贵州武陵山片区残疾人精准扶贫政策实施特征、问题及对策*

■高圆圆

贵州武陵山片区残疾人精准扶贫政策实施特征、问题及对策*

■高圆圆

当前我国扶贫工作进入全面精准脱贫攻坚时期，武陵山区集中连片特困地区作为攻坚重点区域，具有代表性。通过对贵州省残疾人精准扶贫情况的梳理，分析残疾人脱贫政策在实施主体、政策实施内容和政策实施过程的特征，发现目前仍存在着政策主体单一、政策内容固化、政策实施过程难以精准、实施机制缺乏个性化和特殊扶持等问题。要解决这些问题以完善精准扶贫政策，要充分发挥村支两委、乡镇企业的作用；创新脱贫政策，优化实施机制；还应做到兼顾公平，侧重特殊困难残疾人的脱贫工作，确保残疾人贫困户全部脱贫。

武陵山区；残疾人；精准扶贫；对策

扶贫开发是我国实现残疾人小康进程的重要途径。贵州是全国脱贫任务最重的省份之一，贵州部分县市地处武陵腹地，少数民族聚集多、贫困人口分布广，贫困面大且程度深，是典型的集中连片特困地区。同时，武陵山区也是我国率先启动的区域发展和扶贫攻坚试点区。武陵山区自然环境呈现山高坡陡、土地贫瘠、生态脆弱、灾害频繁的特点，该地区的贫困是自然环境贫困、历史认同的偏差性贫困、经济条件的结构性贫困、人文条件沉积性贫困的综合体[1]，具有很好的研究价值。处于武陵山区的残疾人，身体不便、从事农业劳动则困难多，他们是贫困人口中困难最大、困难最多的人群。帮助残疾人摆脱贫困是集中连片特困地区要解决的紧迫又关键的问题。

1 残疾人精准脱贫政策实施的几个特征

根据2015年贵州省委省政府下发的扶贫攻坚“1+10”配套文件，武陵山片区作为扶贫攻坚主战场，实施集中连片特困地区区域发展与扶贫攻坚规划和县级规划，深入推进大规模、区域性、产业化连片开发；同时贵州武陵山区残疾人扶贫工作也已经启动。因此，残疾人扶贫工作实施现状和实施效果如何是需要关注的，通过分析当前贵州武陵山区的脱贫政策的实施效果，以期找到政策实施中的特征。

1.1 政府承担着精准扶贫的主导作用

通过政策中核心思想的调整转变，可以发现，残疾人精准扶贫工作中，政府起到了主导性的作用。例如在整个扶贫历程中，政府部门领导层的科学判断和执行力在很大程度上影响着政策的实行效果。2013年11月，习近平总书记到湖南省湘西市考察首次提出“精准扶贫”，将过去国家确定的扶贫对象以区域为主转到精准的贫困家庭和贫困人口。党的十八届五中全会明确到2020年实现“两个确保”，即确保农村贫困人口实现脱贫，确保贫困县全部脱贫摘帽。把我国扶贫工作的攻坚重点从将“扶贫攻坚”转为“脱贫攻坚”。政策制定和执行主要由民政部门、残联、教育部门、财政部门、社会团体、村委会等基层组织构成。在政府工作层面，政府扶贫办、民政部门、残联等都对贫困原因、扶贫项目选择、目标群体的识别等有较大的作用。尽管，在行政村实施精准扶贫的各项工作中，政策落实不能忽略村委会从事的具体工作以及村委会作为联系政府部门和贫困残疾人的重要纽带作用。但是，在精准扶贫政策参与主体中，政府部门始终承担着主导作用。

