残疾人专门协会治理模式分析与思考

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残疾人专门协会治理模式分析与思考

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残疾人专门协会作为党与政府和残联联系本类别残疾人的桥梁和纽带，应当切实履行残疾人专门协会肩负的代表、服务、维权职能。专门协会完成社团登记后，建立科学、合理、有效的治理模式的构建势在必行。专门协会存在功能不清晰、依附性强、治理结构不完善等问题，文章提出加大残联对专门协会的支持力度、完善治理结构等建议。

专门协会；治理模式；残疾人

前言

我国残疾人专门协会主要包括五大专门协会，即盲人协会、聋人协会、肢残人协会、智力残疾人及亲友协会、精神残疾人及亲友协会等，各专门协会是党、政府和残疾人联合会（简称残联）联系本类别残疾人的桥梁和纽带，为自助型/互助型的社团，履行本类别残疾人代表、服务和维权职能。专门协会具有独立承担民事责任的能力，是残联的主体协会。

社团治理模式一般是指人力资源、员工的薪酬、激励约束机制、财务制度、组织发展战略以及一切与组织管理控制有关的系列制度安排[1]。具体到残联专门协会治理模式指在所有权、控制权、运营权分离的条件下，主席办公会（目前未设理事会）、执行机构、监事会的结构和功能，主席办公会、主席与高管人员的权利和义务以及相应的聘选、激励与监督等方面的制度安排。治理能力是专门协会治理模式研究的重要内容，包括履职能力、内部管理能力和社会动员能力等。近年来，专门协会一直探索构建适合自身发展的治理模式。随着越来越多的专门协会完成社团登记，治理模式的发展将呈现更加多样化的特征。本研究主要对我国残疾人专门协会治理模式的现状进行调研，采用文献法、问卷调查等方式获取资料，分析目前专门协会治理模式存在的问题，提出相应的建议。

1 调查对象和方法

本研究调查对象为中国残联相关领导、国家级、省、市、区（县）级五大专门协会工作人员，主要采用问卷调查法和访谈法取得一手资料。采用自行设计的问卷进行调查，主要内容涉及专门协会基本情况、有无独立社团登记、内部机构设立情况、外部监督机制、2014年经费来源及使用情况等内容。本次调查共发放问卷88份，其中6份为无效问卷，有效率为93.2%。

访谈采用典型调查法，主要对中国残联领导及业务部门领导、中国残联各专门协会主席，北京市、北京市东城区和朝阳区、陕西省和宁夏回族自治区等地方专门协会主席、副主席共57人进行面对面访谈，访谈内容主要围绕专门协会目前存在的主要问题及发展建议。

2 调查结果

2.1 调查对象基本情况

2.1.1 五大专门协会均有人员参与了调查。调查对象来自聋人协会的比例为34.1%，来自肢残人协会比例为19.5%、智力残疾人及亲友协会比例为18.3%、盲人协会为17.1%和精神残疾人及亲友协会为11%。参与调查的协会等级以省级及以上为主，达90.1%，市级8.6%，区（县）级仅占1.2%。

2.1.2 调查对象以男性、年龄偏大者居多。调查对象中男性比例为64.6%，女性为35.4%。年龄在40岁以上的比例达82.9%，其中51～60岁比例最高，为36.6%，41～50岁及61～70岁比例分别为31.7%和14.6%。31～40岁比例为15.9%，30岁以下比例仅为1.2%。

从从事协会工作年限来看，工作5年以上的比例为80.5%，6～10年比例达34.1%，10～20年比例为32.8%，超过20年的比例为13.4%。

2.1.3 调查对象受教育程度普遍较高。调查对象受教育程度为大学专科或本科的比例高达75.6%，研究生比例为14.6%；高中和初中及以下比例分别为7.3%和2.4%。

2.2 专门协会基本情况

2.2.1 多数与中国残联同时成立。除1959年成立了中国盲人协会和聋人协会外，协会成立高峰在1988年和1989年，1988年成立多达16家，1989年6家，与1988年中国残联成立相吻合。而后每年平均成立1～3家，但不是每年都有新协会成立。

2.2.2 多数没有独立办公场地。协会办公场地多由本级残联提供，56.8%的协会在本级残联楼内和其他协会合署办公；有独立办公室的协会比例仅为27%，其中在本级残联楼内办公比例为21.6%，不和本级残联在一起的比例为5.4%；其他为16.2%，多为无独立办公室。

