基层治理的规模约束——以浙江省乡镇撤并改革为例

周　盛



基层治理的规模约束
——以浙江省乡镇撤并改革为例

周盛

提 要：在将历史文化传统和国家宏观制度作为相对恒定的外生变量前提下，治理规模和治理能力是影响治理绩效的两个核心变量。浙江省乡镇撤并改革后基层治理困境及其原因的分析表明，无论是从自然维度还是职能维度来看，规模的不合理扩张都会对治理的绩效水平产生负面的影响，但提升主体的治理能力会在一定程度上消减这种负面影响。未来一段时间，既要通过提高行政区划调整的科学性确保将乡镇规模控制在合理限度之内，更要以规模调整为契机推动乡镇政府和基层自治组织的转型升级，从职能转变和治理能力现代化的维度提高基层治理的绩效水平。

关键词：基层政府 治理规模 治理能力 绩效

作者周盛，女，浙江省社会科学院公共政策研究所管理学博士（杭州 310007）。

作为我国现有国家行政体系中最基层的政权组织，乡镇政府承担着“促进经济发展、增加农民收入，强化公共服务、着力改善民生，加强社会管理、维护农村稳定，推进基层民主、促进农村和谐”四个方面的职能，是基层治理的核心主体。其履行职能的绩效不仅影响着新型城镇化、社会管理创新等重大改革举措的“落地”，也直接影响着农村的稳定发展和基层群众对党和政府的认同。因此，乡镇政权的改革日益成为理论界和实践领域共同关注的重要议题，改革过程中乡镇治理规模的变化与乡镇政府职能的转变、基层治理的绩效三者之间存在怎样的关系？如何在治理规模迅速扩大的客观趋势下，提高基层治理的绩效？对这些问题的理论回应，在当前相关研究中具有前提性和基础性的意义。

一、问题的提出：浙江省乡镇撤并后的治理困境

自20世纪90年代以来，浙江省在中央政府的统一部署下开展了数次大规模的撤村并镇工作，截至2014年底，乡镇数量已从1990年的3181个减少到了887个，减幅达72.1%；行政村数量从43697个减少到了28339个，减幅达35.1%。镇村行政区划调整工作在精简行政机构、减轻农民负担、提高土地资源的集约利用效率以及统筹城乡发展等方面发挥了一定的积极作用，但伴随着镇村数量的急剧减少，大部分镇村所辖土地、人口规模大幅上升，传统的治理模式难以适应，特别是以温州市苍南县龙港、灵溪为代表的超大规模建制镇，基层政府在公共服务供给与社会治理等方面均存在较大的困难与潜在风险。

（一）公共服务可及性低，群众办事难问题突出

乡镇撤并客观上延长了乡镇政府的治理半径，公共服务供方与需方之间的距离成倍增加，加剧了公共服务供给资源与能力不足的问题，人民群众难以及时、便利地获取各类公共服务。在龙港镇、灵溪镇的实地调研中，当地群众普遍反映，与原有的乡镇政府相比，撤并之后的乡镇政府离老百姓的距离远了，往返路程多了一两倍，工作量激增的乡镇长和部门工作人员坐班时间少了，许多必须经乡镇政府审批的社会保障、民政事务办理起来非常不易。另一方面，乡镇撤并过程中义务教育和基层医疗机构受到的影响较小，但原来由“七站八所”承担的社会服务功能未被完全整合到现有的乡镇社会服务中心等公共服务平台，部分公共服务职能被弱化甚至虚置了，难以满足人民群众日益增长和多元化的公共服务需求。

（二）乡镇政府“离农化”，基层矛盾风险难以及时化解

村庄是乡镇干部主要的活动空间，“下乡驻村”应当是乡镇干部的工作常态。但是撤并之后浙江省的乡镇平均下辖27个行政村或社区，管辖面积和人口相当于撤并前的2-3倍；且行政人员编制并没有相应增加（现乡镇平均行政编制为38. 5人），乡镇治理长期处于“小马拉大车”的状态。乡镇政府的治理能力随着管辖范围的扩张而衰减，难以有效覆盖到直接联系群众的“最后一公里”；镇长和各部门负责人疲于应付各类会议和审批事务，根本没有时间和精力深入基层。久而久之，不仅乡镇政府的地理位置离农村越来越远，乡镇干部也离老百姓越来越远，人民群众无法了解进而信任乡镇干部，乡镇干部也无法了解基层的民情。特别是在社会治安、安全生产、城镇管理、环境治理、文化建设等领域，乡镇现有的行政编制、财政经费与管理的幅度、复杂性程度严重不匹配，日常工作都需超负荷运转，更无暇顾及社会稳定风险的及时排查与主动防控，对基层矛盾只能处于被动回应的状态。

