张居正考成法的内涵及启示

张和年



张居正考成法的内涵及启示

张和年

摘要：张居正推行的考成法，确保了明朝中晚期各项改革措施的有效落实，提高了行政效能。在建设法治国家和深化改革的今天，可以借鉴考成法的合理因素，强化干部作风建设，确保政令畅通。

关键词：张居正；改革措施；考成法

张居正是明朝中晚期的著名改革家，他推行的一条鞭法、考成法等改革举措，将自世宗以来的积弊一扫而空，行政效率明显提高，国家逐渐恢复了元气，使衰落的明王朝重新焕发了勃勃生机。借鉴张居正的考成法，对于加强当前公务员队伍管理、提高行政效能、加强党风政风建设，具有重要的现实意义。

一、张居正考成法的内涵

（一）以监察为抓手

明朝设立都察院作为专门负责监督封建国家机关以及官吏纲纪的部门。它是全国的最高监察机关，总揽全国的监察事务。其职责是：“职责纠劾百官，辩明冤枉，提督各道，为天子耳目风纪之司。”督察院的主要官员是御史，主官为左右都御史各1人（正三品），其下有左右副都御史各1人（正四品），左右佥都御史各2人（正五品），以地区划分的13道御史若干人（正七品）。他们按地区和业务进行分工，负责对全国各方面的工作进行监察。督察院御史是直接维护朝廷封建统治利益的官员，职级虽然较低，但权力很大。督察院与吏部一起对京官进行6年1次的京察，对地方官进行3年1次的大计，对所有官员的能力高低、廉洁操守等进行综合评价，并以评价结果决定官员的升迁去留。张居正在实施考成法过程中，大力强化京察和大计，用监察力量推动中央命令的贯彻执行。

（二）以改革为手段

在明朝的行政体系中，一切行政事务分属六部，各部的行政长官有尚书、左右侍郎。此外，还有吏部、户部、礼部、兵部、刑部、工部等六科，各科设有给事中、左右给事中。六科直接对皇帝负责。虽然给事中是七品，但是，他却掌握着对六部的封驳、纠劾之权。明朝的大官可以统率小官，但小官也可以牵掣大官，这是明朝的特殊体制。六科实际上是六部的监察机关，六科给事中对国家大事有建议权，在政治地位上与内阁大学士、各省总督同等。在光宗时期，兵科给事中杨涟和内阁同受顾命，更是前所未有。六科控制六部是明朝的祖制，但张居正以内阁控制六科，却是一种创新和改革。因此，朝廷形成了“抚按延迟则部臣纠之，六部掩蔽则科臣纠之，六科隐蔽则内阁纠之”［1］6023的监察机制，即用内阁控制六科，用六科控制六部。

（三）以实绩为依据

张居正实施考成法坚持“综核名实”，就是凭实绩说话。具体做法是：六部和督察院把所要办的事情，斟酌道路远近、事情缓急，确定完成的时限，然后分别登记在3个账簿上，1份由六部和督察院留底，1份交六科给事中，还有1份交内阁。六科给事中和督察院每月按照账簿记录，对六部官员承办之事逐一进行检查，凡是没有按照规定期限完成任务的，必须如实申报并说明缘由，否则以违制论处［2］159。六科每半年对各项事务的办理情况进行一次汇总，并上报内阁，对延误期限之事提出处理意见。内阁根据账簿稽查六科，对欺瞒之事进行严惩。这样就做到了月有考、岁有稽，对六部实际完成的工作进行考核评价。

（四）以效能为目的

张居正进行的裁革冗官冗员、清理驿站、核实田亩、整顿赋税等重大改革，都是通过考成法来推行的。考成法不是以公文政治打到公文政治，而是要求对执行情况有一个清清楚楚的交代［2］158。具体说就是用记录账本的方式来确认各部的执行情况。六部有账本，内阁也有账本，硬账硬结很简单。凡是超过期限的、办理没有达到要求的、对无正当理由完不成任务的都一律进行相应处罚，从而解决行政效率低下的问题。张居正实行的考成法，是用强制手段促使官员的工作走上制度化的轨道，达到既定目标［3］87。从此，朝廷的命令“朝令而夕达”，明朝逐渐走上了国富民强之路。