2.2.3 办公经费主要由残联拨付。专门协会办公经费94.5%由残联统一拨付，从个人或企业、政府其他部门申请项目资金以及通过培训会议项目等方式得到经费比例不超过7%。专门协会2014年办公经费额度不高，有17.1%的协会经费超过6万元，其中6～10万元的比例为2.9%，10～15万元和15～20万的比例分别为4.3%和5.7%，20万元以上为4.3%（基本上是国家级协会）。办公经费比例从多到少依次为：4～6万元的比例为24.3%，5001～10000元为17.1%，2000～5000元为14.3%，1～2万元和2～4万元各为10%，2000元以下的为7.1%。

2.2.4 工作人员不足。约50%协会副主席为1～2人，1人与2人的比例均为24.7%。4人和3人比例依次为19.5%和14.3%。5人以上比例为15.6%，1.3%的协会没有配备副主席。70.6%的协会秘书处人数不超过1人，秘书人数为1人的比例达49%，无秘书比例为21.6%，2人及以上比例为29.4%。

2.3 专门协会日常管理情况

专门协会日常管理普遍薄弱，且不规范。仅有19.6%完成了社团登记，73.2%的协会没有社团登记，另有7.1%在申请中。协会日常管理的基本途径是协会主席会议，而没有设立理事会。监事会、理事会、秘书处、会员大会（或会员代表大会）均没有设立的比例为50%，没有设立监事会的比例为41.7%，没有设立秘书处的为20.8%，没有设立会员大会（或会员代表大会）的为8.3%。

从外部监督机制来看，中国残联层面设置了专门协会项目评估和财务监审委员会（简称评监委）对专门协会进行监督与评价。中国残联2014年首聘评监委员21人，涵盖人大代表、政协委员、法律顾问、财务专家，专业管理、社会组织、媒体及志愿者代表，其中残疾人及其亲友17人，占81%。评监委设监事长1人，副监事长2人（其中1人兼总干事），监事3人，副总干事2人（其中1人兼秘书处主任），财务部主任1人。委员12人，其中京外委员5人，占23.8%。2015年根据工作需要，按5类协会对应划分5个评监小组、1个专业指导小组和1个课题调研小组。评监委没有工作经费，评监工作为志愿者行为。

2.4 专门协会治理状况

残联提名是协会主席产生的最主要方式。即残联考察提名、通过民主协商及代表大会选举产生的占55.8%，协会差额选举产生比例为32.7%，会员代表大会选举产生以及残联领导兼任的分别为13.5%和3.8%。

残联执行理事会与专门协会共同向残联主席团负责和报告工作，残联领导执行理事会和专门协会。就如何处理专门协会与残联间的关系来看，认为目前“在残联领导下发挥主体协会作用”以及“重大事项和问题的处理应报送残联以进行指导和决策”比例均超过半数，各为55.1%和53.1%；认为“以购买服务等形式完成残联和协会的服务职能”和“经过授权可以代替残联完成部分管理职能”分别为44.9%和34.7%；认为“残联应逐步减少对专门协会内部治理的干预和影响”最少，仅为20.4%。

对改善法人治理结构的切入点而言，调查对象对“以章程为核心明确法人治理结构的构成和权责”以及“正确处理与残联在治理结构上的关系，在保持主体协会的同时加强融合发展”均有较高的认同度，比例分别为73.9%和69.6%。“在协会内部尽快建立第三方评估机制”认同度较低，比例仅为23.9%。

3 专门协会治理存在的问题

3.1 专门协会功能定位不清晰

中国残联《章程》规定残联领导各专门协会，是专门协会的联合体。调查发现超过50%的专门协会在残联领导下发挥作用，也有69.6%的协会认为应从业务方面加强与残联的融合发展。但在实际工作中，残联自身设置的部门基本覆盖了残疾人服务的各个领域，工作经验及资源较丰富、专业性更强。与之相比，专门协会则显得经验不足、资源较少、专业性较弱，很自然起到辅助残联工作的作用，承担部分残联不方便做或顾及不到的事务，从而导致专门协会联系本类残疾人的渠道不太通畅，残疾人基本诉求难以及时得到反映。再加上对专门协会职责定位缺少制度性安排，专门协会功能定位不清晰。

3.2 专门协会对残联依附性强

专门协会从人员聘用、资金管理到项目设计等方面，基本按照残联规定，在人事权、财务权、运营管理权等方面均受制于残联，很难发挥自身的独立性。各专门协会的领导均由残联提名、按程序选举产生，其他工作人员需报残联方可聘用。

