政府法律顾问制度的实施与广西法治政府建设

周兵

[摘要]全面建立与实施政府法律顾问制度是中共十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出的，政府法律顾问制度及其实施对法治政府建设的意义重大。广西壮族自治区人民政府也在积极推行政府法律顾问制度，然而在实施该制度的过程中碰到了一些问题，因此，需要针对这些问题提出相应的解决措施，以进一步推进广西政府法律顾问制度和广西法治政府的建设进程。

[关键词]政府法律顾问制度；实施；法治政府

全面建立与实施政府法律顾问制度是中共十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出的，政府法律顾问制度及其实施对法治政府建设的意义重大。广西壮族自治区人民政府也在积极推行政府法律顾问制度，然而在实施该制度的过程中碰到了一些问题，因此，需要针对这些问题提出相应的解决措施，以进步推进广西政府法律顾问制度和广西法治政府的建设进程。

一、要充分认识政府法律顾问制度的实施对法治政府建设的重要意义

在我国当前全面推进依法治国新常态下，全面推行和实施政府法律顾问制度，是全面推进依法行政、加快建设法治政府举措的重要组成部分，对转变政府职能、化解政府与社会的紧张关系、促进政府重大决策科学化、加快建设法治政府进程，意义重大。具体来说，全面推行和实施政府法律顾问制度具有以下三个方面的重要意义

1.有利于创新社会管理、改善公共服务

建立、推行和实施政府法律顾问制度，是充分利用律师、法学专家等社会力量，采取购买服务的方式来解决政府在重大决策、依法行政、建设法治政府中的难题，这是创新社会管理的方式之一，充分体现了政府重视社会力量，利用社会力量管理社会的先进治理理念。首先，政府法律顾问制度的建立、推行和实施，让政府把部分事务的管理转移到社会自身管理、维护中去，可以达到较为良好的社会效果；其次，由于政府法制机构普遍存在人员、经费不足的情况，借助法律顾问制度的建立、推行和实施，可以利用社会力量，更好、更及时地提供相关服务，在一定程度上能缓解政府法制机构力量不足的问题；再次，政府法律顾问制度的建立、推行和实施，有利于在社会上形成学法、守法、护法的良好法治氛围，有利于公众参政议政、民主意识的培养，最终在全社会形成良性的社会生态环境。

2.有利于促进政府重大决策的科学化、民主化，加快法治政府建设进程

首先，政府法律顾问制度的建立、推行和实施，有利于充分发挥法律顾问的专业特长，借助“外力”来提高政府决策的科学化、民主化水平。一般来说，政府法律顾问是从知识渊博、理论素养深厚的法学专家教授、实务经验丰富的资深律师中遴选的，政府可以利用他们丰富的实务经验和扎实的专业理论知识，提升政府重大决策的科学化水平，从风险防控、事后危机处理等方面提高政府依法行政的水平，降低决策的风险，降低政府行政决策的成本。其次，政府法律顾问制度的建立、推行和实施，有利于提高政府领导的法治意识和依法治理的能力。法律顾问通过政策解读、法律咨询、决策风险防控、诉讼代理等相关政府法制业务，可以促使政府领导对政府法制工作的重视，从而提高政府领导的法治意识与运用法治思维和法治方式解决问题的能力。再次，政府法律顾问制度的建立、推行和实施，有助于加强政府法制机构建设，增强政府法制队伍力量。地方政府通过政府法律顾问制度的推行和实施，完全有可能把那些业务能力强、具备良好职业操守的人才以法律顾问的形式灵活地吸纳到政府法制机构中来，有利于提升政府法制队伍的整体素质。

3.有利于推动政府职能的转变

政府职能的转变是我国经济与社会科学发展的迫切需要。四中全会的《决定》提出要全面建设法治政府，这为政府职能转变提出了新的要求和目标，围绕“阳光政府，有限政府，诚信政府，责任政府”的目标，政府职能方面也要进行相应的改变。建立、推行和实施政府法律顾问制度，有利于政府的各项职能在法律的轨道上履行，把法治原则贯穿到行使行政权力的全过程，促进政府职能转变的方向符合法治政府这 新时代要求。

二、政府法律顾问制度在广西的实施及其对广西法治政府建设的影响

党的十八届四中全会闭幕后，广西根据全会《决定》的要求，结合广西地方的实际情况，逐步建立起覆盖全自治区的政府法律顾问制度。在四中全会闭幕以来近年的时间里，广西各级政府在推行和实施政府法律顾问制度方面，工作迅速，成绩十分突出。

