公安法制部门承担预审职能新模式的实证研究——基于四川省江油市的实践

唐雪莲

（四川警察学院 四川泸州 646000）

公安法制部门承担预审职能新模式的实证研究
——基于四川省江油市的实践

唐雪莲

（四川警察学院 四川泸州 646000）

如何加强对侦查权力的内部监督，科学配置侦查权力，是深化公安执法权力运行机制改革的重要内容，也是贯彻以审判为中心的诉讼制度改革的必然要求。江油市公安局推行的法制部门承担部分预审职能的新模式，从组织体系、职责任务、预审程序、预审方式、责任与考核五个方面对侦查、法制、预审关系进行了重新梳理和定位。从公正和效率两个维度进行评价，该局推行的法制部门承担部分预审职能的新模式取得了较好的效果，但还需要从允许律师参与、扩大预审范围、完善责任考核等方面予以改进。

刑事侦查；公安法制部门；预审职能；权力运行机制

一、导言

党的十八届四中全会提出了完善司法管理体制和司法权力运行机制的改革目标，结合公安工作实际，公安部出台了《关于贯彻党的十八届四中全会精神深化执法规范化建设全面建设法治公安的决定》，抓住当前公安执法工作中存在的薄弱环节和群众反映强烈的执法问题，从提升依法履职能力、完善执法制度体系、改革权力运行机制、规范执法办案行为、加强执法监督管理等方面提出了一系列措施要求。以深化公安执法权力运行机制改革为动力，全面推进法治公安建设的多项工作正在加紧推进，各地的改革实践也如雨后春笋层出不穷。其中，如何加强侦查权力监督，怎样科学配置侦查预审权力亦是关注重点。随着2012年《刑事诉讼法》颁布实施以及十八届四中全会提出的以审判为中心的司法改革的推进，对侦查工作提出了更高的要求，如何提高侦查办案的质量、强化对侦查权力的监督显得尤为重要。

从1996年公安部推行“侦审合一”机制以来，关于侦审是否应该合一、侦查、预审、法制三者的关系以及职能划分的讨论就不绝于耳，各地做法也不尽相同①。江油市公安局撤销了预审部门，成立了责任区刑警中队，负责刑事案件的侦查办理，也与其他地方公安机关一样，实行立案、侦查、审讯、提请逮捕和移送起诉一体化，侦查工作“一竿子插到底”。在新一轮执法权力运行机制改革中，四川省江油市公安局对侦查、法制、预审关系进行了重新梳理，提出了法制部门承担部分预审职能的新模式。此种模式具体如何运作、改革达到何种效果，是否具有存在的价值和生命力，还有哪些尚待完善之处？为此，笔者采取查阅资料、访谈观察等方式，对江油市公安局推行的改革开展了研究。对于类似的改革，理论界关注较少，而实务界多从操作层面进行认知，本文力求在把握实践运行状态的基础上，从理论层面进行必要的分析和阐释。

二、江油市公安局法制部门承担预审职能新模式之实证考察

从2006年开始，江油市公安局法制科②按照上级机关关于法制部门承担案件审核职能的要求，开始对刑事、行政案件进行法律审核把关，刑事案件审核主要是案件在提请逮捕、移送起诉和变更强制措施等环节，在采取措施或作出决定之前，对其合法性和适当性进行审查核实，采取的方式主要是书面审核，而对案件的侦查和审讯工作并不参与。2014年5月，江油市公安局试点对原有体制再进行改革，赋予法制部门部分的预审职能。具体运作如下：

（一）组织体系。

在法制大队设立14人组成的预审中队，预审中队设中队长、指导员各一名，根据实际配置了六个预审组和一名预审专职内勤，每个预审组由两名预审员组成。各预审组实行一人主办、一人协办，二人预审的办案制度。法制大队大队长亲自分管预审中队的工作。据介绍，对预审中队的人员业务和素质要求较为严格，人员是由熟悉各部门民警办案情况和水平的法制部门在全局范围内挑选，均为本科以上学历，其中法律专业毕业的占50%；办案和审讯的经验也较为丰富，有刑警、治安、禁毒等部门的工作经历。

