保障农村发展、维护大局稳定的高度，重视农民资金互助社的规范化建设，重视农民资金互助社的风险防控，为其健康发展创造条件、铺平道路、提供支持。

1.加快立法进程，明确农民资金互助社的法律地位

从2006年中央1号文件鼓励农户发展资金互助社以来，全国各地包括江苏省以及射阳县分别下发了相关文件，规定了农民资金互助社及其他机构的资格申报、经营范围、资金管理、人员审计等各个方面的制度要求。可以说，政府的制度规定是比较全面的，也充分考虑到了互助社可能出现的风险。但是在实际操作中，由于缺乏对新兴事物的正确认识，相关的立法工作迟迟未能展开，农民资金互助社始终没有一个明确的法律地位和定义，农民对其不了解、不信任在很大程度上是由其模糊的法律地位导致的。因此，国家层面应该加快农民资金互助社的立法工作，将其纳入正规金融机构的行列；由民政局注册登记改为工商局注册登记。加大普法宣传力度，让农民深入了解其性质及与其他非金融组织的不同，从而有效区分资金互助社和其他民间金融机构，增强农民对互助社的信任度，提高他们参股的热情。［10］

2.完善政策机制，加大农民资金互助社的扶持力度

（1）完善农村抵押担保机制

针对目前农村抵押担保机制缺失的现状，政府要积极创新适合农村地区的抵押担保机制，使社员获得外在的约束力从而确保借款的及时归还。可以试点推广集体房屋抵押贷款、土地使用权抵押贷款、社员间以入股资金互为担保等形式，同时规范并完善相关的抵押、担保手续，引进专业人员进行抵押物的当期价值及后期减损评估工作，确保抵押程序合理合法。

（2）创造性地引入农业保险制度

当贷款人的抵押物因自然的不可抗拒因素发生大幅度的价值耗损时，保险公司根据测评结果予以相应的赔偿和补助。保险储备金以社会扶农的形式，政府出大部分，获得抵押物的互助社出小部分资金，剩下的更少部分由农户自己出资。完备的抵押担保机制可以部分解决农民借款时缺乏有效抵押品的窘境，保险政策部分保护了农民和互助社的利益，对控制农户的违约行为将起到积极的作用。［11］建议在条件成熟时，将农民资金互助社列入存款保险范围，进一步增强其抗风险能力。

（3）政府部门在资金上予以支持

对资本不足的小互助社可以以参股的形式提供一定数目的资本支持，改善其风险发生后资本不足的窘境，对资本充足、运营状况良好的大互助社可以根据其当年的营利额进行资金上的奖励，增强其发展积极性。加强政府平台企业和国有企业与金融机构的合作，必要时由政府平台企业和国有企业实行市场化运作，依法依规收购、受让、打包处置金融机构的贷款抵质押资产或其他债权，金融机构给予收购、受让、打包处置企业以利率优惠的融资支持，通过合作实现多方共赢。［12］

3.优化金融生态，加快信用环境体系建设

（1）持续加强外部监控

创新建设外部监控的技术平台，使互助社的资金状况处于监管部门的实时、持续掌握之中。也可在农民资金互助社中试行会计政府委派制度，将事后控制转变为事前、事中控制，显著降低互助社经营风险。［13］同时，政府应常态化开展打击非法集资宣传活动，重点关注和防控P2P网贷、财富公司等新型互联网网络非法集资，强化长效化监管和网格化稳控，妥善处置民间融资矛盾和风险。

（2）建设信用信息系统

推动中小微企业信用信息交换共享服务平台建设，完善信用信息录入、查询和应用制度，推动企业和个人信用报告在金融服务、市场监管、公共服务等领域综合运用，加大金融诚信体系建设，定期公布贷款逾期信息和失信被执行人信息，引导社会法人和自然人守法诚信，加大失信行为警示惩戒力度，预防并严厉打击骗取贷款、恶意逃废债等行为。

（3）妥善处置不良资产

关注并及时化解行业信贷风险，有效控制新增不良借款发生。通过招商重组、合作转化、引进资产管理公司打包处置、诉讼执结、申请核销等途径，多渠道化解不良借款，使不良借款率逐年下降。同时，司法部门定期开展金融案件专项行动，做到快查快审快结，提高金融案件执结率和标的兑现率。［14］