二、考成法的几点启示

张居正推行的考成法，给我们加强党风政风建设提供了思路和借鉴。当前，全党上下开展的“三严三实”专题教育实践活动，要求干部严以修身、严以用权、严以律己，谋事要实、创业要实、做人要实。我们完全可以做到“古为今用”，从古人的智慧中吸取营养，全面加强作风建设。当前，在中央政策的贯彻执行上，部门和地方经常出现上有政策、下有对策的现象，政令不畅通。在领导干部的作风上，少数领导干部不作为、慢作为，不求有功、但求无过，不敢担当、不愿担当，导致行政效率低下。在面临的矛盾和问题方面，随着改革进入深水区，社会矛盾更加复杂和尖锐。这些都与张居正当年推行考成法面临的情况相类似，我们完全可以借鉴考成法的精髓，加强公务员管理，提高行政效能。

（一）认真实行以上率下

张居正在对改革政策的贯彻执行中，往往先从大官抓起，如整顿驿递就先从各地的督抚开始。由于“外勘合”（使用驿递的一种凭证）是由督抚衙门发出的，所以就先整顿督抚和巡按。比如，甘肃巡抚侯东莱的儿子擅自使用驿递，被言官弹劾后，张居正不顾侯东莱是对付鞑靼的功臣，革去了侯东莱儿子的官职；对太仆寺和太原府的官员违制使用驿递，也照章给予了处分。又比如，孔子的第64代孙孔尚贤，每年入京朝贡总是兴师动众，骚扰沿途百姓，并且常常夹带走私，张居正将其入朝时间改为3年1次［2］192。当前，全党正在深入开展“三严三实”专题教育实践活动，群众评价是否真正转变了作风，首先看领导干部是否说到做到，否则就是夸夸其谈、糊弄百姓。因此，推进改革、转变作风也要从领导干部抓起，从顶层设计开始，认真实行以上率下，增强领导干部转变作风的自觉意识，一级做给一级看，一级带着一级干，最终实现全党和全体干部作风的持续好转。

（二）严格执行法律制度

一个王朝到了中晚期往往容易变得因循守旧。16世纪明朝的政令，常常“置邮而传之四方”，绝大多数法令和规章都变成了文字游戏。文件由中央制定出来，到地方后就收进保密柜里，从此销声匿迹。张居正意识到政令不通、法令不行不是缺乏机构，而是缺少执行。因此，他用六部控制全国、用六科控制六部、用内阁控制六科，并用首辅控制内阁，集权的目的在于保障政令畅通。通过3个账簿将重要的行政事务罗列其中，定期进行考核，一级督办一级。考成法就像是一条鞭子，不断抽打着地方和部门官员迅速执行中央的政令，实施效果非常明显。比如，各地富豪历年拖欠的赋税得到了追缴，国库在经历了嘉靖和隆庆两朝的虚耗以后，从神宗开始，逐渐充实，到万历十年，国家就非常富裕了。当前，随着国家推进现代治理的进程加快，各项法律、制度和规章纷纷出台，法律和制度建设不断完善。但是，有法不依，执法不严，违法不究的现象大量存在。对此，应借鉴张居正的做法，严格执行法律制度，做到有法必依，执法必严，违法必究，从而推动各项事业沿着法治的轨道健康发展。

（三）强化纪律监察权威

张居正的改革成功，在很大程度上是加强了监察的权威。明朝原本有很强的督察院，但为了顺利进行改革，张居正在督察院的京察、大计基础上，进一步加强了六科的职能，把监察工作的关口前移，并不断加强监察的威慑力。当前，纪检监察部门也要切实转变职能，将执纪问责列为重要的监察内容，督促各级干部不断增强纪律性，严格执行党的政治纪律、组织纪律和工作纪律，确保党中央的决策部署能够迅速落地生根。特别要坚持常态督查，时刻盯紧关键节点、重要时段，把主要时间节点连成线，坚持长期抓、经常抓，切实加强监督检查，积小胜为大胜。对不作为、乱作为的官员进行坚决查处，对损害群众利益的事件进行通报和曝光，并追究相关人员的责任，确保转变作风长效化、常态化。各地纪检、监察部门应贯彻中央精神，并结合地区的实际，研究制定和细化与之配套的制度措施，形成长效机制，增强部门的权威性和执行力，狠抓政策的落实，做到善始善终、善做善成。