（二）职责任务。

根据《江油市公安局预审工作规定》，刑事案件经过侦查，需要提请批准逮捕、强制医疗、移送审查起诉和撤销刑事案件等情形，以及刑事案件经过侦查，需要采取取保候审、监视居住、变更、解除刑事强制措施等，必须报预审中队预审，并接受监督和指导。刑事案件受理、立案以及采取拘传、拘留及侦查措施等，由侦查部门自行呈报局领导审批，不需要报预审中队审查把关。用法制大队负责人的通俗的话解释，预审中队是负责案件或犯罪嫌疑人如何从公安机关“出去”而不管如何“进入”公安机关，只管“出”不管“入”。预审的主要任务是对收集、调取的证据材料的真实性、合法性及证明力予以审查、核实。预审中队还要在审核过程中深挖犯罪。据介绍，尽管每个审核人员没有深挖余罪、追诉漏罪指标，但规定预审民警应承担深挖余罪的职能，对于深挖余罪的在考核中有奖励办法。2015年全局共深挖余罪5案7人，追诉漏罪10案13人。预审中队成立后，承担着与检察机关接洽提请批准逮捕、移送审查起诉和提请复议复核、退回补充侦查、提请批准延长侦查羁押期限意见等事项。

（三）预审程序。

第一，受理。预审中队受理案件时，受理人要按照一定的标准和要求进行初步审核，掌握的标准是提交预审的案件应该有证据证明犯罪事实为犯罪嫌疑人所为且证据已经查证属实，此外，还必须经过侦查部门集体审核、制作了相应文书且部门负责人已签署意见。对于不符合上述条件的案件，需要退回侦查部门完善后再进行受理，或者转作其它的处理；对符合条件的案件，受理后即分发给各预审组开展预审。第二，审核。预审人员审核时，会综合全案对证据进行审查判断，审核结束后，还要形成《审核报告》和补充侦查提纲，退回侦查部门并责成其补充侦查取证。在审核中，对于非法证据，按照规定要予以排除；而对于瑕疵证据，则指导办案民警依照规定程序和方法进行弥补。在预审中如果发现余罪、漏罪线索的，预审民警还要制作《补查提纲》送侦查部门进行查证落实，查证落实后一并移送审查起诉。此外，预审民警还要根据预审的情况，修改完善侦查人员制作的《提请批准逮捕书》、《起诉意见书》，《强制医疗意见书》等法律文书，从而使文书能够客观真实地反映案件事实，符合有关法律规定。以下是预审民警在提请逮捕环节制作的一份审核报告：

刑事案件审核报告

填表说明：粗体字部分不能更改，其余部分可修改，根据实际情况按要求填写。

（四）预审方式。

1．书面审核及标准。预审人员对案件的预审采取法制部门传统的书面审核方式。为了保证审核的效果，均要求侦查部门提前报送案件，比如“犯罪嫌疑人在押，提请案审部门受案审核的，除先行刑事拘留七日的可在到期三日前报送预审外，其他情形均应在到期七日前报送预审”、“移送审查起诉的，应当在犯罪嫌疑人被采取刑事强制措施且证据齐全后报案审部门审核”。

审核标准：访谈中了解到，与侦查人员掌握的对案件提请批捕和移送起诉等的标准相比，预审人员掌握的标准更高。如在提请逮捕中，办案部门往往只是按照《刑事诉讼法》中对逮捕的规定大致把握，而预审中队则是按照《人民检察刑事诉讼规则（试行）》中的关于逮捕的条件和标准掌握，对证据的审查更为严格。预审民警在审查判断案件的证据时，会审查证据的来源是否清楚，内容是否真实，收集、保管证据的方法是否符合法定程序，证据是否合法。除了审查单个证据是否符合客观性、真实性、合法性的要求，还要着重审查证据与证据之间有无矛盾，能否形成证据锁链等。其中，预审人员谈及，在审核时，他们特别注意非法证据的问题，比如取证程序不合法的，只要是非法言词证据，必须予以排除。侦查人员未如实记录嫌疑人供述，笔录存在加工情节的，也不予采用。对于存在瑕疵的证据，一般是指导办案民警依照一定程序和方法进行弥补。