1.2 政策内容以兜底和帮扶、培训为主

精准扶贫是针对不同区域环境、不同农户情况，给予精确识别、精确帮扶、精确管理的科学治贫方式。残疾人精准扶贫就是结合残疾人脱贫致富的实际困难，提出相应的帮扶政策，相关政策包括兜底保障、产业扶贫、就业创业帮扶、创业培训等。兜底保障是“五个一批”中对残疾人尤为重要一批。在实施过程，兜底保障被作为残疾人群体主要的脱贫方式加以实施。主要覆盖的对象是缺乏劳动能力的重度残疾和残疾儿童中的贫困人口。保障内容主要是最低生活保障、养老金、孤儿生活救助金、困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴（简称两项补贴）等。在就业创业方面，残疾人精准扶贫主要以创新创业、产业扶贫开发为内容。贵州省残联2015年5月下发《贵州省扶持残疾人创业就业办法（试行）》提出推动残疾人就业提高残疾人及其家庭收入水平以达到脱贫目标。一方面创建全省创业就业示范点，全省范围内实施“残疾人百点千户万人创业就业工程”，即每年创建100个以上创业就业示范点、扶持1000户以上残疾人家庭创业、从事个体经营，每年新增残疾人就业10000人以上。其目标是2020年农村就业残疾人家庭人均可支配收入达到7000元以上[2]。在产业扶贫方面，政府对农村种养业残疾人进行扶持，对有创业致富愿望、能够辐射带动更多残疾人脱贫致富的种养业大户，给予每户5万元以上的省级扶持补助、2～5万市县扶持补助。在培训方面，积极拓展残疾人安置就业、辐射带动、培训服务等功能，通过农村创业培训提高残疾人的劳动和生产技能[3]。特别提出要为贫困家庭未就业的高校毕业生提供就业支持，认真落实大学生就业促进计划和创业引领计划[4]。

1.3 残疾人精准扶贫的投入以资金和基地建设为主

“十二五”期间，残疾人精准扶贫取得了较为突出的成绩，通过开展产业扶贫、康复扶贫贷款、创业就业、无障碍改造救助等措施，使残疾人受益。从以上扶贫投入手段和方式上看，残疾人精准扶贫的投入以资金和基地建设为主。具体来说，投入资金1876万元扶持了486户农村残疾人种养加工业户，稳定、季节性安置3890名残疾人就业，帮扶4087户残疾人家庭逐步脱贫致富；建立省级、县级农村残疾人扶贫基地201个，安置带动残疾人就业8266人，帮助残疾人增收致富[5]。全省投入资金8000余万创建残疾人创业就业点340个，扶持残疾人家庭创业1310户，新增残疾人就业10800人；完成了1166户家庭的危房改造，帮助5528名残疾人享受了扶贫政策[6]；完成康复扶贫贷款额度9600万元，发放贴息资金460万元，通过项目扶持贫困残疾人3010人(次)[3]；下拨贫困残疾人家庭无障碍改造补助资金1633万元，完成贫困残疾人家庭无障碍改造任务数3765户。尽管开展了扶贫基地建设、扶贫资金投入累计数量较多，但是，对于生活艰难、身体存在特殊需求的残疾人来说，这只是杯水车薪。一部分有劳动能力的残疾人及家庭通过基地建设得到了创业机会和就业安置机会。但是，主要是以低层次劳动、短期劳动、暂时性劳动为主。

2 残疾人精准扶贫政策存在的不足

基于上述残疾人精准扶贫政策所体现的特征，可以发现，精准扶贫政策取得了一定的进展，但是，残疾人精准扶贫政策仍然存在不足和问题，以下从政策实施主体、政策内容以及政策实施过程中的问题来进行分析。

2.1 政策实施主体不够多元，效率低下

在脱贫政策的实际实施过程中，目前主要由扶贫部门与残联起到引领和支撑作用。而社会力量较少参与到残疾人精准扶贫工作当中，政策实施主体单一。

2.1.1 相关政府部门实施不到位。目前政府通过自上而下的方式将任务布置给下一级的部门，而具体任务的落实是由乡镇社会事务部工作人员以及村内工作人员来负责。他们承接了本乡(镇)、街道办残联的日常工作，包括走访残疾人家庭、登记造册，建立残疾人基础档案，开展残疾人各项工作、宣传残疾人相关政策等。很多乡(镇)、街道办未设置残疾人专职委员，也有的乡镇原来设有残疾人专职委员而后取消，而乡镇事务部门人手匮乏，除了满足日常的行政工作，还要从事残疾人事务的处理，显然时间和精力都是不足的。也就存在缺少定期走访残疾人家庭、残疾人优惠政策宣传不及时不到位的现象，很大程度上影响了扶贫政策的落实。