（四）合理利用考核结果

考成法实施的第一年，张居正就根据考成结果，依法行使权力，果断裁汰了不称职的官员，很快刹住了弄虚作假、渎职失职、不作为和乱作为的政坛歪风。同时，张居正还将中央和地方官员的姓名、官职等内容，做成职官屏，张贴在文华殿的大屏风上，以便随时对不称职的官员进行调整。当前，各地在加强公务员管理上有很多新的探索。比如：普遍建立了实绩考核制度；陕西西安、湖北荆州还建立了公务员实绩考核网，要求公务员在网上填写每月的工作计划和每天的工作情况，并总结每月工作的亮点，把每名干部的工作实绩记载放在网上，公开“晒实绩”，还设计了互相打分的细则。同时，将实绩填写与年度考核挂钩，不填写实绩者年度不能评为优秀，并将实绩填写情况作为干部提拔的一个重要考核内容。

三、借鉴考成法需要注意的问题

张居正的考成法为加强公务员管理，提高行政效能提供了一个思路，具有一定的借鉴价值。但是，考成法不是万能药，不能从根本上解决行政效率低下的问题，即使在张居正时代也没有彻底扭转官风，相反在地方官员的趋附之下，考成法往往矫枉过正，成为地方官员做不好工作的借口。随着张居正的去世，考成法就逐渐被废除了。因此，借鉴考成法需要注意几个问题。

（一）利用考核结果要一视同仁

在进行公务员实绩考核工作中，要做到平时考核与年终考核相结合，重视对平时考核结果的利用。在具体操作上，无论级别高低，还是岗位不同，都要一视同仁，不能因人而异、因岗而异。否则，实绩管理就失去了意义。当然，我国幅员辽阔，地区与地区之间、部门与部门之间的差别很大，即使是对同一个地区的公务员进行实绩考核，也有很多不同的情况。因此，不能一把尺子量到底，要建立分类考核指标，进行分类考核，但对考核结果的利用，也要在区分类别的基础上，做到一视同仁，只有这样才能调动广大公务员的积极性和创造性。

（二）进行实绩管理不能太细

实绩考核应该根据岗位职责的不同制定不同的考核标准，实绩的填写不能具体到每一天，否则容易成为流水账，并且加大行政管理成本，浪费行政资源。当前的公务员实绩管理制度规定，公务员每天必须填写工作日志和实绩，如果有超过20%的空白就不能评先评优。但是，个人填写的实绩并不等于真正的实绩。当前基层公务员工作任务十分繁重，工作压力非常大，经常处于“5+2”（5天工作日+2天双休日）和“白加黑”（白天+晚上）的工作状态，填写每天的工作日志和实绩无形中增加了工作负担。在面临急、难、险、重任务时，比如处理灾情等突发情况，根本没有时间填写。一些乡镇干部，由于办公环境较差，不具备按时填写个人实绩的条件。相反，那些工作节奏不快、有闲暇时间的人，往往有条件把个人实绩填得非常好，而工作忙碌的人就没有时间来认真填写。因此，如果完全凭个人填写的实绩来判断干部的工作能力和成绩，就有可能出现片面现象。

（三）重视对官员的社会评价

当前的实绩管理模式，主要是官员的自我评价和组织评价，其中组织评价的依据是官员个人填写的实绩。其实，官员有没有做事、成效如何，还应该引入群众评价、同事评价和社会评价。现代国家治理要求公职人员对法定的职责必须为，法无授权的职责不能为。因此，并非官员和政府做得越多越好，而是要在法律授权的范围内做得越多越好。一味地鼓励官员作为，容易导致政府权力膨胀、乱作为。要畅通社会评价政府和公职人员的渠道，组织社会团体和公民代表给政府部门和公职人员打分，全面客观地评价政府部门的工作成绩和公职人员的工作实绩。总之，实绩考核不是万能钥匙，只有进行科学评价，才能做到客观公正。

参考文献：

[1]张廷玉.明史[M].北京：中华书局，1974.

[2]朱东润.张居正传[M].湘潭：湘潭大学出版社，2011.

[3]毛佩琦.张居正历史定位再议[M].明史研究：第11辑.合肥：黄山书社，2010.

（编辑：文汝）

收稿日期：2016-01-12

作者简介：张和年（1978-），男，长江大学（湖北荆州434023）文学院专门史2014级硕士研究生，研究方向为中国文化史。

中图分类号：K207

文献标识码：A

文章编号：1673-1999（2016）04-0088-03