论权责法定原则与权责清单制度的关系

杨冬梅 何相荣

[摘要]十八届四中全会提出了“权责法定”的原则，即“各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”。文章从权责法定原则与权责清单制度在依法治国中的重大意义开始，通过阐述权责法定原则和权责清单制度在本质上的内在一致性及其区别，进而提出如何在权责法定原则下建立政府权责清单制度。

[关键词]权责法定；权责清单；原则与制度关系

近年来，“权责清单制度”快速进入公众的视野。十八届三中全会决定明确要求，“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”。十八届四中全会提出了“权责法定”的原则，即“各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”，抓住了依法治国的“笼头”，明确了依法治国的关键是控制公权力。

一、权责法定原则与权责清单制度在依法治国中具有重要意义

权责法定原则，是指行政机关依法履行经济、社会和文化事务管理职责，要由法律法规赋予其相应的执法手段，行政机关违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任，实现权力和责任的统一，依法做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。权责清单制度，就是运用法治方式厘清政府与市场、政府与社会的边界，依法界定政府职能和权限，将政府行使权力的依据、内容、方式和流程向社会公布，不得法外设定权力，使政府“法定职责必须为、法无授权不可为”，使市场和企业“法无禁止即可为”，建设法治经济和法治社会，把政府职能切实转变到宏观调控、市场监管、公共服务、社会治理和环境保护上来，建立有限有为的法治政府。根据权责法定原则建立政府权责清单制度，是依法行政制度体系中的一项基础性制度。通过编制清单，依法确权、确责，厘清政府权力的法定边界，明确政府应当承担的责任事项，将为简政放权、建设法治政府提供更加有力的保障，这是对党的十八大精神的具体落实，是全面推进依法治国的重要内容，具有重大意义。

（一）有利于转变政府职能

权责法定原则和权责清单制度是依法行政的基本要求，是依法全面履行政府职能的基础。政府切实履行行政服务职能，厘顺政府与企业、政府与市场、政府与社会、政府与公民的关系，析清政府权限，切实解决越位、缺位和错位问题，权力到位，行政主体不敢违法，真正做到有所为、有所不为，才会真正把政府职能转到宏观调控、市场监管、社会治理和公共服务上来，真正做到强化公共服务职能，致力于建立健全统一、公开、公平、公正的现代公共服务体系，服务人民群众。

（二）有利于激发市场活力

建立和公开权责清单，理清行政权限，打破因行政管理而形成的垄断，释放市场活力，可以更加合理、高效地配置资源降低经济活动中的行政管理成本。政府在权责法定原则下依法履职，维持统一、公平的市场竞争秩序，确保政令畅通，市场主体和人民群众合法权益得到切实保护，违法行为得到及时制裁，利用各种制度和机制营造种只要付出辛劳就能获得成功的良好环境，从而激发人们的创业积极性，激发市场活力。

（三）有利于提高政府公信力和重建法律信仰

公信力和执行力是政府的生命力，也是执政党执政能力的具体体现，关平人心向背、事业兴衰。行政机关不得法外设定权力，是法治政府的基本特征，是把权力关进制度笼子的关键。政府只有自觉接受法律约束，制定并公开权责清单，有效约束公权力，在清单范围内行使法定职权，遵循法定程序，并承担法定责任，才能树立守规则、可信任的良好形象，形成稳定的社会预期，并有效引导其他社会主体的行为，重建法律信仰。

二、权责法定原则和权责清单制度在本质上具有内在一致性

（一）权责法定原则是权责清单制度的内在属性

行政职权是行政机关或公务员为实现特定的行政目的、履行其法定职责而拥有的权力，其持有者是行政机关或公务员，并且是行政机关或公务员依法取得的从事某种活动的资格或能力。行政职权具有国家行政权的一般属性，如强制性、单方性、优先性等，但其最重要的属性是其法定性。行政职权是权责清单制度的核心组成部分，行政职权的行使必须遵守权责法定原则。

（二）权责法定原则与权责清单制度互为内容，互相促进

权责法定原则需要通过权责清单制度去体现和实施，权责清单制度的制定又必须在权责法定原则下进行。只有依据权责法定原则制定出的权责清单，才能保证权责清单的合法性。权责清单制度是权责法定原则的重要内容和具体运用，权责法定原则要求政府必须实行权责清单制度，通过权责清单制度的建立有力保障了权责法定原则在依法治国中得到贯彻和实施。权责清单制定和实施全过程、全方位、横到边、竖到沿都必须依照权责法定原则进行，不得法外设定权力。

