中国非政府组织社会功能的发展趋势分析——基于国家与社会关系的视角

■　李宏伟　屈锡华

中国非政府组织社会功能的发展趋势分析
——基于国家与社会关系的视角

■李宏伟屈锡华

当前关于中国非政府组织社会功能的研究主要建立在西方公民社会理论和新公共管理理论的基础上，但从本质上讲，非政府组织是相对于政府的一种社会组织形式，它反映特定的社会结构，因此要从国家与社会关系的角度出发，才能掌握中国非政府组织社会功能的发展趋势。文章通过对中国社会发展的历史背景和特殊的国家与社会关系的分析，提出由此决定的非政府组织的三条形成路径，进而提炼出了中国非政府组织社会功能发展的本土化、依附性和自主性三个特征。

非政府组织；社会功能；国家与社会关系；非独立性依赖

20世纪70年代末80年代初，英国撒切尔政府和美国里根政府实施的新公共管理运动成为一场全球性的社会管理改革运动，另一方面，在全球范围内掀起了以非营利组织兴起为标志的“全球结社革命”。而与此同时的中国，则开始了由政府自上而下推动的经济体制改革和继之的行政体制改革。这三种潮流借助全球化的力量在中国汇聚，引发了一场关于国家与社会、政府与非政府组织之间关系的研究热潮。

出于构建理论的学理欲求和对现实的关怀，国内众多学者在介绍西方相关理论的同时，有意无意地将这些理论视作我国社会发育、非政府组织勃兴的合理解释，并顺理成章地将西方公民社会和非政府组织的发展路途及特征的理想化抽象当成判断我国非政府组织发展的标准，这在为相关研究提供可资借鉴的理论的同时，也在一定程度上夸大了该类组织的作用。这主要表现在学者们对于非政府组织社会功能的论述上，主要包括：弥补政府失灵，提供公共产品，满足社会需求；推动政府机构改革，防止公共权力异化；介入公共治理，推动善治；促进社会资本形成，提高社会运行效能；维护社会正义，推进民主进程，培育公民文化，构建和谐社会等。这些论述在很大程度上建立在西方公民社会理论和新公共管理理论的基础上，而忽略了我国非政府组织发展的历史基点和现实环境。本文旨在通过凸显我国的国家与社会关系及其变迁，透视新时代背景下政府组织与非政府组织之间关系，来反思我国非政府组织的发展及作用演变情况。

一、中国的国家与社会关系

（一）当前中国社会发展的历史背景

非政府组织是相对于政府的一种社会组织形式，它反映特定的社会结构。植根在殊异于西方社会环境中的中国非政府组织，自然会体现出中国特有的社会结构，而中国特殊的历史文化传统和当下的制度环境也会影响甚至决定中国非政府组织的政治特质、运作方式、社会定位和功能发挥。

首先，中国传统的社会结构与西方最大的不同在于团体格局和差序格局的差异。西方社会以个人为中心，并形成由利益相同的个体组成的“团体”，这些团体之间是并列和界分明确的，即便推衍到与国家这一大共同体的关系也同样如此。而中国传统的社会结构则是“从自己推出去的和自己发生关系的那一群人里所发生的一轮轮波纹的差序”。［1］这种社会结构虽也是以个人为起点，但它却没有把重点放在个人上，而是强调人的“相对位置”，即所谓的“关系”。由此形成的社会结构则是“己—家—国—天下”的同心圆。这种特殊的社会结构是中国市民社会产生发展的历史起点。

其次，当前中国社会的发展是国家权力主动“退缩”的结果。新中国成立后，中国建立起了所谓的“总体性社会”，这种社会结构的最大特征是国家垄断资源，国家通过强有力的组织结构和符号体系，将权力的触角伸向社会各个角落，最大程度挤占社会空间。所有个人、家庭、团体都在国家的高度统合下被政治化、行政化和同质化，成为“体制上的寄生物”。这种“总体性社会”直到改革开放才逐渐转型。而这一过程实际上是国家权力主动退缩的结果。具体而言，是国家通过对所有制的结构性分解及企业化、市场化等手段，从经济领域主动退出，以及通过财政退出，社会化和自治化等基本方式，从社会性、公共性领域退出来实现的。［2］国家力量主动退出的结果是，为社会释放了自由流动资源，为民众腾出了自由活动空间，并使建立在二者基础上的一个相对独立的社会力量正在形成。［3］

