论网络交易违法行为监管地域管辖权的确定

吴义和

[摘要]当下为适应网络交易的虚拟性、广域性、即时性等带来的挑战，各地市场监管部门都在不断创新对网络交易中存在的违法行为的监管模式，创新之中存在各种争论，其中尤为突出的一点就是对网络异地交易违法行为管辖权的确定问题。文章对目前网络交易领域和传统市场监管领域对违法行为管辖权确定的依据及其实践进行了分析，并结合事物的发展规律、行政执法高效及维持社会秩序的本质要求，认为应当对传统管辖权确定的相关理论进行创新和对相应的配套措施进行完善，使其能够解决网络交易中违法行为管辖权难以确定的难题。

[关键词]行政地域管辖权；网络交易；经营者住所地；违法行为发生地

如今，互联网经济业已成为中国经济发展的新动力。然而电子商务欣欣向荣发展的背后却是众多网络交易违法案件的产生，而对这些违法行为的管辖又有别于行政机关在传统商业模式的管辖。其中尤为突出的点就是对网络异地交易违法案件管辖权如何确定的问题。行政法学中将行政管辖权定义为行政主体之间就某一行政事务的首次处置所做的权限划分。这种权限划分主要发生在纵向的同性质行政主体之间和横向的不同性质行政主体之间。这种管辖权分配方式天生的缺陷在于其所要进行划分的对象界限模糊，存在交叉的可能，因此实践中极易产生部门管辖冲突和地域管辖冲突的问题。对于纵向同性质不同行政机关管辖权的划分问题，由于我国目前进行的大部制改革将同一地区的几个部门整合为一个统一的部门，使其在形式上得以解决。而在地域管辖冲突中，由于现行法规确定地域管辖权的依据存在多样性，地域管辖权的确定处于不确定的状态。而网络交易违法行为的跨地域性较传统实体交易则更加突出。因此，确定网络交易违法行为地域管辖权的标准对市场监管部门行政职能的有效行使至关重要。

一、现行法律法规对网络交易违法行为管辖权的规定

现行的《网络商品交易管理办法》（以下简称“交易办法”）的第四十条第款规定“网络商品交易及有关服务违法行为由发生违法行为的经营者住所所在地县级以上工商行政管理部门管辖。对于其中通过第三方交易平台开展经营活动的经营者，其违法行为由第三方交易平台经营者住所所在地县级以上工商行政管理部门管辖。”从该款规定可以看出现行网络交易违法行为监管模式中有关地域管辖权确定的主要依据有两种第种是由自设网站进行经营的经营者住所所在地市场监管部门管辖；另一种是由经营者依托的第三方交易平台的经营者住所所在地的市场监管部门管辖。而这两种依据在确定网络交易违法行为的管辖权时都存在定的问题，下面分别做出评论。

1.根据自设网店的经营者的住所地的地域管辖权

目前对这类通过注册独立的域名建设网站，并将自己的产品和服务的信息直接在该网站上进行展示的网络经营者，国家并未要求其进行强制工商登记，部分地区也仅开展了网店亮照试点工作。因此也就在实践中出现了经营者的住所地和实际经营地相分离、甚至经营者由于规模较小而无固定或独立的经营场所的情况。这对行政监管产生很大阻碍。

2.依托平台经营者住所地的地域管辖权

对平台经营者住所所在地的确认，可以根据其在我国的工商登记来确定，且目前国内的电商平台为数不多，故其认定并非难事。司题在于现有的第三方平台上的经营者数以百万计，若将通过平台进行交易的网络违法案件全部交由平台经营者所在地的市场监管部门进行管理，势必会出现两方面的问题：首先会使平台经营者住所所在地的市场监管部门的工作量剧增，而且这还将影响该地区市场监管部门的组织体系和人员编制。而一旦企业的经营住所进行了合法变更，该地区原有的市场监管部门的组织体系和人员编制将会产生很大的变化，而这种变化不仅会造成原有资源的浪费和人才的流失，也会给市场管理带来不稳定因素，这种状况是任何一个政府部门都有不能承受的。其次，还会产生移送管辖和协同管辖的问题。而现行的网络交易违法案件的移送管辖制度繁琐，难以应付大量的网络交易违法案件。