（三）权责法定原则和权责清单制度是实现政府治理现代化的本质要求和重要保障

法律赋予行政机关何种职能通过权力清单予以明确，通过责任清单将行政机关的职能予以强化。党的十八届四中全会报告指出“必须清醒看到，同党和国家事业发展要求相比，同人民群众期待相比，同推进国家治理体系和治理能力现代化目标相比，法治建设还存在许多不适应、不符合的司题，主要表现为有的法律法规未能全面反映客观规律和人民意愿，针对性、可操作性不强，立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出；有法不依、执法不严、违法不究现象比较严重，执法体制权责脱节、多头执法、选择性执法现象仍然存在，执法司法不规范、不严格、不透明、不文明现象较为突出，群众对执法司法不公和腐败问题反映强烈；部分社会成员尊法信法守法用法、依法维权意识不强，一些国家工作人员特别是领导干部依法办事观念不强、能力不足，知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法现象依然存在。这些问题，违背社会主义法治原则，损害人民群众利益，妨碍党和国家事业发展，必须下大气力加以解决。”这在客观上要求政府治理必须要按照权责法定原则来进行，必须要按照权责法定原则制定权责清单，真正做到“政府权力进清单、清单之外无权力”的要求，做到“法无授权不可为，法定职责必须为”。

（四）权责法定原则和权责清单制度的指导思想和根本目标一致

首先，两者都是以保障人民群众的根本利益为出发点和落脚点，政府在行使权力时都必须充分考虑国家利益、人民利益和党的利益，都必须把这三者结合起来，做到有机统一。权责法定原则和权责清单制度都是为了建设法治政府，为了实现“两个百年”奋斗目标，实现中华民族伟大复兴的中国梦。权责法定原则和权责清单制度的出发点和落脚点都是为了保障人民群众根本权益，保证人民依法享有广泛的权利和自由，维护社会公平正义，让人民群众从法治政府建设中获得感更真实、更具体、更丰富。其次两者都必须贯彻落实党的十八大精神，高举中国特色社会主义伟大旗帜，以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚定不移走中国特色社会主义法治道路，坚决维护宪法法律权威，依法维护人民权益、维护社会公平正义、维护国家安全稳定。

三、权责法定原则与权责清单制度是原则与制度的关系，二者存在区别

（一）内涵不同

权责法定原则，是指行政机关依法履行经济、社会和文化事务管理职责，要由法律赋予其相应的执法手段，行政机关违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任，实现权力和责任的统一，依法做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。权责法定原则要求正确处理行政与法的矛盾，公共权力与个人自由的边界，公共利益与个人利益的边界，揭示了法无明文规定不得任意行政，法有明文规定不得不为的内涵，规定了行政机关行使职权来源于法律又受制于法律，无法则无权，无权则非法，行政权力不可越法而为、不可略法不为。权责法定原则是任何行政机关在行驶行政权力时都必须遵守的普遍适用原则，权责清单是各个行政机关根据自身的行政职能，严格按照法律的规定制定并向社会公布的法定权力和责任。权责清单划定行政机关的职责边界，明确行政机关应该干什么，必须干什么，是明确具体的，明确规定行政机关的权力和责任范围。它包括权力清单、责任清单和负面清单，主要着眼于转变政府职能，建设有限政府。权力清单和责任清单从行政体制改革入手，界定政府权力边界，负面清单从经济改革切入，瞄准政府与市场的关系，打破许可制，拓宽创新空间。三份清单都必须主动公开、充分公开，建立权力公开运行图，打造透明政府，保证权力在阳光下运行。

（二）适用范围不同

权责法定原则适用的范围更广泛，所有行政机关在行使行政权力时都必须严格遵守，权责清单制度则是各个行政机关根据职能要求，按照法律的规定梳理并向社会公布自身权责的一种制度要求。权责清单内容具体明确，只适用于与其相对应的行政机关，权责法定具有抽象性和更大的覆盖面，通用于所有的行政机关，具有宏观的指导性，适用范围更宽广。