2015年初，广西壮族自治区人民政府出台了《广西壮族自治区人民政府办公厅关于建立政府法律顾问制度的意见》（桂政办发[2015]4号）。在2015年春节假期后上班的第一天，自治区人民政府就聘请了16位法学专家、律师为自治区本级人民政府的法律顾问。

按照自治区人民政府文件的要求，广西各设区的市、县人民政府，自治区农垦局，各级人民政府各组成部门、各直属机构也纷纷出台推行和实施政府法律顾问制度的意见，并通过聘请专家、律师组团或者以打包形式聘请 家律师事务所等方式开始了政府法律顾问制度的实施工作。乡（镇）人民政府、街道办事处也都在上级政府法制机构的具体指导下，聘请了相应的政府法律顾问，推行和实施政府法律顾问制度。

广西各级政府在建立和实施政府法律顾问制度的过程中，首先重视从制度方面对政府法律顾问的角色定位、遴选程序、工作规则等方面进行规范，强化制度建设，自治区人民政府办公厅下发了《广西壮族自治区人民政府办公厅关于建立政府法律顾问制度的意见》（桂政办发[2015]4号），各设区的市、县（市、区）人民政府办公室也纷纷出台文件，明确了相关工作规则、遴选方案。其次，各地政府还建立专门的政府法律顾问管理和服务机构，由法律顾问室负责本级政府法律顾问的联络、组织、协调等具体工作。到目前为止，自治区人民政府、各设区的市、各县（市、区）均已设立了法律顾问室。第三，各地政府明确了政府法律顾问的经费保障问题。自治区人民政府办公厅下发的《广西壮族自治区人民政府办公厅关于建立政府法律顾问制度的意见》（桂政办发[2015]4号）明确规定“建立经费保障机制。政府法律顾问工作所需经费纳入本级财政预算予以保障，实行专款专用。

总之，近一年来，广西各级政府在推行和实施政府法律顾问制度过程中，确实做了很多工作，取得了很大的成绩，但也还存在着一些问题，其中有些问题还较为复杂，而且这些问题对地方法治政府的建设有较大的影响，需要进行深入的研究和探讨。

1.政府法律顾问遴选尚缺乏公平、完善的机制

在政府法律顾问的遴选过程中，面临着两个较为突出的问题。一是政府法律顾问聘请对象问题，也就是说，政府法律顾问制度如何建立的问题。从广西各级政府推行和实施法律顾问制度的实践来看，大部分政府在推行和实施政府法律顾问制度中采用“学者+律师”形式，也存在政府聘请一家或多家律师事务所的形式。二是政府法律顾问遴选的公正、公平问题。在推行和实施政府法律顾问制度的实践中，一些团体和个人被政府法制服务业务的利益所驱动，通过找关系等不正当方式成为政府法律顾问或者成为政府法律顾问单位。政府法律顾问遴选缺乏公平、完善的机制，这在一定程度上会影响政府法律顾司制度的实施，也会影响政府法律顾问制度对推动法治政府建设作用的发挥。

2.政府法律顾问制度实施的经费保障机制仍有待完善，尚缺乏相应的激励机制

由于政府法律顾问的聘请属于购买公共服务的范畴，需要从财政资金方面进行统筹安排，在经费上予以保障。在广西，虽然自治区人民政府年初出台了相关文件，就政府法律顾问制度实施的经费问题进行了规定，但是广西绝大多数设区的市人民政府、县（市、区）人民政府、乡（镇）人民政府、街道办事处仍然尚未出台相关文件对实施政府法律顾问制度的工作经费保障进行具体规定。从目前的情况来看，整个广西的政府法律顾问制度实施的经费保障中仍然存在以下几个方面的突出问题：一个突出问题是法律顾问的报酬如何支付、报酬如何计算的问题。即政府法律顾问制度在广西实施的经费保障机制尚未全面建立起来，而且内容不够完善。另一个突出问题是经费保障机制不健全，尚没有有建立起相应的激励机制。目前各级政府的政府法律顾问的报酬多少不一样，相对偏低。这不利于调动政府法律顾问的积极性。政府法律顾问工作的经费保障不到位、激励机制缺乏，这种状况在很大程度上影响了政府法律顾问制度的全面推行和实施，也影响了政府法律顾问制度的实施对推动法治政府建设作用的发挥。