中国残联各专门协会每年由中国残联拨付20万元的项目经费，开展项目也需得到残联认可。理论上讲，专门协会治理应建立在协会独立的前提下方可开展，但现在专门协会的自身能力较弱，100%的协会对残联具有依附性，没有自身筹款机制，很难开展大型活动或其他务实项目，也无法聚拢人才纳入团队建设。

3.3 专门协会治理结构不完善

从全国范围来看，93%的专门协会并未实现法人登记，也就无从谈起治理结构。访谈中了解到，中国残联五大专门协会虽然陆续实现了法人登记，制定了章程，但是仍未按照专门协会治理的要求建立更加合法、合规、合理的治理结构，未形成决策、监督、执行机构间的制衡机制，主要表现为：五个专门协会未按照民政部规定设置理事会、现存替代理事会作用的主席会议（大多数不召开）也没有明确和承担起理事会作用，人员构成来源单一且作用发挥不大，职能设定还未明确和落实；协会议事规则不明确，工作程序不够科学；协会未充分建立公开、透明、高效的管理长效机制，日常管理制度有待完善[2]。

从外部监督来看，评监委监督刚刚起步，残联规制还不到位，残联对专门协会的监管不充分；未能发挥利益相关者与公众的监督作用，公众对协会的监督没有相应的法律保障机制；社会监督渠道不畅通，我国目前并未建立非营利社会组织信息披露制度，公众获取非营利社会组织的信息闭塞。

3.4 专门协会治理能力较弱

多数专门协会没有选拔优秀的残疾人作为正式会员参与到专门协会的日常运作和治理中，没有真正意义上充分调动残疾人的积极性和主动性，也没有充分吸收残疾人社会组织、爱心企业作为团体会员，为专门协会的工作发挥作用。另一方面，中国残联专门协会与各级残联的专门协会之间没有建立起纵向的联系，这使得专门协会之间很难建立合作关系，严重影响了各级专门协会之间形成合力。

专门协会工作人员较少，工作主要依靠主席或副主席，没有培育和形成专职的执行团队或骨干队伍，工作人员的专业性较差，难以提供专业化、个性化的服务。目前协会所开展的大部分工作依然处于各种文体活动阶段，社会影响力不大，品牌效应不高，代表、服务、维权职能发挥不明显。形成对内不能凝聚人心，对外不能蓄积力量，无法有效组织社会资源推动协会发展，致使协会社会形象差、履职能力低。

4 专门协会治理模式建议

4.1 专门协会治理模式的基本原则

4.1.1 社会责任原则。专门协会是社会组织，应履行社会责任，要在各类社会组织中发挥示范引领作用。社会责任原则是专门协会治理的首要原则，由要满足残疾人需求的特殊使命所决定。由于专门协会不依赖“利润”动机，而是依靠使命的凝聚和引导，通过反映残疾人需求的“使命”来获得支持，因此专门协会能否实现其社会责任直接关系其生存与发展。

4.1.2 民主原则。民主原则是指决策民主和监督民主，是调动协会工作人员主动性、积极性、创造性的动力。专门协会的性质本身决定了其民主治理的原则，包括：(1)协会理事会（主席会议）、监事会成员的平等性与民主性，其决策权和监督权的行使不应有等级之分；(2)决策程序与监督程序的民主性，其议事方式和表决程序应当贯彻民主原则，不能因个人资历或者其他原因在行使权利上有差别；(3)内部组织机构工作作风的民主性，严格遵守职权法定原则，不得越权干涉其他合法权利的行使[1]。

4.1.3 公开透明原则。专门协会从事的是不以营利为目的的公益性事业，其资金大部分来源于残联，只有微少的社会捐赠，并在法律上享有一定的减免税待遇。获得这些资源的关键是协会要具有良好的公信力，而赢得良好公信力的最佳方法是公开组织的运行状况，包括组织的治理结构、人事安排、组织服务情况、项目运作、资金财务状况以及有关组织发展的重大事项和决策等。通过公开上述信息，接受残联、资助者、服务对象、新闻媒体、社会公众以及独立的社会监督机构等的监督，使其成为“阳光组织”，加强自律机制，减少不诚信行为，进而提高协会的公信力[3]。

