论权责法定与法治政府建设

郭春燕

[摘要]法治政府是按照法治原则运作的政府，即要求行政主体自觉运用体现人民根本利益和社会发展要求的法律，按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的要求，管理国家事务、经济文化事业和社会事务，实现政府的组织、职权、行为、程序和责任的法定化。权责法定原则贯穿于依法行政进程的始终，适用于行政机关及其公务人员的一切行政活动，有着十分重要的意义。从法治政府建设的现实来看，目前破坏法治政府建设的很大一部分阻力就在于行政公权力的扩张，行政行为得不到法律的全面控制，行政职权泛滥，所以，为了真正达到法治政府建设的目的，必然要将职权法定落到实处，并且越来越成为当前建设法治政府所亟须解决的重要问题，权责法定必然成为法治政府建设的核心。

[关键词]权责法定；法治政府；依法行政

一、权责法定与法治政府建设的理念基础

（一）我国“法治”建设进程及“法治政府”基本内涵

改革开放以来，特别是十五大以后，我国的法治建设进程呈加速度发展。2014年中共十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）更是应运了历史发展的必然逻辑，适时地提出并详细描绘了我国法治建设的蓝图。为了全面实现四中全会提出的法治建设任务，我们必须以法治应有的方式来推进法治建设进程，使其按照法治“新常态”科学有序地运行。由于政府是国家治理中涉及面最广的治理主体，所以，国家治理现代化主要是指政府治理的现代化。政府作为执法者在整个法律运行中扮演着极其重要的角色。可以这么说，一个国家政府的行政行为直接决定着该国法律的实施状况，甚至决定了该国法治成效和命运。“建立法治政府是各国走向现代化的必要途径。健全的法治政府又成为各国保持现代化的基本手段。”十八届四中全会《决定》用了八分之一的篇幅部署法治政府建设，对依法治国这关键层面的问题做出了非常周密、非常细致的安排，为在2020年基本建成法治政府的宏伟目标设计了整体的路线图和具体的实施举措。

对于法治政府的涵义，学者们有的界定不胜枚举。但不管对法治政府如何理解，其核心都在于，法治政府就是政府在行使行政权力、履行行政职责过程中坚持法治原则，严格依法行政，政府的各项权力都在法治轨道上运行。简单而言，法治政府就是政府权力的来源、行使及对其监督均纳入法治轨道。国务院2004年发布的《全面推进依法行政实施纲要》提出了法治政府的建设目标，也确立了依法行政的基本要求，即合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。十八届四中全会吸收理论研究的新成果，总结实践发展新成就，对法治政府的内涵作出更加全面而又清晰的界定。《决定》提出，各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。

（二）权责法定原则的实质

权责法定原则体现了历史发展的必然。从近代资产阶级革命开始，人民主权和法律至上等学说，肯定了行政权的所有者是人民，政府只是权力的行使者。我国宪法确认国家的一切权力属于人民，国家行政机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。依法行政体现了宪法的本质要求，行政权不是行政主体本身固有的，而是经法律或权力机关授予的，行政权的来源要有法律的明文依据，政府及其部门自己不能给自己授权，行政行为不得违反法律。职权法定的核心是行政权力的取得和存在必须有法律依据，没有法律依据的行政权从根本上说是种非法的权力；行政主体必须在法律规定的权限范围内行使其行政职权，必须依据法定的程序，法定职权之外的事务由私人通过自治方式解决。职权法定要求行政主体不得越权，如果越权则不具有法律效力。这是因为，法律效力必须法律授予，如不在法律授权范围内，它就在法律上站不住脚。行政职权法定的法理意义在于，它明示了行政权是有限的，并为行政机关划定了行使行政权的外围边界。

