政府绩效评估中的“策略性行为”研究

张　陶,王　锋



政府绩效评估中的“策略性行为”研究

张陶,王锋

摘要：“策略性行为”在不同的领域和层面表现形态迥异，并由此导致行政信息失真和政府绩效评估失灵。政府绩效评估中“策略性行为”的成因复杂，既有主观方面的原因，也有客观方面的原因。通过优化政府绩效评估指标体系、推行差异化的绩效评估模式、加强监督约束机制建设以及构建多元主体协同评估机制等措施，能在一定程度上防范评估对象在绩效评估过程中实施策略性行为。

关键词：政府绩效;绩效评估;策略性行为

政府部门的绩效评估活动肇始于西方发达国家，其实质是西方国家的政府为了解决民众的不信任而进行的内部改革行为。随着行政管理体制改革的不断深化，我国也顺应时代要求适时引入政府绩效评估的管理理念并付于实践。然而，作为政府绩效管理中的关键环节，政府绩效评估自诞生以来就一直深受信息失真问题的困扰，评估的信度和效度也为此饱受诟病，政府公信力也因评估失灵受到很大伤害。导致信息失真和评估失灵的重要原因之一，就是评估对象在政府绩效评估中采取”策略性行为”。“策略性行为”让评估对象“能从激励契约中获取最大收益同时没有实际改进绩效的行动”[1]。更为严重的是所提供的虚假行政信息会使政府绩效评估结果出现偏差并继而误导后续相关决策。国家治理体系和治理能力现代化战略的提出，更加强化了政府绩效评估在现代政府治理体系中的重要价值，它将成为一种全面嵌入国家治理过程、催化公共管理变迁和优化的重要工具。深入研究和分析政府绩效评估中“策略性行为”产生的原因和动机，并有针对性地提出合理有效的防治对策，对于提升政府绩效评估工作的实效性和推进政府治理能力现代化具有重要意义。政府绩效评估中“策略性行为”的主体可以是评估者，也可以是被评估者。本文主要关注的是被评估者的“策略性行为”。

一、政府绩效评估中“策略性行为”的实质及其特征

“策略性行为”(Strategic Behavior)概念是由美国著名的经济学家、诺贝尔经济学奖获得者托马斯·谢林(Thomas C. Schelling)提出，其实质是指,“博弈一方以对自己有利的方式影响对方对自我行为的预期判断，从而达到影响对方决策的行为模式。”[2]后来这一概念也被引入公共部门，用以概括公共部门绩效评估过程中评估对象根据掌握的信息和自身的资源条件，对可预见的评估结果进行有利于自己决策的行为。

“策略性行为”是人类社会发展过程中的复杂行为，究其根源就在于人们交往之间的互动性。“策略性行为”的实质就是行为活动主体在其他主体选择确定状态下的一种理性应对之策。“策略性行为”的选择往往与两个重要因素有关:

一是“策略性行为”的选择者在进行策略选择时将使自己的利益最大化；二是“策略性行为”的选择者在进行策略选择时必须要对他人的行动做出预判。事实上，任何公共部门的绩效行为都是由受评估的人作出，政府部门绩效评估的行为也概莫能外，其结果最终也要通过组织的层层分解落实到参与绩效评估过程的主体身上，在政府绩效评估过程中，受评估对象的决策行为将会对政府绩效评估的结果产生非常大的影响。因此，学术界引入了“策略性行为”这一概念。所谓政府绩效评估中的“策略性行为”主要是指政府在绩效评估活动过程中，被评估者往往会依据自身掌握的信息和资源条件，对可能预见到的评估结果进行有利于自己的决策的活动。

从上面对政府绩效评估中的“策略性行为”实质的解读中可以看到，政府绩效评估中的“策略性行为”内含着以下特征：

一是评估主体性的主动性。政府绩效评估中的“策略性行为”是由绩效评估过程中评估主体主动做出的行为，被评估者往往会根据掌握的信息作出有利于自己的行为，其行为结果具有很强烈的预期性，并且这种结果往往会游离于组织的绩效目标之外。

二是评估结果影响的全面性。政府绩效评估中的“策略性行为”又称为“组织作弊”。这种“组织作弊”行为往往是被评估的组织或个人在政府绩效管理系统中所做的应对之举，它对整个政府绩效管理系统的运行与有效性都会产生非常大影响结果，可谓是“牵一发而动全身”。