二、传统行政地域管辖权确定的主要依据

我国的《行政处罚法》第20条、《工商行政管理机关行政处罚程序暂行规定》第4条均规定行政处罚由违法行为发生地的县级以上相关机关管辖，法律、行政法规另有规定的除外。可见传统行政地域管辖权主要是以违法行为发生地作为确定依据的。究其原因，不外平三个方面：一是从行政效率来讲，违法行为发生地的范围较广，不仅包括违法行为的实施地也包括危害结果的发生地，无论违法行为人在其实施违法行为的哪个阶段被发现，都可以立即依法就地给予行政处罚，这有利于行政机关及时有效地打击行政违法行为，二是从执法成本来说，违法行为发生地的行政机关对违法事实进行侦查，不仅便于调查、取证，还能有效地节省执法机关的人力、物力，提高工作效率；三是从行政机关履行职能来说，地方人民政府管理本辖区内的社会生活、公共事务，对本辖区内发生的行政违法活动进行管辖，是其应有的职权和责任。除此之外，属地管辖原则还有利于平衡和明确各个行政机关在行政处罚权上的分工和权限，防止行政主体之间因管辖权不明相互推脱或者越俎代庖。虽然法律确定了以违法行为发生地作为确定地域管辖权的原则，但是理论上对其含义曾存在广义与狭义之争。广义说认为“违法行为发生地”包括实施违法行为的各个阶段所经过的空间，而狭义说认为其仅指违法行为实施地。为了解决这两种争议，全国人大法工委在对行政法进行释义的同时还特别对“违法行为发生地”作了广义上的理解。其目的有二，是为了使行为人在实施违法行为的各个阶段都可以被当地的行政机关发现，从而及时的依法给予行政处罚和教育；二是由行为着手地、经过地、实施地和危害结果发生地的行政机关对发现的违法行为进行及时有效的管辖可以降低或终止其对相关法益的影响和对社会生活秩序的破坏，从而实现行政法维护社会秩序的核心价值。综上，传统行政地域管辖权确定的主要依据是广义上的违法行为发生地。

三、传统行政管辖权的确定依据难以在网络交易违法行为监管中适用

1.传统地域管辖权的确定依据自身存在不足

若对违法行为发生地做广义的理解，则违法行为的着手地、经过地、实施地和危害结果发生地将都被视为违法行为的发生地，对应的这些地方的市场监管部门理论上都拥有了管辖权。虽然实践中鉴于违法行为的经过地既不是实施违法行为主体的生产场所、主要生产设施和其他的有价值的生产资料的所在地，也不是受违法行为导致的危害结果的直接承受地，所以由经过地的行政机关办理案件，将很难查清违法主体进行违法生产的详细情况，也很难掌握危害结果发生地的受害方使用涉案违法产品的实际状况和造成危害后果的严重程度，后续的行政处罚也很可能难以执行，从而一般不认为违法行为的经过地具有管辖权。但是对于违法行为的着手地、实施地及危害结果发生地而言，其地域内的行政管理秩序、公平竞争的市场环境和生命财产安全都直接遭到了违法行为的破坏，且当地的市场监管部门在及时制止违法行为和处罚教育实施违法行为的主体具有得天独厚的地理优势，对快速恢复受破坏的秩序和环境发挥着不可替代的作用，故这三地的市场监管部门都应当享有管辖权。如此，对同一违法行为的管辖主体并不唯一，管辖权冲突依然存在。

2.网络交易中有关违法行为的着手地、实施地及危害结果发生地等确定困难

网络交易中涉及的违法经营行为的着手地、实施地在理论上就存在五个空间节点实施网上违法经营行为时使用的计算机终端设备所在地，受到侵害且伴随交易行为发生的计算机终端设备所在地；网络服务器所在地；所售货品的仓库、店铺以及当事人的经营注册地等当事人从事经营活动的实际地址；及与违法经营行为存在 定联系但无交易行为伴随发生的计算机终端设备所在地。而对于这几个节点的确定并不简单：首先，服务器所在地因存在经营者自己独立搭建服务器建站，或租用第三方服务器经营的多种情况而不确定，甚至出现服务器设置在境外的情况；其次，很多企业以个人身份进行ICP备案申请，这类网店经营者可能来自全国各地，而经营者所在地与户籍所在地常存在分离的情形，因此难以确定其经营场所所在地的真实情况；再次，般中小规模的网商没有独立的经营场所；最后，实际仓库或发货地可能分散在不同的地方。除此之外，网络交易违法行为的危害结果发生地可能出现在任何地方，如在网页中刊登虚假广告，其危害结果就可以是任何访问该网页且依此产生了信赖利益的消费者所在地。