（三）行政村“合易并难”，基层政权治理能力面临巨大考验

伴随着行政村数量的减少，浙江省“村官”裁减约30%，“并村”改革在降低乡村治理成本和统筹城乡发展方面发挥了一定的积极作用。但同时也要看到，行政权力主导之下的村庄撤并可以一步到位，但相关区域的社会融合需要较长一段时间，在这一段过渡期内基层政权的治理能力受到严峻挑战。主要体现在村民对撤并后的村自治组织缺乏认同感和凝聚力、多派宗族势力干扰基层自治组织选举甚至引发群体性事件、原有村集体资产处置不当引发利益纠纷等，村庄治理存在较多潜在风险。

二、基层治理规模的理论解释

从表面上看，浙江省乡镇撤并改革之后暴露的上述问题似乎是由治理规模的急剧扩张直接引发的，但我们无法据此判断治理规模是影响治理绩效的唯一变量；即使排除其他变量干扰，二者也不是简单的负相关关系。对于两个变量关系的确定，尚有待在理论抽象的基础上通过实证研究加以验证。

在学术研究领域，政府和各类组织的管理规模、幅度等问题一直是管理学和政治学的基本问题。早期的相关研究从经验事实出发，通过纵向历史的梳理和横向国别的比较，提出“基层地方行政单位的设置，大都从便于行政和便于居民参加本地管理出发，考虑历史、地理、民族诸因素，根据一个基层行政单位能有效管理的地域、人口而确定”①刘君德、冯春萍等：《中外行政区划比较研究》，上海：华东师范大学出版社，2002年版，第341页。。虽然截至目前世界各国对乡镇建制的合理规模尚未形成统一认识，更没有一个固定标准，但这两个维度的提出使“治理规模”的抽象概念至少有了可测量、可比较的指标，实践中的政策设计也都将人口数量和地域面积作为判断基层政府治理规模大小的重要依据。我国自1990年代初期开始的机构改革，自上而下的制度设计就采用了人口和面积作为重要因素对乡镇规模进行衡量区分，据此进行编制核定。“管理幅度”与“管理层级”概念的提出，使人们对规模的认识有了进一步的拓展。具体到对我国基层政权改革的评价上，基于“层级—幅度”二维模型的研究认为，“由于管理有效幅度的限制，上一级地方行政单位对于下一级地方行政单位进行有效控制，必然会受到数量上的限制。实行地方自治体制可能扩大控制幅度，从而减少层次，但决不可能是无限止的”②陈嘉陵、田穗生：《地方政府手册》，武汉：武汉工业大学出版社，1989年版，第11页。。近年来，部分研究开始关注到上述客观变量之外基层政府主体的一些主观变量，提出在对治理规模的讨论中，研究者不能忽视治理组织在财政汲取、管理技术方面的能力问题。“治理规模不仅受制于人口、面积等自然因素，也直接受制于管理的技术条件及财政能力。一般来说，随着社会经济发展，交通、通讯等技术条件的改善以及财政能力的增强，治理能力会相应提高，从而为扩大治理规模创造条件。”③项继权：《乡镇规模扩大化及其限度》，《开放时代》，2005年第5期。

基于上述已有研究成果，本文对研究所涉的核心概念作如下界定：1.治理规模，是指主体实施治理的空间场域，它包括两个维度。一是自然维度，主要是主体的治理行为所面向的地域面积、人口以及管理幅度（在本项研究中主要体现为乡镇下辖的行政村数）等；二是职能维度，从政府与市场、政府与社会以及政府系统内部各层级之间分工的视角看，治理主体的行为内容也存在规模问题。2. 治理能力，是指主体利用有限资源创造并合理分配公共价值的条件与水平，涉及到治理主体的组织结构、财政安排、资源汲取、技术手段等多方面的因素。3. 治理绩效，是指主体履行职能、实现治理目标的程度。显然，这是一个蕴含了丰富价值判断的变量，结合我国的历史传统与政治实际，本文认为治理的绩效既包括对社会的有效治理，也包括对民众需求的及时回应。本文提出的基本假设是：在将历史文化传统和国家宏观制度作为相对恒定的外生变量前提下，治理规模和治理能力是影响治理绩效的两个核心变量。无论是自然维度还是职能维度，规模的不合理扩张都会对治理的绩效水平产生负面的影响，但提升主体的治理能力会在一定程度上消减这种负面影响。