再次，全球化背景下中国社会的发展面临更大的不确定性。1978年以来的综合性改革让中国融入了世界经济一体化进程，这使中国面临西方文化和制度强有力的示范和竞争压力。另一方面，中国传统的历史文化、伦理秩序依然具有极强的渗透力，在很大程度上依然是社会心理的根基。而这两种力量的交融、碰撞却不是在长期历史进程中缓慢地，以演进的方式进行的，而是在“共时态挤压”的环境中进行的，因此使中国市民社会呈现出非线性、碎片化、跳跃性、反复性的特征。

（二）中国国家与社会关系的特征

中国社会发展的历史起点、制度环境等体现在国家与社会之间的关系上呈现出与西方迥异的特征：第一，国家与社会边界模糊。这一方面表现在，在历史上代表国家的政权实际上只是“家”的概念的延伸，“王道”的社会统治哲学是以“父权”为基础的“家治”理念的拓展，政权的统治体系也只是家族结构在国家层面上的复制。另一方面也表现在，随着时代发展，国家权力突破“皇权止于县”，进入乡村社会的同时，缝合了国家和社会的边界，国家力量凭借其垄断性资源渗入、影响社会的具体运行机制。第二，社会的不自足性和对国家的依附。中国社会的基本单元是马克思所谓的“马铃薯式”的个体，这种社会结构决定了社会中具有自治的基础，但团体生活的缺乏又使分散的个体充满了无力感和不安全感，亟需一庞大的权威力量对社会生活予以整合和协调，于是国家便成了弥补这种社会心理紧张唯一可凭靠的共同体。

从另一方面来看，中国的国家与社会关系也受到了西方理论与实践的影响，加之中国自上而下推动的改革实践的不断深入，中国国家与社会的关系在以上两个特征的基础上发生了一定的变化。首先，从世界范围来讲，现代社会的普遍趋势是要建立一种社会高于国家而非国家高于社会的秩序。按照马克思主义观点，国家是社会发展到一定阶段的产物，是阶级矛盾不可调和的产物。社会高于国家，国家的发展受到社会发展变化规律的决定与影响，社会力量对国家的行为方式起引导或制约作用。虽然不至于发展到西方世界中的国家与社会制衡与界限分明，中国社会力量的成长与发展也在一定程度上形塑着国家的发展轨道与方式。其次，随着经济体制和行政体制改革的深入推进，国家权力主动“退缩”，减少了对经济和社会领域的干预，向社会释放了一定的自主权，社会组织等社会自组织力量获得较大发展空间，社会力量显形增能，民众的公民意识、权利意识逐渐增强。但必须看到的是，国家通过各种严格的制度约束和准入门槛制约着社会力量的成长与壮大，社会力量作用的发挥也面临着资源匮乏的困境。

总体来讲，与西方的国家与社会的对立制衡、泾渭分明不同，中国的国家与社会的界限从不分到逐渐分明，但又你中有我，我中有你。社会的发展始终伴有国家的干预与指导，社会有限独立，被纳入到国家体制之内，国家体制引导甚至制约社会自组织力量的成长与发展，以确保社会力量的发展保持在国家预设的轨道范围之内。社会对国家有依赖、依附关系，国家也通过社会力量来实现其政治理想。中国的国家与社会格局从根本上讲仍是“国家在社会中”，国家对社会进行较多的管理与控制。

抽油泵以固定阀为界，上部以排出的液量和压力代表泵效和举升能力，如果气体侵入泵内，直接影响泵效和油井产量。下部则是油井的自喷，气体的膨胀做功，有利于举升油流；但低气液比在进油管中滑脱损失较小。因此，对于溶解气驱油藏，气体代表能量，同时也影响入泵液的速度。因此，合适的套管放气速度与套管产气速度的平衡，可以促使油井供液的效率提高[1]。

二、中国非政府组织与政府关系

国家与社会之间的关系是非政府组织发展的制度环境和基本背景，决定了政府与非政府组织关系的基本构架，中国政府与非政府组织之间的关系正是国家与社会关系的缩影。对非政府组织与政府关系，以及非政府发展路径的深入分析是有效发挥非政府组织社会功能的前提及基础。