二、权责法定与法治政府建设的逻辑关系

（一）权责法定是依法行政的基础，是法治政府建设的核心

权责法定是行政法治的基础，在依法行政原则中有非常重要的地位，英国行政法学权威——韦德教授对之有很高的评价，认为权责法定是行政法治的核心。在个奉行法治的社会，之所以对行政机关提出严格地依法行政要求，不仅因为所有公共行政关系主体都不得凌驾于法律之上或者超越于法律，而且更主要是因为规范和制约行政权，素来都是以权责法定为基础，这是由强大的行政权的运作方式这种自身特点所决定的。就行政权与公民权利关系而言，前者往往具有强制性、单方性、优益性等特点，在作为强者的政府面前，行政相对人通常属于行政法律关系的“弱者”；相对于立法权或司法权而言，行政权又具有主动性、广泛性、自由裁量性、强制性、不断扩张等特点，这就使得如何防止因行政权的非理性行驶而致公民合法权益受到侵犯，这从来都是法治化所要解决的核心问题。就此而言，尽管法治实践是由立法机关创制规则、行政机关实施规则、法院适用规则和要求公民普遍遵守规则等共同构成，行政机关只是其中个环节或者部分，法治化似乎应当对所有国家公共机构与私人提出样的要求，平等对待，但事实并非如此，法治对行政机关的要求是“法无授权即禁止”，而对公民法人和其他组织的要求却只是“法无禁止即可为”。权责法定总是围绕着行政权的规范和制约展开，确保行政机关守法的的基础上都应严格遵循法律规定，不允许行政机关自我授权。这些要求能否得到遵循，成为法治政府目标能否实现的关键所在。正是在这个意义上，法治政府建设尽管需要全面解决“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的问题，但其核心要求是政府严格遵守权责法定原则，依法行政。言以蔽之，法治政府建设的实质是在权责法定框架下依法治权、治官、而非治事、治民。

（二）法治政府建设对权责法定的依赖

1.法治政府的自由是有限自由。“人生而自由，却无往不在枷锁之中”。政府既可以通过保护每个人不受他人干涉来维护自由，也可能通过以其武力威胁为后盾的强制性法律和命令来威胁自由。因此，政府的权力必须有所限制。

2.政府的有限自由需要权责法定的规制。奥地利裔英国经济学家、诺贝尔经济学奖得主哈耶克在《通往奴役的道路》一书中指出“法治的意思就是指政府在切行动中都要受到事前规定并宣布的规则的约束——这种规则使得个人有可能十分肯定地预见到当局在某 情况中会怎样使用他的强制力，进而据此的控制他自己的个人事务”。由于行政权是宪法和法律赋予国家行政机关管理政治、经济和社会等事务的最重要和最强大的国家权力，因此，此种权利必然成为一种有限的自由，只有落实行政权或行政执法权的行政法制约，确保行政权的合法行使，才能真正实现依法行政。

如前文所述，行政执法权是行政机关专有的权力，是国家权力的重要体现，具有强制性、单方性、主动性、广泛性、自由裁量性、强制性、不断扩张性等特点。行政权力广泛存在于国家行政管理的各个部门，是一种最广泛的国家权力，凡是有行政权力存在的地方，几乎就有行政执法权的存在。行政执法权面对千变万化的现实问题，为了提高行政效率和尽快解决问题，法律赋予行政执法权的自由裁量度往往比赋予司法权的自由裁量度大得多。行政执法权拥有较大的自由裁量度，这在客观上为解决复杂的行政管理问题，提高行政效率提供了重要的保障，但是，自由裁量度大也容易产生执法的任意性，甚至人为地扩大行政执法范围，加大处罚的力度，造成行政执法的违法，侵害公民的正当权益。此外行政执法权是国家行政管理权威的具体体现，因此，任何国家对行政执法权都非常看重，把行政执法权看成是国家权威的重要组成部分，以国家的强制力保证行政执法权的实现，而权责法定原则要求运用实体法律制度明确行政法关系主体的权力或职责范围等，运用程序法律制度规定主体行为选择的方式、步骤、期限等，保证行政主体行为的合法性，进而保护公民的合法权益不受侵害。

（三）权责法定原则对法治政府建设的重要意义。权责法定原则是依法行政的基本原则之一。它是行政机关及其公务员在依法行政中必须首先遵循的原则。当前，我国正在大力推进法治政府的建设，而所谓法治政府，它是历史发展到一定阶段的产物，其所包含的基本原则权责法定原则也体现了历史发展的客观必然性，坚持这一原则，对于我国行政机关的依法行政、建设法治政府具有十分重要的意义。