2.1.2 村委会等社会组织参与不足。作为村民自治组织的村委会在扶贫工作中也存在参与不足的现象。例如，贵州大部分地州推行和主张“应保尽保”，但是一些村委会在宣传方面不到位，特别是残疾人补贴方面的政策宣传严重滞后。2016年出台《贵州省困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度实施办法》，其中的补贴需要残疾人自愿申请。由于残疾人并不知晓和了解政策，因而难以避免有漏报现象。究其原因，一方面贵州地处山区村落分布比较分散、位置相对偏远，村委会等社会组织的培育又十分滞后，再加上青壮年劳动力外出务工，村落组织的功能处于长期弱化的状态[7]。另一方面，村落组织能力方面也存在能力差异。一些有村集体经济的村落，在扶贫方面的作为较多，不仅能够积极传达和落实残疾人政策，还能够充分开展村内互助和帮扶。而大部分村的状况则不太乐观。不能够做好及时准确的政策传达，更没有能力从事村内互助扶贫。还有的村落在扶贫资金配给过程中，不能准确围绕该村贫困户的需求，未能起到政府与村民之间桥梁的作用，这极大地影响扶贫资金的效率。

2.2 政策内容不能满足残疾人需要

目前残疾人的精准扶贫政策内容主要是指兜底保障、产业扶贫和培训项目，这些政策未能考虑残疾人身心缺陷而导致的特殊需求，从而在帮扶的内容方面仍然比较固化。

2.2.1 外来“输血”型政策适应性不强、内生“造血”能力不足致使返贫率高，扶贫开发难度大。武陵山区的残疾人家庭大部分是生存性贫困人口，他们往往存在劳动力少、文化程度低、非农就业比例低，收入来源单一等特征，处于维持基本生存相对困难的程度[8]。而这一片区的农村残疾人口普遍存在身心缺陷、劳动能力整体偏低，内生“造血”能力不足，难以自我发展、实现自我脱贫[1]。然而，现行政策对贫困残疾人的扶持多为“输血”类型。显然，输血型扶贫无法使残疾人家庭完全脱贫，具有持续地脱贫能力。近年来扶贫理念得到发展，逐渐转向造血型扶贫。但是，从实施效果来看，残疾人群体维持简单生产、生活的状态未得到根本改变。造血型政策使残疾人家庭状况得到一定好转，但是仍然因可利用的资源少、积累过少、负担重而重新返贫。

2.2.2 现行扶贫政策不能满足有照料负担的残疾家庭的需要，缺乏配套的社会保障政策。现行政策大多是提高残疾人的生活补贴、康复服务和医疗救助力度，或者是提供带志愿性质的帮扶，多为短期经济型扶贫措施，极少通过提供扶贫的公益岗位帮助残疾人脱贫。在对铜仁地区江口县Y村和L村的调研中发现，虽然扶贫开发的进度和实施效果相去甚远，但两村均因社会保障缺乏村内照顾服务、缺乏护理补贴政策，影响了脱贫政策的实施。Y村一户残疾人家庭，因智障哥哥长期无人照看，弟弟无法外出务工，生活困难。L村一户残疾人家庭，则因残疾父亲身体不便、母亲年迈，子女为照顾方便放弃了务工的机会。两个残疾人家庭均因为照顾困难，而仍然无法彻底改善经济困难的局面。只有通过有力的措施让有劳动能力的残疾人家属摆脱照顾负担，残疾人家庭才能整体脱贫。

2.2.3 不能满足有劳动能力残疾人的就业需要，缺乏可行的创业就业方案。贵州省出台了《贵州省残疾人同步小康创业就业行动实施方案》来帮助鼓励扶持残疾人创业就业，但是，该方案可行性不够。例如方案的设计不科学，不够人性化。许多创业项目的未考虑残疾人潜能和优势，而是照搬照抄一般劳动者的创业项目。再例如，就业创业实现目标的设置标准过低。导致所提供的扶贫岗位收入低、职业范围小、覆盖面小等问题，残疾人不能通过这样的岗位实现体面劳动。不仅是公益岗位，即使乡镇企业岗位也存在这个问题，较多乡镇企业提供的岗位层次很低，待遇方面很差；而且岗位的稳定性也不高，多为临时岗位，时有时无。