四、网络交易违法行为监管中地域管辖权的完善笔者提出以下建议

1.完善网络经营主体信息的全面核实工作

《交易办法》第七条仅规定了从事网络商品交易及有关服务的经营者，应当依法办理工商登记。而对于通过第三方交易平台的实施经营行为的自然人采取的是自愿登记制度，其只需要向平台经营者提供些身份信息。且该法第二十三条仅规定了交易平台对平台内经营者的身份信息进行核实，而对于经营场所等确定经营者实际地理位置的信息却没有强制要求，从而无法确定经营者的经营地点，自然也就会对违法行为发生地的认定产生影响。因此，笔者认为，当下市场监管部门应当尽快完成对网络经营主体信息的全面核实工作，明确网络经营者经营场所的实际地址。如此才能更好地确定违法行为发生地，明定管辖权。

2.发挥法律在规定管辖权方面的统作用

传统市场交易监管中在出现地域管辖权冲突的情况时，出于行政效率、行政成本及一事不再罚的考虑，法律往往规定由最先立案的监管机关行使管辖权。如《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第九条就规定对当事人的同一违法行为，两个以上工商行政管理机关都有管辖权的，由最先立案的工商行政管理机关管辖。而在网络案件中最先立案的行政机关并不一定具有最优管辖权。因此现有的法律应该改变这种单一的管辖权争议解决方式，结合网络交易违法案件的特征，创设一种适应多重管辖的制度，以指导市场监管执法实践。

3.完善移送管辖制度

针对网络案件的移送管辖和协同管辖，2011年国家工商行政管理总局出台了《关于加强跨省网络商品交易及有关服务违法行为查处工作的意见》，该意见对平台内经营者与平台经营者属于不同省份（自治区、直辖市）时发生的网络商品交易违法行为进行移送管辖和协同管辖做了程序上的规定。一方面认为案件需要移送或协同管辖的工商行政管理机关不仅要向受移送机关提供违法经营主体的情况、网络载体情况、主要违法情况、主要违法行为和其他需要协查的事项，还需要将移送行为报上级行政机关进行备案，另一方面受理移送管辖或被要求协同管辖的工商行政管理机关在对涉及的违法案件进行查处过后还要向原机关通报。这样一来一回不仅增加了许多不必要的程序，还耽误了对违法交易行为的查处。此外，一般情况下，案件的移送由办案机构负责操作，经本机关负责人批准后，由办案机构以办案机关的名义，向相关行政机关发出案件移送函，随案附上已经取得的相关材料。而网络案件由于交易的在线性、虚拟性，移送哪些材料并不确定。因此若要将现有的地域管辖权的确定依据用于网络交易的监管之中，现有的移送管辖和协同管辖必须简化程序，减少重复工作，同时对移送资料的具体方面、形式做出明确规定。

4.完善网络交易主体信息等执法资源的共享机制

为逐步解决网络交易的广域性与行政管辖地域性之间的矛盾，国内的市场监管出现了地区间联动监管的模式。典型的如苏浙沪三地签署了《苏浙沪工商行政管理系统网络商品交易及有关服务行为监管协作机制》。这类监管模式更多体现的是一种行政机关内部资源的整合，而笔者想要建议的是市场监管部门在加强区域联合监管的同时，应重视第三方交易平台与监管部门在规范网络交易秩序方面的合作。主要是考虑到我国目前的网络交易的经营主体主要集中在第三方交易平台上，且国内的第三方交易平台的规模般较大、实力较强，对平台内经营者的管理具有天然上的优势。因此，若能使第三方平台所掌握的信息与各地的市场监管部门进行无缝对接，将能够简化移送管辖的程序、甚至能避免移送管辖的发生，还可以直接确定经营者的实际位置，在地域管辖权的确定上处于至关重要的地位。

五、结语

地域管辖权的确定问题一直是市场监管领域的难点与热点，网络交易的出现与发展更是放大了这一问题，笔者在本文中也仅仅是简单地分析了这一问题和提出了解决这一难题的几点思路，至于如何更好地继往开来，使传统管辖权的确定方式适应对网络交易的监管，任重而道远。