三是评估效果的失真性。政府绩效评估中的“策略性行为”是被评估主体对可能预见的评估结果作出的主动性行为，而这种行为大多都是从被评估者自身的需要出发来采取行动，没有从政府绩效评估的整体目标出发来思考问题，因而，往往会导致政府绩效评估过程与结果的失真性，而这种失真的评估结果指导下的绩效反馈环节也必然会失真，那么，最终的政府绩效评估效果就要大打折扣。

二、政府绩效评估中“策略性行为”的表现形式

政府绩效评估工作的高度复杂性，也使得评估对象所采取的“策略性行为” 同步进化，在不同的层面以不同的形式表现出来，从而将政府绩效评估工作演变为一种复杂的政治博弈过程。

就宏观层次而言，政府绩效评估主要是考评政府对社会和公众需求的满足程度，是一种整体性和宏观性评估。该层面所运用的策略性行为往往以组织化和正当化的表征形态出现，因此更具复杂性和隐蔽性。其主要表现形式有两种。一种是言行不一，主要是指公共部门的政治行为与政治承诺的背离。这一点在西方国家的竞选制度中表现得尤为突出，获胜方在成为执政者后其实际执政行为往往与其竞选口号大相径庭。另一种是门槛效应，主要表现为统一化的制度对高绩效者所表现出来的激励失灵现象。作为国家层面的统一部署，的确需要制定统一的绩效指标体系，用以指导中观层面的绩效行为。但这种整齐划一的衡量方式对低绩效的组织能够形成有效激励，却无法对高绩效者形成有效激励，甚至有时适得其反，容易导致高绩效者绩效水平向低绩效门槛下滑。

就中观层次而言，主要评估公共部门的各分支机构履行公共管理职能的综合表现情况。这一层面政府机构所采取的策略性行为较为复杂，其目的不仅是针对评估活动本身，而且还包括维持机构未来发展所需资源以及维持组织在体制中的地位等因素。具体形式包括以下几点。一是弄虚作假。行政信息是行政决策的物质基础,真实有效的行政信息是科学决策的依据和保证。由于政府绩效考核主体和指标的单一化以及监督机制的自身缺陷，评估对象在部门利益或个体利益驱动下，“刻意包装甚至赤裸裸地捏造数据，旨在提高个人或组织的地位。”[3]消极行为的示范带动和监督惩罚机制的乏力更是助长行政信息数据造假的不良风气，政府绩效考核陷入“官员出数字，数字出官员”的恶性循环。二是任务突击。由于我国现行政府绩效评估体系以组织评估为主要形式，大量的任务、指标压力集中在市县、乡镇等基层组织身上，面对“上面千条线、下面一根针”式的工作模式和人员、资金等资源压力，基层组织往往在年底采取任务突击的方式，临时抽调人员、组织资金等，来集中完成全年任务。这一行为很容易导致各项月度数据在年度趋势图中呈现出首尾高、中间低的U型曲线特征。

就微观层次而言，主要是评估公共部门工作人员的个体业绩与贡献。由于绩效考核制度固有缺陷以及个人理性主义与机会主义倾向的存在，组织成员个体会在给定信息下通过学习、模仿、试验等活动来选择“满意”的决策来与绩效评估主体进行不同程度的隐性或显性博弈。由于有限理性、个体偏好以及信息获取中的非对称性，使得个体未必会选择最优化行为，而是通过达到均衡的过程影响评估的结果。微观层面的策略性行为具体形式包括以下几个方面。其一是主动性懈怠。主要是指由于绩效评估指标体系设计欠缺合理性，导致员工个人的绩效目标难以实现，于是采取不作为的消极态度。其二是选择性执行。主要指员工在面临多重工作任务和目标时，往往以绩效评估指向的或者是上级领导较为关注的任务作为主要关注点，进而忽略了真正重要的目标。其三是业绩造假。主要是指员工在面临业绩压力时采取的夸大、编造业绩等行为，或者是以造假手段取得更高的业绩收益。

三、政府绩效评估中“策略性行为”的成因分析

上面，我们分别从宏观、中观、微观等向度梳理了政府绩效评估中“策略性行为”的表现形式，那么，是什么原因导致成的呢？因为只有厘定清楚其中的原因，才能更好地找出应对的举措。这个问题一直是困扰我国政府绩效评估的“瓶颈”。正如北京大学周志忍教授所说:“中国政府绩效评估实践一直为信息失真所困扰，博弈行为一直是信息失真的主要原因。因此，博弈行为的致因研究对中国具有特殊重要性。”[4]