（一）非政府组织发展对政府的依赖

首先，与当前中国社会发展的特点相对应，中国非政府组织的出现与成长主要依赖于政府机构改革和职能的社会化，非政府组织的生存空间也即源自政府的主动“退缩”。为了弥补政府从某些公共领域退出而导致的公共物品短缺，政府或通过对原有机构的重组或通过对社会资源的整合，自上而下建立起一些社团、行会和事业单位。这些“官办”非政府组织主要来自党政机关权力控制下的垄断领域，承担着原来由党政机关行使的功能。由于在利益、资金和人事方面依附政府，这些组织行政性和官僚性明显，自治性和独立性缺乏。

其次，中国民众“重国家，轻民间”的思想使非政府组织缺乏认同和信任。自公元前221年秦始皇统一中国起，中国的民众始终认为是生活在“普天之下”的世界里，受到一个中央政府管辖。这种长期的强大的专制国家的历史传统，使人们对于国家和政府的权威有着虔诚的皈依，而对其他力量则始终抱有怀疑和抵制的态度。虽然东西文化的交融以及现代性的渗透，使中国民众不得不改变自己的思维方式和行为方式，但依然难以摆脱对国家和政府的崇拜和精神依赖。这种思维惯性和精神依赖导致非政府组织正是由于其关键特征“非政府性”而难以获得人们的认同和信任，即社会合法性。因此，作为回应，现实中有很多非政府组织利用各种渠道与政府机构“攀亲”，以便粘上一点“政府性”，这在客观上增加了中国的非政府组织对政府的依赖程度。

再次，政府的态度及思维逻辑将决定非政府组织今后的发展速度和方向，以及发挥作用的范围和空间。非政府组织受到政府部门双重管理体制的制度约束，大量非政府组织游离在合法范围之外，严格监管的放开将是非政府组织获得进一步发展的重要条件。政府改革的深入和理念的转变推动非政府组织生存空间的扩展，政府主导着非政府组织发展的制度设计，目前相关部门正商讨修改非政府组织发展的相关法律法规，降低其准入门槛，并进行了双重管理体制的改革试点，以此推动非政府组织较快发展。另外，引导非政府组织进入公共服务领域，鼓励非政府组织参与政府购买，促进了社会主体多元化发展。但这些变化及政策转轨仍是在政府的主导之下进行的，政府自身理念的变革和政策出台起到了助推作用。

（二）非政府组织的形成路径

依据以上国家与社会关系、非政府组织与政府关系的分析，中国非政府组织主要形成于以下三条路径：政府主动让出部分公共管理职能，交由社会机制来实现；政府让渡出的市场空间的孕育以及政府顺应市场，引导社会自治模式的形成。这三条路径分别催生出了“自上而下型”“自下而上型”和“官民合作型”。［4］这三种类型的非政府组织虽然同为公民社会的组成部分，但在社会地位和获取资源方面存在着天壤之别。实际上，少数的“自上而下型”非政府组织，凭依着与政府深刻的历史渊源和独特关系，垄断着非政府组织可以获得的社会资源。同时，它们虽然数量不多，但由于得到政府支持而获得政治合法性，而成为整个非政府组织的主导力量，引导和影响着其他类型非政府组织的发展。它们在很大程度上代表着政府和社会精英而非自治的社会和广大民众。“官民合作型”非政府组织则只是出现在市场经济发展较为成熟、政府观念转变较快的地区，并且主要由政府主导或推动。而与此形成鲜明对比的是，真正代表广大民众吁求的“自下而上型”非政府组织，虽然在数量上占绝对优势，却由于缺乏政治合法性和社会合法性，而无法获得普遍的身份认同和资源的获取渠道，要么被边缘化，要么成为前两种类型非政府组织的附庸，难以表达人民的呼声。故而，中国非政府组织所代表的“公正”“民主”更多的是一种理念上的向往或是今后发展之应然，而非对实然的反映。

三、中国非政府组织社会功能发展趋势

（一）非政府组织社会功能的“本土化”