2.2.4 现行政策帮扶对象多为残疾程度较轻的残疾人，中重度残疾人未受到重视。从就业能力的开发来看，虽然《贵州省教育精准脱贫规划方案（2016～2020年）》提出从2016年起全面落实教育精准扶贫，但是能享受资助兜底的对象，通常是已经就学的轻度残疾学生或者贫困家庭的残疾学生，而未能上学、未能参加技能教育和培训的残疾人，依然与“职教一人、就业一个、脱贫一家”等目标无缘。在就业政策方面，无论是乡镇企业还是村委会提供的公益岗位，一般都是面向有较好劳动能力的残疾人，而重度残疾人、多重残疾人，多被以低保、补贴等福利手段来保障，而其中有劳动能力的中重度残疾人的就业未得到重视。

2.3 政策实施过程中的问题

政策实施过程对政策运行效果具有决定性，没有准确、良好的落实，政策将无法发挥应有的作用。在残疾人精准扶贫政策的实施过程中，缺乏因地制宜，缺乏个性化和特殊扶持手段。

2.3.1 精准建档的基础工作不到位。精准扶贫是否有效依赖建档的基础工作，建档工作完成的好坏从一定程度上决定了扶贫效果。如果不能对贫困残疾人科学建档，致贫原因则不能清楚地识别，政策效果也会大大折扣。在实际的操作中，由于武陵山区地理环境的特点，农村地区每个村委会管理所辖面积大，村委会人手有限、工作能力有限，即使本村的驻村干部和村支两委也难以做到精准识别、动态核实。为每一个贫困残疾人建立完整、科学、动态的贫困档案就存在较大的困难。特别是残疾人康复项目、无障碍改造项目等情况与普通农户不同，在整理过程中工作程序繁杂，需要的材料繁多，很多数据在收集和核实上存在困难；另一方面，有些身体有残疾的农户并未办理残疾人证，在类别划分和资助方面也被视为一般贫困对象，还有一些精神残疾人的情况时好时坏，在一些项目的核实和统计上操作起来比较困难。

2.3.2 精准帮扶的持续力不强。现行精准脱贫政策多为短期救助，无法为残疾人提供长期脱贫帮扶，无法持续地激发残疾人的内生动力，塑造残疾人自力更生的能力。在实施过程中，有些政策或者项目出现了虎头蛇尾的现象。例如，在政策或者项目实施的前期对政策进行大肆宣传和投入。但是，随着政策推进和深入，政策实施的相关部门可能才发现政策或者项目本身存在漏洞和问题，便终止项目。或者是项目进行到一半，未能取得预想的效果或者收效甚微，相关部门便停止政策投入，淡出公众视线，不作为现象也可能开始出现。

2.3.3 精准帮扶对象未全面覆盖。由于地处山区，村与村、农户与农户之间资源禀赋差异较大。政策尚只能照顾到资源较多、地理位置优越的残疾人户。然而，那些居住在偏远山区的残疾户却得不到政策扶持。原因或是建档立卡的过程中，一些扶贫专员因山路崎岖，对偏远的残疾人户缺乏调查和了解；或者是因为地处偏远的深山，某些扶贫政策难以惠及到。例如，开展得如火如荼的乡村旅游，通过建设农家乐、度假村等娱乐项目和配套设施，吸引游客观光休闲，同时，创造出新的公益就业岗位，使智力残疾人、精神残疾人直接获得工作有了稳定的收入，或者间接得到了政策实惠。但是这些项目却只是辐射到与农家乐或者度假村距离较近的残疾户，而距离较远的在山上的残疾人户因无法参与项目而被边缘化。

3 提高残疾人精准扶贫效果的对策建议

为了更好完成残疾人脱贫工作，加快推进精准扶贫，有必要针对残疾人脱贫政策在政策实施主体、政策内容和政策实施过程中存在的问题，提出完善残疾人精准扶贫政策实施效果的相关建议。

3.1 丰富精准脱贫的政策内容

3.1.1 兜底保障应将护理补贴和康复补贴作为主要保障内容。贫困残疾人通常是因病致贫、全部或部分丧失劳动力而致贫，那么，若要残疾人持续性脱贫，就应该着力于残疾人康复保障，解决残疾人康复治疗和康复训练的费用问题。建议将更多康复项目纳入医保，提高对残疾人康复补贴和护理补贴的标准，并扩大享受补贴的对象范围，降低享受的门槛。而护理补贴对提高残疾人及其家庭的劳动力也十分必要，护理补贴可用于补偿护理残疾人产生的误工费。