首先，政府绩效评估指标体系设计不合理。绩效评估指标体系具有“指挥棒”的标杆作用，科学合理的绩效评估指标体系能够极大地激发评估对象的积极性与创造性。反之，则会出现激励失灵甚至适得其反的效果。故此，绩效评估指标体系的质量高低在某种程度上决定了政府绩效评估工作的成败。当前的政府绩效评估指标体系欠缺合理性，主要表现在三个方面。其一是绩效评估的目标设置太高。合理的绩效目标应当是略高于评估对象现有的水平，使其经过努力就可以实现。但是，在实际操作过程中，政府部门的绩效评估目标往往设置太高，导致评估对象通过努力仍然无法达到，在压力型考核管理体制下往往就会采取“策略性行为”。其二是绩效评估的经济性指标权重过于集中。长期以来，在以经济建设为中心的发展理念支配下，企业、政府乃至整个社会都陷入了拜金主义的泥淖而无法自拔。反映在政府绩效评估行为中，就是将绩效考核指标泛经济化，经济发展、招商引资等考核项目在指标体系中的权重过大，从而导致评估对象采取集中突击、数据造假等“策略性行为”。三是绩效评估的激励级差不合理。激励级差主要是指在绩效评估体系中，相邻的两个激励级别之间的差距。激励级差太大，容易导致前面所述的门槛效应；激励级差太小，又难以发挥应有的激励价值，甚或容易引导评估对象为了更高水平的激励而采取“策略性行为”。

其次，公共资源配置的区域性差异不合理。政府绩效的取得需要与之相匹配的公共资源的投入。当前的政府绩效考核主要采用整齐划一的“一刀切”模式，不同资源禀赋的评估对象站在同一起跑线上进行竞争考核，这显然是有失公平的。“资源不足的组织面临严重资源约束但又要和其他组织按照同一标准竞争，他们可能用作弊来实现竞争的‘平等性’。”[5]在时间资源上，政府部门或雇员通常以“时间紧、任务重”为说辞，与上级部门进行讨价还价以求延长时间。在资金资源上，特别是公共基础设施建设项目，存在投资大而收益不明显的特点，在地方财政资金不足的情况下，往往通过BT、PPP、抵押贷款等方式大量举债发展，这些方式一定程度上也可以看作是“策略性行为”体现。在人力资源上，受现行人事体制的约束，我国政府部门中依然存在着人事臃肿、素质结构不合理等情况，从组织外部临时抽调、借调人员来应对绩效评估的压力，就成了各级政府机关的惯常做法。这种策略性行为既掩饰了组织在人力资源配置方面的薄弱，也影响了被抽调人员和组织的正常工作开展。

再次，政府绩效监督约束机制乏力。政府部门的产出，即公共产品和公共服务通常具有无形化和非可比性等特征。因此，便容易导致对政府绩效的监督约束更为复杂和困难，也因而显得愈发重要。对政府绩效的监督约束机制主要包括日常监管、审计、问责、信息公开等，一旦监督工作不到位，这些组织就会产生采取“策略性行为”的倾向。当前，在公共产品和公共服务供给过程中监督主体缺位和越位现象依然严重，部分监管部门不作为或乱作为，当有利可图时争相监管，而无利可图时又推诿扯皮。在实际监督过程中，则是无章可循、无据可依，监督处罚往往大事化小、小事化了。城管、环卫、公安等“前沿”管理部门，由于他们直接面对民众，且工作场所存在流动性强、变化多等因素，导致其上级部门很难全面持续地监控其工作过程和服务质量。对此，周志忍教授可谓一语中的，他认为:“街头官僚直接面对客户提供服务，上级难以掌握充分信息并实施持续和有效的监督。当他们面临绩效压力并且被曝光的概率比较小的时候，就有可能弄虚作假。”[4]与此同时，网络问政、微博问政、预算恳谈等新型监督手段尚未纳入正式制度框架之内，“万人评政府”等市民参与做法也带有鲜明的领导个人色彩。因此，公共服务监督体系建设还任重而道远，公共服务绩效评估的科学性和合理性还有待进一步提高。

最后，对政府绩效评估的主观认知出现偏差。行为是理念的外化，失范行为必然是受到不良理念的支配和影响。策略性行为作为政府管理过程中的消极形态，并非政府管理过程中的必然现象，其出现与否与评估对象对绩效评估工作的主观认知程度密切相关。具体言之，这种主观认知主要包括三个方面的内容。一是对政府绩效评估目的的认知，即认为政府绩效评估是服务于持续改进组织和个人的绩效水平，还是服务于上级监督和控制。二是对政府绩效评估压力来源的认知，即是组织和个人自发的，还是来自于上级部门等外部因素的强加。三是对政府绩效评估公平性的认知，即认为评估结果是公平客观的，还是受某些因素操控导致评估结果的失真。一般来说，如果对政府绩效评估工作的主观认知出现偏差，即认为政府绩效评估服务于上级监督和控制、对内部绩效改进没有意义、来自于外部因素的强加或绩效评估过程和结果显失公平，那么这些组织或个人在面对绩效评估带来的压力时，选择“策略性行为”的倾向就比较高。反之，出现“策略性行为”的就向则会较低。