（三）具体作用不同

权责法定原则是政府权力行使的一项基本原则，是制定权责清单制度的基本遵循，对政府权力有监督和弱化作用，限制政府权力的无限膨胀。权责法定原则既是判断政府行为是否违法的标准，也是审查权力行为是否合法的依据，又是判断权责清单制度是否合法合规的准则。权责清单制度划清了政府的权力边界，把权力装进制度的笼子里，解决“法无授权不可为，法定职责必须为”的问题，让权力的运行和责任的承担置于阳光下，让政府清楚地知道什么必须做，什么不该做，做了不该做的就是失职行为，就必然遭到严厉问责，促使权力在运行时更加谨慎，促使相关部门对权力的监督和制约更加有所作为。

四、广西地税局权责清单制度建设借鉴

（一）及时制定方案，切实加强组织领导

该局于2015年2月17日下发了《自治区地方税务局关于全面清理行政权力建立地税部门权力清单制度的通知》（桂地税发[2015]15号），于2015年3月11日下发了《自治区地方税务局关于印发（推行税务行政处罚权力清单制度工作方案）的通知》（桂地税函[2015]82号），对广西地税系统推行税务行政处罚权力清单制度作了部署，明确了工作内容、工作方法和责任分工、工作步骤、动态管理机制等，并提出了具体的工作要求。明确推行权力清单工作是在自治区地税局统一领导下进行，实行“区局统一领导，部门共管齐抓，法规组织协调，各级各司其责”的工作机制。该局依法行政工作领导小组负责统筹、协调、组织和监督权力清单推行工作。组长由自治区地税局局长担任，成员由办公室、政策法规处、征管和科技发展处、劳务税处、所得税处、财产和行为税处、重点税源管理处、纳税服务处、收入规划核算处、督察内审处、机关党委、监察室、稽查局等部门负责人组成。各级地税机关参照自治区地税局也建立了一级抓级、级级有人抓的组织架构和工作机制，确保了有组织、有计划、有步骤地开展权力清单推进工作。

（二）全面清理行政权力，建立地税部门权力清单和责任制度

按照“法无授权不可为、法定职责必须为”的总体要求，该局认真清理规范地税部门行政权力，明确地税部门责任，推行地税部门权力清单制度。一是摸清行政权力底数。各责任部门按照“谁主管、谁清理”的原则，对地税部门现有行政权力进行分门别类梳理，做到不漏项、不留死角，全面摸清底数，逐项列出权力名称、行使主体、实施依据等，形成行政权力目录。二是清理现有职权。对梳理出的权力事项，各责任部门先行自查自清，按照简政放权和依法行政的要求，对不合法、不合理的权力事项提出清理调整意见。清理意见按取消、下放、转移、整合、暂不执行、保留等6种情形划分。全面清理取消不符合法律法规规定、利用“红头文件”设定的非行政许可审批事项；对由基层地税机关实施更为有利、对纳税人更为方便有效的权力事项，尽量交由基层地税机关实施；工作内容相同或相似，具有前后环节反复核准、审查、确认等情况的，按照简化环节、优化流程、提高效率的要求尽量予以整合；虽有依据，但不符合全面深化改革要求和经济社会发展需要、依据相互冲突矛盾的，以及没有管理对象、多年不发生管理行为的行政权力，列入暂不执行权力事项；对需要国家、自治区层面调整的行政权力事项，及时向上级提出调整建议。三是优化权力运行流程。依照规范行政权力运行和便民高效的原则，各责任部门对保留的权力事项绘制行政权力运行流程图，优化运行程序，简化办事环节，提高行政效能。对有法定程序的，严格按照法定要求细化流程；对没有法定程序的，按照便民原则设置流程。四是编制地税部门责任清单。按照“法定职责必须为”的要求，从全面正确履行职责角度，按照部门职责、与相关部门的职责边界、公共服务事项、事中事后监管制度四个方面的内容，编制责任清单。五是依法公开权力清单和责任清单。将经过自治区人民政府审核确认的地税部门权力清单和责任清单在自治区人民政府门户网站、广西地税门户网站、广西网上政务服务中心等平台设定固定板块予以公开，主动接受社会监督。六是建立权力运行制约监督机制。积极推行网上办税，明确办理时限，公开办理过程，及时反馈办理结果。推动网上办税系统与自治区电子政务网络平台的连接。建立权力清单和责任清单动态调整机制，对权力清单的新增、取消、调整事项以及责任清单的调整和完善，及时上报自治区人民政府审核确认。 （三）取得的主要成效