首先，权责法定原则是创建约束型政府的先决条件。在宪政思想下，政府是在宪法的框架下，由人民所选举出来的进行管理国家事务和社会事务的机构，政府所执行的每一项事务，都应该被宪法和法律所约束，而不能够由政府任意为之。政府不能够随意地行使具有暴力和强制色彩的公权力，公务人员也不应当被赋予过多的“自由”，这主要是为了约束政府的行为防止其任意迫害公民的权利。创建约束型政府是宪政思想的必然要求，也是现代国家的必然选择，通过职权法定，人民的意愿就通过法律的形式对政府的行为进行规范，达到了约束政府行为的目的，也在定意义上实现了宪政和法治。

其次，职权法定是建立契约型政府和服务型政府的内在要求。根据社会契约理论，公民和法人作为纳税人，通过向政府缴纳赋税来换取政府公权力的服务和保护，所以，政府与公民是建立在民法契约关系上的类平等主体，政府提供服务的质量决定着其是否“对得起”公民和法人的税费。因此，强调权责法定原则，就可以让每个公务员都懂得其手中的权力是人民授予的，人民通过平等的契约“雇佣”公务人员和政府在法律的范围内“自由”地行使国家权力，通过服务来换取国家税费转化成为的劳动报酬，彻底打消“官与民”的隔阂，真正做到“全心全意为人民服务”。

再次，职权法定原则是建立廉洁型政府的客观要求。人是有私欲和权欲的动物，宪政就是为了控制执政者的权力滥用。权力的行使一旦违背人民授权的初衷，将出现政治异化。对此，美国宪法之父麦迪逊对世人警告说“如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。”因此，行政机关在法律范围内活动，应当遵循职权法定原则，遏止权力滥用及腐败，通过对职权的约束来达到建立廉洁型政府的目的。强调职权法定原则，还能够使行政机关及其公务员都在法律范围内活动，自觉接受人民监督，更加有利于公民对政府的信任，有利于整个社会的全面发展。

由此可见，为了实现依法行政，并且达到建立约束型、契约型、服务型、廉洁型的政府的目的，权责法定都是要遵守的首要原则，所以说，法治政府建设依赖于权责法定，权责法定是依法行政的核心。

三、权责法定框架下南宁市推进法治政府建设的现状分析

（一）南宁市法制政府建设实践及成效

自2004年起，南宁市开启了全面推进依法行政的新里程，为建设法治政府、法治南宁进行了不懈的努力和探索。

1.在立法上广开言路，突出地方特色，强化用制度管权、管事、管人，顺应城市建设、城市管理、服务百姓，着力构建完备的政策法规体系。目前南宁市现行有效的法规、规章共有120余部、政府规范性文件500多件，逐步建立起与国家法律相配套的城市治理法规政策体系，基本实现“有法可依”。

2.按照“法无授权不可为，法定职责必须为”的要求，建立健全科学民主决策机制，着力构建高效的法治实施体系。10年来，仅政府立法项目领域就组织召开论证会100多次，政府部门组织召开涉及行政许可、行政处罚、行政事业性收费等各类听证会480余次。其中，2015年组织召开了《南宁市水库管理条例》《南宁市五象岭条例》《南宁市经济适用住房管理办法》《南宁市停车场管理办法》《南宁市公共租赁住房保障办法》等法规、规章专家论证会、专题讨论会，广泛听取群众和专家对立法草案的意见，确保民主科学立法，贴合实际。

3.全面建立政府法律顾问制度。按照党的十八届四中全会关于积极推进政府法律顾问制度的精神和《广西壮族自治区人民政府办公厅关于建立政府法律顾问制度的意见》（桂政办发[2015]4号）要求，南宁市政府积极推进政府法律顾问制度建立工作。其中，南宁市政府确定了20名法制工作人员为政府法律顾问，并聘请了20名专家、律师担任政府法律顾问，六县六城区确定的法律顾问人数共为185人，聘请的法律顾问人数共为85人。另外，为了弥补政府法制机构人员不足，市政府及各县区政府均给法制机构落实了一定数量的法律顾问助理，协助开展重大行政决策审查、规范性文件审查、合同审查以及其他法律事务工作。南宁市充分发挥政府及部门法制机构参谋、助手和政府法律顾问作用，最大程度防止“拍脑袋决策”，确保重大决策事项科学化、民主化、合法化。