四、政府绩效评估中“策略性行为”的防范对策

针对政府绩效评估中“策略性行为”问题，在日常的工作中，应该从“政府绩效评估指标体系的优化”、“绩效评估导向的差异化”、“强化监督约束机制建设”、“构建多元主体协同评估机制”等方面进行改进。

第一，优化政府绩效评估指标体系。政府绩效评估的指标体系设计应当坚持多维度、合理、平衡等重要原则，科学合理的评估指标体系能够在一定程度上减少策略性行为的发生。多维度原则是由公共政策和政府部门设置的多重目的性所决定的。在进行政府绩效评估指标体系设计时应当参考360度考评模式，兼顾内外、上下等多个维度，尤其是要凸显公众满意的结果导向，构建涵盖经济发展、社会公正、环境保护、政府建设等多个领域的多元化政绩考评机制，以求全面客观地反映政府绩效的实际状况。合理性原则包括政府绩效目标的合理性和激励机制的合理性两个方面。就政府绩效目标的合理性而言，绩效目标既不能设置过高，也不可设置过低，要使被评估对象产生通过努力达成绩效目标的动力。就激励机制的合理性而言，不论是正面激励还是负面激励，都应当综合考虑激励级差、激励方式等关键因素，避免激励失灵。平衡性原则是指绩效评估的指标体系设计应当兼顾顾客要求、内部流程发展、财务指标以及员工学习与成长等各个方面。由卡普兰和诺顿提出的平衡计分卡方法，在私人部门的绩效评估方面取得了很大进展，近年来在公共部门的实践和应用也有突破。但值得注意的一点是，公共部门与私人部门存在本质性差异，“最重要的一条是，对许多公共组织来说，效率不是所追求的唯一目的。比如在世界上许多国家中，公共组织是`最后的依靠'。”[6]因此，在进行绩效评估指标体系设计时不能完全照搬私人部门的平衡计分卡模式，而应当根据被评估组织的实际情况进行调整。

第二，差异化的绩效评估导向。我国地域广阔、民族众多，资源禀赋和地区发展极不平衡，各地区的公共服务和管理的要求都不尽相同。采用“一刀切”的衡量体系来考评公共绩效，貌似公平的考核机制却隐藏着极度的不公平，资源禀赋稀缺的地区为了实现“弯道超车”，很容易陷入“策略性行为”的陷阱之中。改革开放30多年来逐步形成并不断强化的“唯GDP式”的锦标竞赛考核体制，导致“面子工程”、重复建设和贪大求洋的风气不断蔓延，资源浪费和环境破坏的问题日益严重。在经济社会发展进入“新常态”的背景下，为了有效应对资源不足和环境恶化的压力，未来的政府绩效评估必须在流程标准化的基础上，探求差异化的绩效评估模式和评估导向。就指标体系差异化而言，人力资源丰富的西北地区，就业率应当成为政府绩效评估的一个重要指标，而土地、水等资源紧缺的东南地区，能源节约利用状况应当纳入政府工作绩效的考评体系中去。就评估手段差异化而言，对经济发展、资金利用等指标可以采用量化考核以实现评估的高信度，而对于民生幸福、和谐发展等难以量化的指标，采用问卷调查、面谈等方式更为适宜。看似不公平的差异化考核，实则是根据评估对象自身的差异而建立的一种差别修复机制。这种考核模式既遵循具体问题具体分析和实事求是的科学原理，同时在考核过程中通过正负冲抵的平衡机制使得考核结果更具公平性。

第三，加强监督约束机制建设。首先是加强政府绩效评估立法。20世纪90年代，美国新公共管理运动的一个重要的里程碑就是《政府绩效与结果法》(GPRA)的通过实施。该法对绩效管理的具体方法作了大胆尝试，在法律层面上规定了绩效管理的程序和方法，使公共部门运用绩效管理更具合法性和可操作性，大大提高了政府对绩效管理运用的责任意识和法制意识。其次是强化政府绩效评估的监督。对于通常难以持续有效监督的“街头官僚”，宜采用结果评估方法，以工作结果和成绩为主要评估标准，另辅以“神秘顾客”、制度约束、过程监控等方法，加强对公共服务过程的控制。最后是加强政府绩效评估结果的运用。绩效评估并非绩效管理的末端环节，在评估工作完成后还涉及到评估结果的高效合理运用。应将绩效评估结果作为公共部门存续、个人晋升、收入分配等关键环节的考评因素，同时明确将“策略性行为”列为一票否决的要件之一，从组织和个人关心的环节规范被评估对象参与政府绩效评估的行为。