3.1.2 完善就业保障和增加公益岗位。加强对贫困残疾人就业培训，特别鼓励残疾人通过自己的劳动来获得长期稳定的收入实现真正脱贫；增加乡镇企业、事业单位、政府机关、村内事务中公益性岗位数量，注重体现残疾人的体面劳动，提高公益岗位的收入，保证公益岗位收入标准高于低保标准；根据各类残疾类型和程度，设置残疾人的劳动岗位，为劳动能力较弱的例如智力残疾人和精神残疾人提供康复性的岗位。

3.1.3 完善农村无障碍环境的改造。加强贫困残疾人生活区域和劳动区域的无障碍设施建设，解决农村地区的贫困残疾人的出行问题，创造残疾人自由出行机会，为其工作提供机会和便利。例如增加无障碍的中巴车、设置无障碍的村间道路，增设残疾人互助岗位或者残疾人志愿者，使残疾人能够通过优势互补而结伴出行。

3.2 完善精准脱贫实施机制

优化实施机制是指全面落实精准扶贫的关键环节，包括精准识别贫困人口、精准帮扶、精准管理[9]。

3.2.1 完善和推进贫困残疾人口建档立卡。开展到乡、村、户的贫困状况调查，实行动态监测管理、分类帮扶；要做好动态监测，残疾人事务人员和村委会工作人员定期到残疾贫困户家庭走访，考察致贫原因是否得到克服，贫困问题是否得到改善；实行分类帮扶，采取科学的方法分析致贫原因，是因残疾导致无劳动力还是因社会接纳度低，或者劳动技能不足，或者因为家庭负担较重等。

3.2.2 实施特殊的帮扶方式。根据残疾人残疾类型和程度、致贫原因、家庭状况等因素综合制定个性化的帮扶计划。对因残疾致贫的残疾人，要帮助其申请大病救助和慈善援助，开展康复救助以加强残疾人的职业康复训练；对因企业拒收的残疾人，要与企业进行沟通并给予有效的政策优惠；对最偏远地区、山区的残疾人实施帮扶，例如由村委会联系企业，行动不便的残疾人可从事手工劳动，编织手工艺品，行动方便的残疾人可结合山地的特点开展技术培训，开展养殖业，例如养蜜蜂、牲畜等，且由乡镇政府和村委会联系销路问题；对因照顾有残疾人的家庭成员而不能外出的，为其提供乡村的公益性岗位，例如卫生协管员、村卫生清洁员、值班员、文化宣传员等，并保证其收入要达到本地平均收入水平。

3.2.3 完善动态科学的精准管理机制。加强残疾人信息管理，要以建立贫困户动态调整机制为重点，定期对村支两委的建档立卡工作进行核实。贫困残疾人基本服务状况和需求专项调查数据，需要进行动态更新统计，掌握残疾人贫困户享受扶贫开发政策和项目落实信息，在有进有出的动态管理中实现信息共享；还要强化扶贫资金管理，建立中央和地方残疾人扶贫的专项资金。强化各种扶贫资金向贫困残疾人倾斜，切实加强扶贫资金监管工作，确保专款专用、高效使用；强化扶贫绩效管理。建立绩效评估制度，对重点扶贫的残疾人和重点扶贫项目、专项扶贫资金加强绩效评估以便不断改进精准扶贫的管理方法。

3.3 发挥社会组织在精准扶贫中的作用

在政府主导的前提下，积极引入社会组织参与扶贫，能够为贫困残疾人争取更多的社会支持。一方面是发挥村支两委反馈残疾人需求的纽带作用，一方面是发挥企业、创业代表在增加就业创业需求的作用。

3.3.1 发挥村支两委的重要作用。要大力培育偏远山区的村支两委，使其积极发挥纽带的作用。村支两委对全面落实贫困残疾人的建档工作有重要的作用，将符合条件的贫困残疾人全部纳入建档立卡范围，完善基本信息，才能做到精准建档。通过村支两委积极走访村里的贫困残疾人和家庭，倾听每一个残疾户的确切需求，才能真正做到精准扶贫。特别是经济条件最差的残疾人户，致贫原因是多方面的，也比较复杂，帮助这些贫困户脱贫是比较迫切的问题。政府部门可适当放权，将扶贫发展资金委托给村委会支配和自我管理，开展适宜该村的村内互助服务，使残疾人不出村便获得有效的帮扶。