4.构筑制度笼子，大力推进行政执法法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度、行政执法投诉举报制度、权力清单制度等，着力促使权力在阳光下运行。目前南宁市已有90%以上的行政执法部门完成了上述制度的建设和完善工作。其中，权力清单制度取得初步成效。201 5年1月26日，南宁市正式启动政府部门权力清单工作，并明确市、县区同步推进。2015年7月12日，南宁市人民政府向社会公布了第一批19个政府部门的权力清单和责任清单，于10月21日向社会公布了第二批35个部门的权力清单和责任清单。南宁市54个部门单位的权力清单和责任清单已全部梳理公布，共保留权力事项2496项，承接上级下放的权力事项82项，下放的权力事项825项，审核转报的权力事项66项，各部门的共性权力事项10项，主要职责578项，细化明确具体工作事项2744项；明确部门间职责边界事项187项；明确部门公共服务事项259项；建立事中事后监管制度364项，下放825项管理事权。极大地规范了行政执法行为。

5.强化行政执法监督，着力构建严密的法治监督体系。法律的高效实施，离不开强有力的法治监督。南宁市人民政府着力构建包括自我监督、社会监督在内的全方位的监督体系，确保法律的严格、公正实施。如“12345”市长公开电话24小时开通，2015年1-10月共受理市民有效来电47481个。坚持举办“政风行风热线”栏目，全市各职能部门负责人轮流上线为群众答疑解惑。由市委、市政府主办的“向人民承诺——电视问政”直播节目，2015年继续开播，至11月底，已播出9期，直面群众反映强烈的城市建设管理问题，由相关执法部门“一把手”现场接受市民代表的质询并作出承诺，接受市民评议，有力地发挥社会监督作用，促进机关改进工作作风，全面、正确履行职责。

6.依法履行行政复议职责。市政府行政复议办公室依法受理行政复议申请，积极采取书面审查与听证、调查取证、现场勘验相结合的方式审理行政复议案件，坚持集体议决和有错必纠的原则，依法、公正作出行政复议决定。在依法裁决的前提下，结合案件实际情况灵活运用调解、和解等方式解决争议，努力实现“案结事了，定纷止争”。全年，市政府行政复议办公室共接待来访群众1013人次，收到行政复议申请329件，其中受理302件，不予受理7件，告知当事人选择其他方式解决纠纷20件。深入基层勘察案件现场14件，召开案件听证会9件。审结行政复议案件357件（含上期结转），其中调解结案55件，调解成功率15.4%。依法履行行政复议被申请人职责，作为复议被申请人参加行政复议案件审理26件，均及时向上级复议机关提交答复和作出具体行政行为的证据材料，积极配合上级复议机关开展调查、调解工作。

7.注重法治能力培训，着力培养领导干部及执法人员真诚的法治信仰。为提高领导干部运用法治思维和法治方式解决问题的意识和能力，南宁市开设了“法治南宁讲堂”，建立了政府常务会议学法制度，并积极推行领导干部任职前法律知识考试制度，与此同时，为加强法治工作队伍建设，南宁市每年都把对全市行政执法人员、法制工作人员的培训纳入干部教育计划，结合全区执法人员资格考试在市委党校对市、县、乡三级参考执法人员在考前进行封闭式集中培训，培训规模逐年扩大，2014年达5900多人，2015年达6200多人，不断增强行政执法人员的法治意识。

经过多年的不断探索及实践，南宁市法治政府建设也取得一定成效在2009-2014年连续6年依法行政考核成绩在全区各市、区直部门中，南宁市排名第一，被自治区人民政府评为2009-2010年和2011-2012年自治区依法行政先进市，2013-2014年度全区依法行政先进单位南宁市共获得4个名额。在中国政法大学法治政府研究院发布的《中国法治政府评估报告（2014）》中，南宁市在全国100个被评城市中名列第8位，在西部区域20个城市中名列第2位，其中“依法行政的组织领导”“行政执法”“行政决策”这三项指标排在全国第二、第三位。

（二）南宁市法治政府建设的社会评价

在2014年中国政法大学法治政府研究院针对全国100多个市级政府所做的一份《中国法治政府评估报告2014》中，南宁市人民政府评估总分为715.49分，超过全国平均水平（597.01分）118.48分，在全部评估的100个城市中排名第8位，在西部区域20个城市中排名第2位。南宁市政府得分按一级指标分析如下（见表1）