一是发布第一批税务行政处罚权力清单和税务行政处罚流程图，进一步规范了税收执法行为。根据《国家税务总局关于发布第一批税务行政处罚权力清单的公告》（国家税务总局公告2015年第10号）发布的第一批税务行政处罚权力清单内容，该局于2015年3月13日发布了《广西壮族自治区地方税务局关于发布第一批税务行政处罚权力清单和税务行政处罚流程图的公告》（广西壮族自治区地方税务局公告2015年第1号），向社会公布了第一批税务行政处罚权力清单、税务行政处罚简易程序流程图、税务行政处罚一般程序流程图。同时明确此前公布的税务行政处罚权力清单和税务行政处罚流程图与此不同的，以此《公告》为准。

二是发布自治区地税局权力事项清单，进一步增强了税收执法的透明度。2015年3月，该局在全面清理自身权力事项的基础上向自治区推行政府部门权力清单制度工作领导小组办公室报送了行政权力事项清理的情况广西地税系统行政权力事项主要集中在行政许可7项、行政处罚47项、行政强制4项、行政征收20项、行政检查8项和行政奖励2项，共计六大类、88项，非行政许可事项62项。2015年7月，该局对审核过的《自治区地方税务局权力清单》、《自治区地方税务局责任清单》进行再次确认后，上报自治区人民政府审定，7月22日在网上发布《关于征求（自治区地方税务局权力清单）（征求意见稿）意见的公告》，向社会公开征求意见，并根据收集的意见对清单进行了再次修改。最终确定广西地税系统行政权力事项主要集中在行政许可7项、行政处罚47项、行政强制4项、行政征收14项、行政检查6项和行政奖励3项，共计六大类、81项。2015年9月，《广西壮族自治区人民政府关于公布自治区人民政府部门权力清单和责任清单（第二批）的通知》（桂政发[2015]147号）公布了该局行政权力事项共81项和部门责任清单。

三是深化行政审批制度改革，进一步释放了改革红利。该局严格按照中央和自治区关于深化审批制度改革的工作部署，大力开展税务行政审批制度改革，大规模清理涉税审批项目，严格规范审批管理，建立健全地税行政审批管理机制，使税务行政审批工作迈入了标准化、规范化、法制化轨道。制定了《广西地税行政审批操作规范》，强化了行政审批后续管理措施。开展了“先批后审、审管分离、管办分离”试点工作，做好取消和下放行政审批事项工作，对目前实施的行政审批事项进行清理，编制了《广西地税行政审批事项目录清单》并向社会公布。严格执行行政审批事项清单管理制度，对《行政审批事项目录清单》实行动态管理、及时更新，没有在清单之外增设和变相增设行政审批事项，无清单外实施其他行政审批事项。严格按照《广西壮族自治区人民政府关于全面清理规范非行政许可审批事项的决定》（桂政发[2015]49号）的要求，共取消非行政许可审批事项39项，调整为需要下一步改革和规范的其他权力事项共35项。

五、在权责法定原则下建立政府权责清单制度

根据“权责法定”的原则，行政机关的行政职权和行政职责应来源于正式的法律渊源宪法、法律、法规、规章。但实际情况是，法律、行政法规和规章中有关“权责”的规定很多都是原则性的要求，操作性不强，无法在行政执法一线直接使用。目前，这种情况在各级各类行政机关中普遍存在，实际工作中对法律、行政法规和部门规章在“权责”要求方面起细化和支撑作用的主要包括公文（红头文件）、规范性文件、标准等，也就是说很多有关行政职权和行政职责的具体操作性要求，是在这些处于正式法律渊源以外的文件中规定的。除此之外，公文、规范性文件、标准在行政执法实践应用中还存在着许多其他问题。如何在权责法定原则下建立政府权责清单制度，要注意以下两个方面。