三、对浙江省乡镇治理困境的原因分析

运用上述“规模—能力—治理绩效”理论框架分析浙江省的基层治理现状，笔者认为导致乡镇政府在基层治理中困难重重的原因不仅仅是乡镇撤并引发的自然规模的扩张，其根本原因在于职能维度的治理规模不断膨胀，而治理能力现代化水平不高加剧了乡镇政府不堪重负、难以胜任基层治理的局势。

（一）直接原因：部分乡镇自然规模超出了有效治理的限度

据统计，浙江省目前887个乡镇，平均镇（乡）域面积达94平方公里，平均常住人口超过3.4万人，不仅较乡镇撤并之前有了较大幅度的增长，也显著高于全国平均水平。从人口数值看，浙江省的乡镇规模甚至比美国、法国等发达国家的县规模都大。如苍南县龙港镇有常住人口50万人，灵溪镇常住人口36万人。对此，浙江省各地也在不断探索对大规模乡镇的有效治理对策，目前主要采取在乡镇与村之间增设“工作片”、“管理区”、“社区”等派出机构的方法实行分片管理。例如，苍南县龙港镇将171个行政村分设为17个社区，灵溪镇将169个村和居委会分设成 16个社区。从实施成效看，由于这些中间管理层次的设立缺乏足够的法理依据，无法获得相应的权限和足够的资源，实际运行中不仅无法减轻乡镇政府的管理压力，反而给人民群众办事增加了一道不必要的审核程序。

（二）根本原因：乡镇政府职能转变未适应新型城镇化发展需求

更深层的分析表明，乡镇的自然规模只是影响治理绩效的因素之一，当前乡镇治理困境暴露出背后的根本问题是乡镇政府职能转变不到位，不能适应新型城镇化发展的需求，致使乡镇政府职能维度的规模不断膨胀，甚至处于无边界状态。首先，在管理理念上，乡镇政府还停留在“不出事”逻辑下的碎片化社会管控，没有树立“服务型政府”导向的整体性社会治理理念，倾向于将有限的治理资源投入到上级政府各类评比表彰活动设定的考核事项，特别是将“一票否决”相关事项作为乡镇政府的重点工作，较少主动回应当地群众对公共服务和社会治理的实际需求。第二，在权力结构上，县与乡、乡与村的权力配置存在权责不匹配和财权事权不匹配的双重问题，造成掌握基层信息的行政村（社区）“看得到管不到”，而掌握行政权力的乡镇政府“管得到看不到”，乡镇政府和基层村社处于法定职权有限、兜底责任无限的尴尬境地。

（三）主观原因：乡镇政府治理现代化水平不高

在主体的治理能力上，伴随乡镇撤并的是城市化进程的加速，大部分新建镇除了要处理好原有乡镇融合的问题，还要处理好城乡二元结构带来的“半城市化”问题，而浙江省大部分乡镇现有的治理模式仍是面向乡村事务的传统治理，治理手段相对单一、封闭，电子化、智慧化和参与性程度较低，难以适应城乡统筹发展和现代治理的要求。

四、对乡镇撤并后治理转型的几点建议

针对乡镇撤并后存在的治理困境及原因，建议采用“标本兼治”的方法，既通过提高行政区划调整的科学性确保将乡镇规模控制在合理限度之内，更要以规模调整为契机推动乡镇政府和基层自治组织的转型升级，从根本上提高基层治理的绩效水平。

（一）建立专家论证制度提高行政区划调整的科学性

镇村规模的合理限度在于能否实现社会的有效治理和满足人民群众的公共服务需求，它没有一个“一刀切”的标准，而是要根据各地自然禀赋、历史传统、经济社会发展水平等条件具体问题具体分析。为此，建议在后续的行政区划调整中，将专家论证作为镇村区划调整的前置程序要件，由省民政厅在审批前组织专家评审组从经济发展、社会融合、环境生态保护、文化传承、社会稳定风险等多方面对镇村区划调整进行综合评议，并通过适当的形式在一定范围内征求社会意见，提高行政区划调整决策的科学化、法治化、民主化水平。