3.政府法律顾问的角色定位与职责任务还不够明确

关于政府法律顾问角色定位问题，按照四中全会的《决定》和国务院2004年出台的《全面推进依法行政实施纲要》的相关规定，政府法律顾问的角色应当是这样定位的：政府法律顾问是本级政府依法行政方面的参谋、助手和法律顾问。然而，在实务中，政府法律顾问的角色定位存在一定的偏差，政府法律顾问室与政府法制部门的职能在一定程度上区分度不明显，当前，政府法律顾问对于政府重大决策的事前风险防范、评估，依法行政的整体指导等方面工作还做得很不够，这方面的工作还很薄弱，有待加强。也就是说，政府法律顾问不能把业务仅仅集中在处理涉诉信访、拆迁违法等应急性事件上，而是要着重参与政府依法行政、重大行政决策等重大活动。目前，政府法律顾问的角色定位与职责任务不明确，这一问题既影响了政府法律顾问制度的全面推行和实施，也在一定程度上影响了政府法律顾问制度的实施对推动法治政府建设作用的发挥。

三、进一步推行和实施政府法律顾问制度，促进广西法治政府建设

既然推行和实施政府法律顾问制度，是党的十八届四中全会在推进依法行政、建设法治政府方面力推的项重要工作。那么，如何针对广西在推行和实施政府法律顾问制度过程中出现的问题，用制度化、法治化的方式，使广西政府法律顾问制度的推行和实施工作能够取得明显成效，能有效地推进广西法治政府建设？对此，提出以下几点对策性建议

1.在明确政府法律顾问角色定位的基础上创新政府法律顾问工作布局和领域。首先要明确政府法律顾问制度作为推进本级政府依法行政方面的参谋、助手这角色定位；其次要创新工作布局和领域。对政府重大决策的参与度要提高，主动出击，利用政府法律顾问独立于政府的立场，客观、中立地运用其专业知识为政府重大决策把关，风险预防。

2.扎实推进法律顾问室建设，提高服务水平。政府法律顾问室是各级政府管理、服务政府法律顾问工作的机构。应当扎实推进政府法律顾问室建设相关工作，争取编制和经费，从人员、经费等方面保障对法律顾问的管理和服务。在为政府法律顾问服务和管理过程中，应当做好以下几方面的工作：一是要提高服务意识，让法律顾问室成为政府法律顾问履行职责的坚强后盾。二是要加强对政府法律顾问的动态化管理和监督。如果发现政府法律顾问的不当行为，应当及时制止和提请相关部门处理。三是在业务方面进行最后的把关和处理。由于政府法律顾问是从其专业的角度对政府法制事务提供意见，法律顾问室应当对政府法律顾问所提的意见进行初步的审查和把关，在双方协同努力下提高工作效率和质量。

3.做好法律顾问人才库的管理工作，提供人才保障。《广西壮族自治区人民政府法律顾问人才库管理办法》（以下简称《管理办法》）的出台，为广西政府法律顾问人才的选拔和管理提供了依据和规则。然而遗憾的是，《管理办法》全文共十条，规定内容较为简单和宽泛，仅仅对政府法律顾问人才的入库条件、程序、工作事项内容等进行了简单的论述，还难以在实践中发挥其管理职能，也无法全面、及时地为法治政府提供法治人才的保障。《管理办法》的问题集中体现在“重审批、轻管理”，进而不能导致《管理办法》失去存在的价值。如《管理办法》第八条中关于“动态管理”的相关规定，自治区法律顾问室对入库人才的动态管理主要是指当人才库成员因纪律或工作变动时，人才库成员所在单位应当书面函告自治区人民政府法律顾问室及时进行调整。这并没有看出人才库的管理价值，而且让自治区法律顾问室的功能虚化，停留在登记的层面。做好政府法律顾问人才库的管理工作，需要在管理上加强，对入库人员的工作量、工作态度、本职工作等相关内容进行管理，突出其作为入库人才应具备的素养。同时，要厘清人才库的功能定位，其在对入库人才的管理中不能干扰入库人才的正常工作。

4.利用制度和规则来规范和做好政府法律顾问的遴选、服务和管理工作。一是扎实推进政府法律顾问室建设相关工作，争取编制和经费，从人员、经费等方面保障对法律顾问的管理和服务；二是做好政府法律顾问人才库管理和建设工作，为政府法律顾问提高充足的人才保障，三是做好政府法律顾问的服务和管理工作，让政府法律顾问忠于职守，认真履职，实现高效、动态化管理。四是要完善遴选政府法律顾问的程序性规定。要从招投标、无记名投票等具体制度中吸取些具体的适合于遴选政府法律顾问的做法，逐步出台更为规范的遴选政府法律顾问的相关制度。