4.2 切实加大残联对协会的支持力度

4.2.1 加强协会专职专业工作团队建设。残联应积极培育协会规范治理模式，着重开展专门协会的人才队伍建设与管理。专门协会的领导人员可以由残联牵头，通过组织考察、社会评议的方式产生，推行协会主席、副主席差额选举制度，逐步向普选制过渡。其他的工作人员可以通过专门协会内部的议事方式，或购买岗位服务的方式来加以确定，将人员情况报备残联。由于专门协会承接了一部分残联委托的事务和服务，残联应根据情况，对发生的费用采用财政拨款或政府购买服务的方式进行兑付，其中对于人员费用，应予以财政保障。残联可以根据情况，拨付专门经费，通过政府购买残疾人工作服务岗位、购买社工岗位、购买公益性岗位等形式，为专门协会解决秘书长、副秘书长等专职人员的基本薪酬和相关福利待遇。根据专门协会自身的收支情况和工作需要可以加聘用人员，经费可自行解决。同时要借助群团改革契机，开展机关下派、志愿者兼职、下级协会上挂、社会组织挂职等形式，加大协会工作者队伍建设力度。同时，要加强法人协会人才储备和班子建设[4]。

4.2.2 推动协会积极承接政府购买的服务项目。协调残联计财部及各业务部门，以及基金会、狮子联会等开展项目资助、定向委托、政府购买服务。通过人员培训、项目指导、公益创投、单一来源采购、大额项目分包、新增项目另授、购买服务岗位等多种途径和方式，鼓励和支持各协会积极承接财政、民政、残联等向社会力量购买的助残服务；协调残联和民政部门在购买社会力量的助残服务过程中，在平等条件下优先选择法人协会。推动各协会作为第三方积极参与政府购买残疾人服务的绩效评估工作，充分发挥建言献策和咨询评估等专家作用，推动建立由购买主体、服务对象及第三方专业机构组成的政府购买残疾人服务的综合性评价机制，促进政府购买服务工作更加规范科学、务实高效[3]。

4.2.3 落实专门协会工作经费和工作条件。各级残联要通过财政拨款、委托服务、购买服务等多种方式加大对专门协会工作经费的支持，并在纳入年度财政预算的基础上，建立逐年增长机制；经济发达地区要适当提高标准。要对兼职的专门协会班子成员给予必要的补贴，具体标准由各地根据工作实际需要确定。符合《残疾人就业保障金征收使用管理办法》（财税[2015]72号）的专门协会活动或项目，提前列入预算，从残保金中列支。同时，还应为专门协会提供办公和活动场所，配备必要的办公设备，提供必要的工作保障。积极帮助协会开展会员制试点，总结经验、推广先进、扩大效果。

4.2.4 发挥各类监督机制作用。残联和相关政府部门监督。从其外部制度环境来看，必须进一步明确专门协会在残联体系中的地位和作用，改变现行运作规定中带有的控制、限制的基调和烦琐的手续规定及其制度性框架。同时，残联应当承担对专门协会“三重一大”事务的监督监管职能。

评监委监督。评监委作为独立的中介机构发挥法人机构监事会的职责，要充分发挥好第三方监督的职能。应当对专门协会项目运作流程、绩效状况，协会日常工作、运营情况进行监督；应当设立专门的热线或网络平台等渠道，以供专门协会工作人员、残疾人及其亲属、其他社会人士反映专门协会情况。

社会监督。一要增强社会监督主体和社会公众的监督意识，对利益相关者及本类残疾人切实行使知情权，向受赠人查询捐赠财产的使用、管理情况，提出意见建议；二要建立独立的民间监督机构，对专门协会的工作绩效进行评估，定期公开协会的资金运转情况，帮助捐赠者全面掌握协会信息，增强捐款明智度；三要建立信息披露制度，使公众监督渠道畅通。如在互联网等大众传媒公布协会的财务收支信息和业务活动情况；四要进一步发挥新闻媒介对协会的舆论监督功能，及时、准确反映协会的相关情况。

4.3 健全专门协会治理模式

正确的职能定位是专门协会治理模式的前提。理论上讲，专门协会是特定残疾人群体的利益代言人、服务组织者和权利维护者，因此需要发挥组织的力量去维护群体整体权利，推动政府、社会对残疾群体采取普惠加特惠的政策。在这种职能定位下，健全专门协会治理模式应从以下方面着手。

4.3.1 试行理事会体制，完善协会治理结构。理事会是专门协会运作的核心，是专门协会治理结构的重要组成部分，其主要承担决定组织使命、制定组织战略规划、负责组织运行与绩效管理等职能。理事会应该不仅是协会的战略决策机构，也要履行筹资、分配等职能；不仅内部承担运筹全局并掌控风险的职责，而且还是与外界进行资源流动和观念互动的枢纽[5]。