（二）通过乡镇权力清单制度缩减基层政府的职能规模

上述分析表明，当前浙江省乡镇政府不堪重负的原因之一在于其定位于“全能政府”，承担了不应由其履行的职能，所以基层政府职能转变的前提是通过清晰界定权力边界实现“减负”。结合浙江省目前正在全面开展的权力清单制度实践，建议在总结省级部门和县市政府权力清单改革经验的基础上，尽快推行乡镇政府的权力清单制度。一方面，通过权力清单明确乡镇层面政府与市场、政府与社会的权力边界，引导乡镇政府树立“有限政府”的理念，在充分尊重市场规律和社会自治的基础上，下决心破除审批多、办证多、收费多、罚款多的体制机制障碍，将改革创新市场监管方式、提高公共服务水平和质量作为加强管理服务职能的重点内容。另一方面，通过权力清单明确并且优化县与乡、乡与村的权力纵向配置，严格控制对乡镇党政领导的“一票否决”事项，坚决清理和规范各种评比达标表彰活动，在简政放权的过程中确保权力与责任、事权与财权的同步下移。

此外，根据《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》关于“有重点地发展小城镇”相关要求，“对吸纳人口多、经济实力强的镇，可赋予同人口和经济规模相适应的管理权”。据此，对于以龙港镇为代表的超大规模经济强镇（即常住人口在20万以上，地区生产总值超过100亿元），浙江省目前共有8个，建议结合当前的简政放权和扩权强镇改革，对这类超大规模经济强镇适度赋予县级权限，使其可独立制定本地经济社会发展中长期战略规划和年度发展计划，在重大项目申报、土地规划与用地指标、招商引资准入评审等方面按照县级单位实行单列，促进这些镇更好地吸纳人口、增强经济实力，实现经济社会更好更快发展，充分发挥其在新型城镇化建设中的示范带动作用。

（三）运用现代治理技术分类解决治理能力的自然规模约束

实践证明，以增设行政层级的方法解决治理幅度过大的问题，效果并不理想。对此，建议在对治理规模进行深入分析的基础上，分类解决治理能力的规模约束问题。第一类是镇域面积过大影响治理能力的乡镇，浙江省目前面积超过200平方公里的乡镇共计54个，其中人口不足1万的有4个，1万至5万之间的有27个。这类地广人稀的乡镇主要是因为交通、通讯成本过高影响了治理绩效。建议在现有村民服务中心的硬件配置中增设网络设备，在完善乡镇新闻网和政务信息公开网站建设的基础上增加互动式的服务内容，使居住地远离乡镇政府的人民群众可以通过网络实现公共服务与行政审批事项的网上预约甚至网上办理。第二类是人口高度集聚影响治理能力的乡镇，浙江省目前人口密度超过每平方公里100人的人口密集乡镇有769个，占全部乡镇的86.7%，其中人口密度超过每平方公里1000人的高度密集乡镇有92个。这类乡镇的治理困难在于人口集聚造成的事务量激增。建议在行政编制和财政经费安排上充分考虑人口因素，把上级机关“瘦身”与基层一线“强身”统筹考虑，在足额配置治理资源的基础上，乡镇政府可积极探索公共服务的多元供给方式，扶持社会力量兴办提供多样化公共服务的公益性机构和经济实体，完善政府向社会组织购买公共服务的机制，充分整合政府和社会力量形成公私合作的治理网络。 第三类是管理村 （社区）过多影响治理能力的乡镇，浙江省目前下辖村（社区）超过50个的有101个乡镇，且现有的村（社区）已是几个自然村合成的行政村，治理困难不仅在于管理幅度过大，而且会因为社会融合问题引发治理复杂性的急剧增加。对此，有效的治理策略是适度增加基层自治组织的治理权限，充分调动村（社区）两委的积极性，通过缩短供需双方距离提高公共服务的可及性，同时将繁杂的社会治理任务化整为零，使治理主体对人民群众需求、社会稳定风险的感知更为敏锐，尽可能将社会矛盾风险化解在基层。

责任编辑：黄建安