（三）南宁市法治政府建设存在问题及原因分析

从上述《中国法治政府评估报告2014》南宁市各项指标的得分情况看，南宁市政府在政府机构职能、依法行政组织领导、行政决策、政府信息公开、社会矛盾化解与行政争议解决等方进行了卓有成效的尝试和实践，但在政府制度建设、监督问责、社会公众满意度方面尚需进一步提高。究其产生上述情况的主要原因在于：一是制度建设并未完全贴合实际，法律体系尚未完备。二是权责不明，行政执法不作为、乱作为仍然存在，法律并未得到完全有效实施。三是法制机构力量薄弱，监督问责不足。四是部分执法人员法治观念淡薄，把握权责法定实质不够。五是法治及改革的关系难以协调，法治难行，改革受阻。

四、法治政府建设中贯彻权责法定原则的思路

权责法定原则是法治政府的最基本要求，贯穿于依法行政进程的始终，适用于行政机关及其公务员的一切行政活动。贯彻这一基本准则，应从以下几个方面努力

（一）加强权责法定理念的教育，正确把握职权法定的本质

“只有让法律抵达人心，只有在全社会高度弘扬法治精神，法治方能“形神兼具”，有鉴于此，伯尔曼指出没有信仰的法律将退化成为僵死的教条，而没有法律的信仰也易于变为狂信，并认为“法律必须被信仰，否则它将形同虚设。”只有强化对公务员职权法定理念的教育，树立法律至上的权威，并使这种信仰转化为依法行政的实践，才能不断提高法治政府建设能力。要让广大公务员特别是领导干部认识到，政府权力的运行规则并非“法无禁止即可为”，而是“法无授权不可为”。权责法定的本质是各级政府及其部门行使的权力都来源于法律法规的明文规定，行政行为只能在法定范围之内，依照法律规定实施。

（二）坚持用法治思维和法治方式，全面履行政府职能

我国宪法和相关组织法概括规定了各级人民政府的广泛职权，各级行政机关要在法律框架下，学会运用法治思维和法治方式全面履行政府职能，依法化解社会纠纷和矛盾。在市场经济条件下政府全面履行职能，无论是经济调节、市场监管，还是社会管理和公共服务，都必须依法进行，特别是在涉及行政相对人权利义务的情况下，行政主体即使是从事公益事业、提供社会福利亦必须于法有据，坚持依法办事。

（三）厘清行政机关权责，加强政府制度建设

为妥善解决以上问题，应扩大公众参与度，顺应社会管理需要、以服务人民为出发点，构建完备的政策法规体系，建立健全政府法律制度。

（四）妥善处理权责法定与行政改革创新的关系

目前，一些领导干部把依法行政与经济发展对立起来、把法治和改革对立起来，存在“改革就是要突破现有法律”的误区，盲目推崇“先发展，后治理”的“超常规发展”思路，为了经济发展，不顾法律约束、擅闯法律禁区，拍脑袋决策，导致行政诉讼败诉情况发生，引发不稳定因素，政府信用受到严重损害，代价沉重。因此，要妥善处理权责法定与改革创新的关系，一方面，要坚持法定原则，不能突破宪法和法律的规定去搞改革，另一方面，又要大力推进改革并先行试点，不能以不完善的制度抵制改革。按照《实施纲要》的要求，要把推进依法行政与深化行政管理体制改革、转变政府职能有机结合起来，坚持开拓创新与循序渐进的统一，既要体现改革创新的精神，又要有计划、有步骤地推进法治政府建设。

（五）规范行政执法行为和程序

职权法定原则最终要落实到执法的行为和程序上。要进一步加强和改善行政执法，规范执法主体，界定执法权限，减少执法层级，整合执法资源。政府不仅要按照法定权限办事，还要按照法定程序办事。各级政府及公务员特别是领导干部，都要树立程序意识，严格按程序办事。坚持职权法定原则，给政府职能权限的界定和规范提出了更高要求。行政机关在履行职能过程中，要实行政企分开、政事分开，政府公共管理职能与政府履行出资人职能分开，进一步减少行政审批。要进一步转变经济调节和市场监管的方式，切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来，完善政府的社会管理和公共服务职能。

总之，在建设法治政府的进程中，应当将把权责法定原则作为法治政府建设的核心，并在进行社会管理过程中贯穿始终，加强行政执法人员尤其是领导干部的权责意识，以权责法定理念为指导建立完备的政策法规体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，大力推进法治政府、法治社会建设，让权责法定成为法治政府核心。