4.3.2 加快推进社团法人登记，切实加强专门协会自身建设。加强基础管理工作的规范化，不断完善建立健全民主机制，提升依法依规依章治理能力，规范设立协会专项工作委员会程序；推进信息公开和财务公开，接受第三方机构的财务审计，确保资金来源合法，使用规范透明；认真做好年检和等级评估等工作，并将结果作为承接政府购买服务、接受财政补贴、享受相关优惠政策等的重要依据；积极开展国际交流与合作[6]。

4.3.3 在社团法人注册的专门协会开展会员制（试点），符合民政登记机关要求。会员种类分为个人会员和单位（团体）会员。个人会员在本类别残疾人中具有一定影响和代表性，可以采取北京市东城区做法，由街道残联推荐选拔（逐步过渡由街乡直选模式），也可以由原有的主席团委员推荐，然后自愿提交入会申请书，经过协会理事会（主席会议）考察、讨论通过，由秘书处颁发会员证。会员享有以下权利：选举权、被选举权和表决权；参加专门协会组织的活动；获得专门协会服务的优先权；对专门协会的工作有批评权、建议权和监督权。同时，会员还应履行下列义务：遵守专门协会章程，执行决议；维护专门协会合法权益；按时交纳会费；完成专门协会交办的工作，积极参加各类活动；向专门协会反映情况，提供有关资料。单位会员由爱心企业、社会公益组织等加入协会，享受权利，履行义务，每年交纳团体会费，保证协会运转。

4.3.4 开展专门协会监事会监督。专门协会应当将监督权分配给监事会，以对理事会管理运行决策和相关事务的执行进行有效监督。目前，中国残联专门协会的监督权暂由评监委代理，在探索中应逐步有效承担起监督职能。监事会可依照章程规定的程序检查组织财务和会计资料，监督理事会遵守法律和章程的情况；监事列席理事会会议，有权向理事会提出质询和建议，并应当向登记管理机关，业务主管单位以及税务、会计主管部门反映情况。监事有权就理事、高管人员违反法律、行政法规或者组织章程规定的行为提起诉讼，通过诉讼途径，使监事的监督职能得到充分发挥。此外，监事会还应具有召集临时理事会、独立聘请会计师的权利等[6]。

4.3.5 提升专门协会外部治理能力。运用社会动员力，当好政府的助手，协助政府职能转换，通过承接政府购买服务等方式承担相应的社会公共事务治理，获取政府资源和发展空间；与企业合作，获得完成社会公益供给所需要的资金、物品等资源，增加协会的公信力；与媒体合作，通过媒体寻求社会支持和开发公众资源；与其他非营利组织等社会主体加强合作，打造合作共同体，促进服务规模经济效应；与助残社会组织互动中取长补短，发挥示范引领作用[7]。

[1]王名，孙伟林.社会组织管理体制:内在逻辑与发展趋势.中国行政管理，2011(7):16-19.

[2]王名，贾西津.中国NGO发展分析 管理世界，2002(8):30-43.

[3]王名,丁晶晶.中国残疾人社会管理的创新路径研究.学会，2012(9):12-17.

[4]王名,丁晶晶.社会组织参与社会管理的基本经验.中国行政管理，2013(4):67-69.

[5]丁开杰.英国志愿组织联盟与志愿者参与实践—以英格兰志愿组织理事会（NCVO）为例.理论月刊，2009(3):150-154.

[6]王瑾.“伞状结构化”及其基础上的专业化—法国第三部门经验对中国NGO发展路径的启示.行政论坛，2012,19(2):63-66.

[7]胡琳琳，郝福庆.英国公共服务类社会组织发展的经验及其对我国的启示.四川行政学院学报，2011(5):13-16.

Analysis and Thoughts on Governance Model of Special Association of the Disabled

SUN Yi-ping,DING Jing-jing

The special association of the disabled functions as the bridge and link of the Communist Party and the government as well as disabled persons’ federation to contact the category of persons with disabilities and it shoulders the responsibility of being representative, providing service, and defending rights.After the completion of registration for special association, it should build a scientific, rational and effective governance model.However, there exist a few problems such as vague function, high dependence and imperfect governance structure.Concerning these problems, this article puts forward suggestions of strengthening the support given by disabled persons’ federation as well as perfecting the governance structure.

Special association; Governance model; The disabled

C913.69

A

2095-0810(2016)24-0059-05

1 清华大学无障碍发展研究院；中国残联专门协会评监委 北京 100037

2 中国人事科学研究院 北京 100716

孙一平 硕士 清华大学无障碍发展研究院副院长 中国残联专门协会评监委副总干事；研究方向：助残社会组织建设与发展

丁晶晶 博士后 助理研究员；研究方向：社会组织治理、事业单位管理