第四，构建多元主体协同评估机制。目前，我国主要采用政府部门为主体的政府绩效评估模式，政府部门在评估实施、结果运用、资源筹措等过程中起到了主导和推动的作用。诚然，政府部门作为主体具有针对性更强、更符合公共部门自身需求的优势，但毕竟这是政府部门系统内部的同体评估，不可避免地存在主观倾向和目标偏差等问题。要实现更为公平的政府绩效考核，必须着力推动政府绩效评估主体由单个向多个转变，直至达到由多个主体共同参与政府绩效评估。这意味着政府绩效评估主体不仅包括政府部门(政府组织的自我评估和上级评估)，而且包括企业、公众、社会中介以及专家、媒体等，从而形成内部评估和外部评估相结合的科学合理的评估主体结构。在多元主体协同评估机制中，尤其要重视第三部门和社会公众的参与价值。就第三部门而言，以其特有的中介作用能够更好地承担起绩效信息传递和沟通的重要职能。第三部门在绩效评估方面比政府部门更具专业性，由第三部门开展绩效评估工作，评估结果也更易于被社会各界接受和采纳。就社会公众而言，“通过公众参与不仅将事实(资料数据)和价值观(公众感觉)结合起来，从而增加了绩效评估的社会相关性，而且为公众提供了评价政府、影响政府、进而改进政府的机会。”[7]这对于公民意识培养和公民社会发育成长，对现代民主政治发展同样具有重要意义。

总之，政府绩效评估中“策略性行为”产生是不同利益主体间复杂博弈的结果，既涉及到政治、经济、文化等诸多领域，也牵涉到个体与组织以及组织之间不同的利益关系，其成因十分复杂且危害很大。通过完善顶层制度设计、加强体制机制建设，有效防范和约束政府绩效评估中的“策略性行为”，对于保障行政信息的真实性和评估结果公平性，进而合理开发利用公共部门人力资源和有效提升各级政府治理能力具有重要价值张力。

参考文献：

[1]George Baker.Incentive contracts and performance measurement[J].Journal of Political Economy,1992,100(3):598-614.

[2](美)托马斯·谢林.冲突的战略[M],赵华,译.北京：华夏出版社,2006:132.

[3]Hood C.Public service management by numbers: Why does it vary? Where has it come from? What are the gaps and the puzzles?[J].Public Money and Management,2007，27(2):95-102.

[4]周志忍，徐艳晴．绩效评估中的博弈行为及其致因研究：国际文献综述[J]．中国行政管理，2014(11):109-114.

[5]John Bohte,Kenneth J Meier.Goal displacement: assessing the motivation for organizational cheating[J].Public Administration Review,2000,60(2):173-182.

[6](美)帕特里夏·英格拉姆.公共管理体制改革的模式[M]//国家行政学院国际合作交流部.西方国家行政改革述评.北京:国家行政学院出版社,1998:62-63.

[7](美)马克·霍哲.公共部门业绩评估与改善[J].中国行政管理,2000(3):36-40．

Research on “Strategic Behaviors” in Governmental Performance Evaluation

Zhang Tao,Wang Feng

Abstract:There are various strategic behaviors in different areas and levels, which may lead to false administrative information and failing governmental performance evaluation. Multiple and complicated reasons, including subjective and objective, cause strategic behaviors in governmental performance evaluation. Through optimization of index system of governmental performance evaluation, implementation of diverse evaluation models, strengthening the construction of supervision and restraint mechanisms, building a multiple-subject collaborative evaluation mechanism and other measures, to a certain extent, it can be prevented that evaluation objects implement strategic behaviors in the evaluation process of governmental performance.

Key words:governmental performance; performance evaluation; strategic behavior

(收稿日期:2016-02-01；责任编辑:朱世龙)

中图分类号：D63

文献标识码：A

Doi:10.3969/j.issn.2095-042X.2016.02.004

基金项目：国家哲学社会科学基金项目“行政精神研究”(13BZZ061)。

作者简介：张陶，江苏师范大学科文学院辅导员；王锋，中国矿业大学文法学院教授，博士生导师。