（一）坚持八个原则

一是有限政府原则。建立权责清单制度所依据的项基本原则，就是把必须由政府行使的权力纳入权责清单。政府的最大特点是拥有以法律为依据的国家强制力。凡是必须运用国家强制力来维护经济社会有序运行的领域，政府责无旁贷，决不能“缺位”，应该更好地发挥作用，实施有效治理。同时，凡是市场机制能够解决的问题，都不应授予政府干预的权力。对于社会组织和社会力量能够通过自我服务、自我教育、自我管理、自我协商、自我制约、自我发展解决的问题，政府不应包办代替，而应致力于规划引导，保障公平公正，对公益事业提供必要的支持。二是权力法定原则。政府的行政权力来源于法律的规定。公权力是“法无授权不可为，法定职责必须为”。推行权责清单制度，就是要坚持依法行政，实行依法授权、依法制权。没有法律依据、现实中却在行使的行政权力，必须在清理后逐步取消。今后出台授予政府权力的政策性文件，必须符合法定职权和法定程序。权力的调整和终止也一定要经过法定程序。三是制度管权原则。梳理各级政府和各部门的权力应做到各归其位，各司其职，规范行政权力的设置和运行，规定审批和调整的权限和程序，形成科学有效的行政权力管控制度，对政府的职责和权力进行具体化、精细化管理，把政府权力毫无例外地关进制度的“笼子”。四是合理分工原则。政府应有的权力需要在政府系统内部合理配置，解决纵向各级政府职责同构、重叠管理，横向相关政府部门对同一事项职责不清、重复管理或相互推诿扯皮的问题，使每一个管理事项都有一个明确而适当的管理主体。五是权责一致原则。在明确权力事项的同时，应落实相应责任，完善岗位责任制和行政问责制，做到有权必有责，有责必有权，事权财权相匹配，违法或者不当行使权力必须依法承担法律责任。调整行政权力必须相应调整责任，要避免发生下放责任但不下放权力以及只下放事权不同步下放相应财权的现象。对于委托下级政府及政府部门行使的权力，上级必须承担监督的责任。六是公开透明原则。除了法定的保密事项外，所有纳入权责清单的权力事项及其运行流程，都必须向社会公开并可以查询，不仅方便行政相对人，而且随时接受社会公众和监督机构的监督。七是运转高效原则。按照便民原则和“环节最少、时间最短”的要求，整合相关的权力事项，简化办事环节，优化办事流程，提高办事效能，提供优质服务，方便服务对象。同时促进统的电子政务平台和网上办事大厅建设，推动政务信息传递网络化和电子政务普及化，实现信息共享和业务协同，促进政府高效运转。八是循序渐进原则。权责清单制度不可能步到位，它的建立和完善既要与行政体制改革和相关领域的改革相适应，又要与相关法律法规的立改废相同步，还要努力提高下级政府承接下放的权力的能力。因此，需要采取些过渡性的措施，从各方面积极创造放权的条件。

（二）把合法性与合理性统一起来

通过清理发现，作为政府部门职权实施依据的法律、行政法规和部门规章中，相当一部分是多年前制定的，不同程度地带有计划经济的痕迹，部分条文不适应改革不断深化的新形势，阻碍了市场在资源配置中的决定性作用。如果凡是有法律依据的权力都要保留，这样的权力清单必然背离推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标，成为全面深化改革的绊脚石。但是，又不能不经法定程序就取消这些权力，这就导致当前权力清单中的不少权力事项带有过渡性。推行权力清单制度，既要解决部分政府权力既不合理又无法律法规依据的问题，更要解决部分政府权力合法不合理和合理不合法的问题。这需要国家各部门共同努力，抓紧进行相关法律法规的“立改废”。

（三）改革政府部门推动工作的习惯模式

长期以来，上级政府部门往往把财政专项经费作为推动工作、保障任务完成的重要杠杆，并成为相当普遍的工作模式。这种工作机制分散政府财力，使用绩效不高，也是相关的职权难以精简的重要原因，容易造成“寻租”现象。

（四）提高下级政府对下放权力的承接能力

权力与能力需要匹配。由于长期以来行政权力和行政经费过于向上集中，呈倒金字塔型的配置状况，下级和基层政府往往缺乏承接下放权力的能力、经验和装备技术条件。因此，下放权力还要考虑下级和基层政府的承接能力，进行充分的上下沟通。对于应该下放但 时承接有困难的权力事项，需要有个培育承接能力的过渡过程，并根据权力事项的转移相应调整机构编制、制定鼓励上级机关工作人员向下流动的政策和提供技术服务等途径，引导行政资源向基层倾斜。同时完善上级部门的监督，避免“放就乱”现象发生。

六、结语

依法行政是法治政府的基本要求和核心内容，行政机关的权力理应在法律框架内明晰边界，不越位不缺位，在权责法定原则下制定权责清单并向社会公布，行政机关在权责清单中运行，完成政府职能的转变，为社会主义法治国家建设保驾护航。