4.改善外部环境，促进宏观经济平稳运行

农村经济作为全国经济的重要组成部分，其发展状况受到宏观经济环境的影响。农民资金互助社的发展趋势同样符合全国经济的波动情况，宏观经济对互助社发展的影响绝对不容小觑。因此，政府在采取具体风险管控措施的同时，要加快促进经济结构转型升级，保证经济的快速、稳步增长。着重提高农民的收入，促进农村经济的发展，确保农民在维持家庭正常生活的情况下还有资金富余，让农民有能力、有热情将资金投入到资金互助社中。把农村经济建设发展起来，部分农民有信心扩大、发展自己的产业，其他社员也能投入更多的资金股，这将促进农民资金互助社的资金良性循环流动，真正保证其长久良好地发展。

［1］中国射阳政府门户网站.走进射阳［EB/OL］.http://www.sheyang.gov.cn/zgsy/zjsy/

［2］谭智心，贺潇.安庆经验:农民合作社开展信用合作的制度建设与风险防范［J］.中国农民合作社，2016，（1）:41-44.

［3］李怀洲.新型农村金融机构操作风险与防范对策［J］.江苏农村经济，2016，（1）:64-65.

［4］何频.安徽农民资金互助合作组织的发展模式及风险分析［J］.华东经济管理，2015，（6）:22-26.

［5］刘长胜.盐城市农民资金互助合作社试点问题与对策［J］.中国管理信息化，2013，16（17）:44-45.

［6］彭澎，张龙耀.农村新型资金互助合作社监管失灵与监管制度重构［J］.现代经济探讨，2015，（1）:48-52.

［7］谢诗琦.农民专业合作社资金互助风险研究——以XP专业合作社资金互助为例［D］.福州:福建农林大学，2014.

［8］刘捷尼.德国农村合作金融风险防控模式浅析［J］.中国农民合作社，2016，（4）:65-66.

［9］刘勇，田杰，余子鹏.专业合作基础上发展资金互助社的路径分析［J］.西北农林科技大学学报（社会科学版），2013，（5）:23-27.

［10］张笑寒，倪名彰.农民资金互助社的现实困境及路径找寻［J］.山西农业大学学报（社会科学版），2016，15（2）:89-94.

［11］张成.农村资金互助合作组织发展的实践与思考——以盐城市为例［J］.北京金融评论，2013，（1）:225-233.

［12］陈立辉，刘西川.农村资金互助社异化与治理制度重构［J］.南京农业大学学报（社会科学版），2016，（3）:111-122.

［13］杨森，宋小彩.苏北农民资金互助社会计监督问题探讨［J］.南方农村，2014，（8）:70-73.

［14］常伟.农村资金互助合作组织风险防控问题研究［J］.中州学刊，2016，（2）:38-42.

Analysis on the Paths of Risk Management of Rural Mutual Cooperatives——Take Sheyang County of Jiangsu Province as an Example

CHEN Yi-jun
（Department of Finance，Dongwu Business School of Soochow University，Suzhou 215021，China）

As a new type of rural economic cooperative organization，rural mutual cooperatives help to alleviate the financing difficulties of farmers in production and life to a certain extent.However，there are many problems in terms of its risk control，such as lack of strength means，lack of control mechanism，lax internal supervision and insufficient effective restraint，which directly restrict the sustainable development of this new thing.The risk control of rural mutual cooperatives should focus both on the internal and external dimensions，strictly define the clients，strengthen the management team，and perfect the internal management structure.Meanwhile，it should make clear the law position of rural mutual cooperatives，improve the policy mechanism，and optimize the financial ecology，promoting peasant capital mutual aid health and sustainable development.

rural mutual cooperatives；risk management；paths

F832.35

A

2016-10-15

1671-6671（2016）06-0028-07

苏州大学2016年大学生课外学术科研立项项目

陈奕君（1997-），女，江苏射阳人，苏州大学东吴商学院金融系2014级国际金融班学生。

［责任编辑：杨晓丹］