从前文的论述中可以看出，中国的国家与社会、政府与非政府组织并非对抗关系或新公共管理语境中所指的合作关系，而是相互渗透、相互交织的复杂关系，而且占主导地位的官方非政府组织还是政府机构的自然延伸。正是由于中国非政府组织与政府之间特殊的关系，西方语境中的非政府组织具有的一些功能和作用可能是现阶段中国非政府组织所欠缺的。同样，处于特殊环境中，与政府有特殊关系的中国非政府组织也会扮演异于西方非政府组织的角色。因而，立足于国家与社会分离和对抗关系的西方公民社会理论，无法完全适用于中国的特殊环境；从新公共管理理论逻辑出发推导出来的西方非政府组织功能的先验式假设，不能完全作为中国非政府组织发展的标杆。

发端于中国本土环境下的非政府组织不具备完全的独立与自主特性，发端的公民社会背景与西方意义上的不同，国家与社会的关系也并非二元对立。因此，中国本土的非政府组织并不能完全发挥文章开头所列举的基于公民社会理论和新公共管理理论视角下的功能。对非政府组织功能的研究应着眼于中国的改革开放实际，使其在中国的现代化进程及社会建设中发挥应有的作用。

（二）非政府组织社会功能发挥的依附性

中国非政府组织与政府之间的互动关系是建立在政府主导的基础上，中国非政府组织的发展主要走的是一条“政府主导型”的道路。由于中国社会的不自足性，超强的国家力量以及政府与部分“精英型”非政府组织的亲缘关系，中国非政府组织总体上对政府具有高度的资源依赖性。这里的资源依赖不仅体现在非政府组织对政府的财政依赖，也包括对政府提供的制度性资源的依赖，因为它是非政府组织获得自治性和自主性所需的最关键因素——合法性的来源。需要说明的是，制度性资源不仅包括以体现国家意志的法律为主要内容的正式制度，还包括各种非正式制度，比如非政府组织所嵌入的文化网络，吉尔兹（Glifford Geertz）所指的“地方性知识”等。这些非正式制度往往既控制着各种资源，而其本身又包含各种以权力和权威为内涵的感性象征，因而也是合法性和其他资源的来源。在这些非正式制度中，虽然国家力量往往以潜伏的形式发挥引导和调适的作用，然而在“强国家、弱社会”的背景下，这种稳定状态一旦被打破并向着有悖于国家意志的方向发展时，潜伏的国家引导力量将成为显形的控制力量。此外，非政府组织所需资源的另一大来源是市场经济。在计划经济解构过程中成长起来的中国市场经济，一开始就是国家推动的结果，因而是一种规划性置入的“外生型市场经济”；即便当前中国市场经济已有了自身的运作机制，但依然受到国家力量的极大牵引，因此，非政府组织从市场经济中获取的资源间接地受到国家力量的影响。换言之，非政府组织从社会中获取的非正式制度性资源的丰裕度，很大程度上取决于国家对此类资源的可接受度，其逻辑的底线是国家利益和意志的边界。

（三）非政府组织社会功能发挥的自主性

非政府组织在依赖政府的同时仍具有一定的自主性。结合上文分析，“依附式自主”这一说法运用于非政府组织的“独立性”与“自主性”概念较好地说明了非政府组织现阶段功能的发挥：由于国家主导的现实，非政府组织功能的发挥受到了较大的限制，但非政府组织依然拥有能动的空间，非政府组织的组织结构与行动间可能会存在“脱耦”或分离现象，按照其所处的条件能动地“复写”和“拼装”场域内各类要素，这种“脱耦”现象正是中国非政府组织自主性的表征，［5］也就是说，非政府组织能够在体制约束下能动地开展活动。在“依附式概念”下，政府凭借其体制内的地位角色对非政府组织进行大量的管理及监督，中国非政府组织功能的进一步发挥或者突破对政府的依赖，或者在体制内寻求政府的尽可能多的支持与许可。由目前的政府主导情况来看，非政府组织对政府的依赖程度虽有所减轻，但不会大幅度消失，其功能的进一步发挥重点要做好组织内部建设，在寻求政府的支持与帮助下，要保持自身组织结构的完善，增强自身组织运作能力，尤其是造血功能的提高。