3.3.2 发挥乡镇企业和创业代表的积极作用。要倡导企业扎根农村，建立托养就业创业园，满足偏远山区、落后村落的残疾人就业和创业的需求，让残疾人一边托养、一边劳动；由机关、事业单位与农村贫困残疾人实行“包户帮残”，每年从农村贫困残疾人中挑选百户急需帮助户，由残疾人主管部门与成员单位签订“包户帮残”协议，成员单位的工作人员走进各自承包的贫困残疾人家中，通过多种形式改善农村贫困残疾人家庭的生活状况[10]；根据残疾人的实际劳动能力、设计残疾人力所能及的多元化劳动岗位；奖励和扶持村内残疾人创业户，激发残疾人创业代表的热情，通过从事种植、养殖、盲人保健按摩等个体经营活动，发挥对其他残疾人的示范鼓励作用，吸纳更多的残疾人劳动。

[1]胡勇.集中连片特困地区现状与贫困的根源探究——以武陵山区为例.湖南农业科学,2013(19):126-129,133.

[2]贵州省扶持残疾人创业就业办法（试行），贵州省残疾人联合会.黔残联发〔2015〕32号公布，2015-05-27.

[3]贵州省残疾人事业“十二五”发展回眸http://www.gzql.org/ShowNews.aspx?NewsID=11021.

[4]贵州省教育精准脱贫规划方案（2016-2020年）.贵州日报,2016-07-28.

[5]确保残疾人同步小康征程不掉队 ——“十二五”期间我省创新推进残疾人事业发展综述http://www.chinaguizhou.gov.cn/system/2016/02/23/014780388.shtml.

[6]贵州今年对21.8万贫困残疾人实施精准扶贫.http://www.chinanews.com/sh/2015/02-08/7044736.shtml.中国新闻网,2015-02-08.

[7]周爱萍.合作型反贫困视角下贫困成因及治理—以重庆市武陵山区为例.云南民族大学学报（哲学社会科学版）.2013,(2):81-87.

[8]陈德祥,吕学芳.武陵山区农村小康社会建设进程中的人口贫困化问题研究.西北人口,2009,30(2):100-109.

[9]王建军.全国农村贫困残疾人状况分析与精准扶贫对策[J].残疾人研究,2015(2):31-33.

[10]邢淑琴.农村贫困残疾人脱贫及就业问题探究.大连海事大学学报（社会科学版）,2010,9(1):61-63.

Features, Challenges and Countermeasures in Implementing Targeted Poverty Alleviation for the Disabled in Wuling, Guizhou

GAO Yuan-yuan

Poverty alleviation in our country currently has come into the crucial period of overall precise alleviation.As a crucial destitute area, Wuling mountain areas have been concentrated as a representative sample.By combing the situation of precise anti-poverty policy for the disabled in Guizhou, this study analyses the characteristics of poverty reduction policy for the disabled such as implementing subject, content and process of policy implementation.Also it finds that there is uniformity of policy subject, solidification of policy content and lack of personalized and special support for enforcing precise poverty alleviation.Therefore, to solve these problems, it needs to give full play to village and town committees and enterprises as well.Also, it’s necessary to innovate poverty alleviation policy, and optimize enforcement mechanism, and take fairness into consideration.At the same time, special attention should be given to poverty alleviation work for the disabled with special difficulties in order to ensure they are fully out of poverty.

Wuling mountain area; Persons with disabilities; Targeted poverty alleviation; Countermeasures

C913.69

A

2095-0810(2016)24-0023-05

国家社科基金青年项目“开发性福利对残疾人就业能力的作用机制研究”（14CSH053）；教育部人文社会科学基金青年项目“我国残疾儿童福利制度评估与转型研究--基于培育残疾儿童参与社会能力的视角”（12YJC630052）；贵州大学引进人才科研项目“民族地区残疾儿童福利政策评估与对策研究”（[2013]037号）

贵州大学公共管理学院 贵阳 550025

高圆圆 管理学博士 副教授 硕士生导师；研究方向：社会保障理论与政策