虽然对政府的依赖不可避免，但这种依赖是以保持组织内部运作的自主性为前提的。组织功能的有效发挥建立在独立性与自主性程度均较高的基础上，对政府的依赖虽然不会消失，但应逐渐减少。不同类型的非政府组织功能的进一步发挥必须确保其独立性或自主性，以此推动非政府组织内部结构完善和能力提升。具体来讲，要增强“自上而下”类型的非政府组织的独立性，逐渐去行政化，工、青、妇等人民团体的改革正是增强非政府组织独立性的趋势表现；“官民合作”和“自上而下”的非政府组织则要考虑到其自主性和自治性，促进自身能力的提升和内部结构的完善。

四、结　语

从上文的分析可以看出，非政府组织功能的发挥要充分考虑其与政府的关系以及政府对非政府组织的态度问题，随着国家与社会关系的发展，以及非政府组织与政府关系的逐渐转型，对非政府组织功能的探讨应发生相应的方向转轨。在服务型政府构建背景下，非政府组织逐渐成为政府在公共服务领域政府的重要辅助主体。国务院出台政策文件鼓励非政府组织参与公共服务的提供、进入政府购买领域，非政府组织的公共服务功能凸显，公共领域将成为非政府组织与政府互动，甚至合作的重要平台和领域。对非政府公共服务功能的发挥，特别是政府购买领域，要做好绩效评估工作，制定实施细则，为非政府组织参与公共服务提供法律保障。期间，非政府组织公共服务功能的发挥势必要与政府打交道，如何在体制内处理好两者关系，同时避免非政府组织造成新的行政干预是必须要考虑的问题。

经过二十多年的研究，国内学者从不同的角度出发，提出了“多元主义论”“中国特色论”“法团主义论”和“良性互动论”等理论形态来解读中国非政府组织功能特质及其与政府的关系。综观这些理论，虽然观点各异，但都是对中国非政府组织发展的应然描述，属于静态分析，而忽视了非政府组织发展的过程性和阶段性。如前文所述，中国非政府组织的发展深植于国家与社会相互“嵌套”的网络关系中，二者的交互始终处在动态的过程中；而现代性因素的渗入以及全球化的推动，让这一动态过程更加复杂、不确定，故而非政府组织的发展也会是非线性的。同时，由于中国区域社会的发展实际上并不处在相同的水平上，而是农业社会、工业社会、后工业社会并存，各地非政府组织的发展也必然会呈现出很强的区域性和不平衡性。因此，今后必须以此作为中国非政府组织发展的重要议题加以深入研究，研究非政府组织功能的发展与区域经济、社会发展程度的关系。

［1］费孝通.乡土中国生育制度［M］.北京：北京大学出版社，1998：24.

［2］张健.释放与覆盖：当代中国市民社会的生产逻辑与演进范式［J］.理论与改革，2005（6）.

［3］孙立平.改革前后中国大陆国家、民间统治精英及民众间互动关系的演变［J］.中国社会科学季刊，1994（1）.

［4］贾西津.中国公民社会发育的三条路径［J］.中国行政管理，2003（3）.

［5］王诗宗，宋程成.独立抑或自主：中国社会组织特征问题重思［J］.中国社会科学，2013（5）.

［责任编辑：杨彧］

Analysis on the Development Trend of Social Function of China's NGO——Based on the State-Society Relationship Perspective

Li HongweiQu Xihua

At present，the study on the social function of China's NGO is mainly based on western civil society theory and public administration theory.But in essence，NGO，as opposed to government organization，reflects particular social structure.Only from the state-society relationship perspective can we know the development trend of social function of China's NGO.By analyzing the particular historical background of China social development and the special state-society relationship，the paper proposes three forming paths of NGO.Furthermore，the paper also puts forward three characteristics of social function development of China's NGO-localization，dependency and autonomy.

NGO；Social Function；State-Society Relationship；Dependency

C911

A

1673-8616（2016）01-0100-07

2015-11-03

国家社会科学基金青年项目“碳锁定形成机理及解锁路经研究”（14CJY008）

李宏伟，成都理工大学文法学院讲师、博士（四川成都，610059）；屈锡华，四川大学公共管理学院教授、博士生导师（四川成都，610064）。