2．讯问犯罪嫌疑人审核。预审人员对案件的预审除了采取法制部门传统的书面审核之外，增加了讯问犯罪嫌疑人的方式，规定“在特殊情形下必须讯问犯罪嫌疑人”。讯问犯罪嫌疑人的特殊情形主要包括：第一，在提请逮捕环节，如果审核中遇到以下四种情况，必须讯问犯罪嫌疑人：（一）罪与非罪界限不清的。对这种情况如何把握？预审人员谈及，比如案卷材料中证据之间存在矛盾难以排除的，对犯罪嫌疑人是否达到刑事责任年龄不清楚的，犯罪嫌疑人不承认犯罪或者供述前后矛盾的等等，都属于罪与非罪不清，需要进一步讯问核实；（二）严重违反办案程序规定，或者可能存在刑讯逼供等严重侵犯犯罪嫌疑人人身权利和其他诉讼权利等重大违法行为需要排除非法证据的；（三）可能判处无期徒刑、死刑的案件或致人重伤、死亡的严重危害公共安全、严重侵犯公民人身权利等重大、疑难、复杂案件的。预审人员谈到，这类案件由于案情重大复杂，为了慎重起见，也必须与犯罪嫌疑人见面。（四）预审人员认为有必要讯问犯罪嫌疑人的其他情形，比如有时从审查案件材料中认为违背常理、有必要向犯罪嫌疑人当面核实的，阅卷中发现办案民警可能包庇犯罪嫌疑人、隐瞒犯罪事实，或者私自拆分案件等，就必须讯问犯罪嫌疑人。据介绍，具有上述情形的提请批捕案件占总提捕案件数的60%以上。在以上四种情况中，多为第一种情况即“罪与非罪界限不清的”。第二，在移送审查起诉环节，每一起案件预审人员都必须讯问犯罪嫌疑人。预审人员谈到，因为案件即将移送审查起诉，意味着案件在侦查环节的结束，所以在讯问时会更为详细具体，一般情况下会将整个案件情况全部通问一遍，当然也会着重针对在批捕后补充的证据情况进行核实。总体而言，提请批捕环节的讯问略粗，主要核实犯罪事实是否存在，犯罪事实是否为犯罪嫌疑人所为，犯罪嫌疑人是否达到刑事责任年龄，罪与非罪、此罪与彼罪的区分等；移送起诉环节的讯问则更为细致，主要排除定罪量刑的证据之间存在的矛盾、查清办案程序是否合法、是否存在刑讯逼供情形等。因此，预审人员在这一环节讯问犯罪嫌疑人花费的时间较多，一般的小案可能要讯问两、三个小时，有些复杂的案件特别是经济犯罪案件有时会讯问一天。

为何要采取讯问犯罪嫌疑人的方式，据介绍，主要基于以下考虑：第一，传统的法制部门书面审核的方式只是就材料本身进行审核，而对于证据在收集过程的一些问题，从静态的材料中反映不出来，不容易发现问题。第二，改革后的预审中队还承担了案件指导的职能，如果仅仅根据书面材料的审核，对下一步案件侦查工作如何开展、需要补充哪些证据的指导不力。第三，在深挖余罪、犯罪嫌疑人交代立功方面，仅从书面材料审核中也是不易实现。所以，通过对犯罪嫌疑人的讯问，往往在其供述犯罪事实的过程中，有经验的审讯人员就可能发现问题；特别是可以发现侦查人员在取证中是否存在着非法取证，是否有刑讯逼供的行为等。当然，从实际情况看，非法言词证据的比例极小，这主要是随着执法规范化建设的推进，侦查人员规范办案的意识不断提高，执法监督和保障也进一步增强，刑讯逼供等行为得到很大程度的遏制。但是在物证、书证等实物证收集上，还是存在诸如未及时取证、未规范记录取证过程等问题。如预审人员介绍到某派出所办理的一起贩卖毒品案，犯罪嫌疑人将毒品扔到路边，但侦查人员为图方便，在填写扣押毒品的地点时，随意填写为“在犯罪嫌疑人身上”。

（五）责任与考核。

任何一种制度能否实现预期目标，都与相关的管理和控制体制密切相关。正如美国学者R·司各特在《组织中的控制系统》一文中所指出的，确立目标是一回事，确保各种能量被用于完成目标又是一回事。为达此目标，就必须实行控制[1]。所以访谈中也对预审中队的责任机制予以关注。对责任的划分体现在：第一、预审人员与侦查人员的责任划分。首先，预审人员不对侦查活动的真实性负责，侦查人员应该如实记录侦查活动的过程和结果，不得弄虚作假、歪曲侦查活动事实和不按被讯（询）问人的本意制作笔录，否则产生的后果由侦查人员承担。其次，如果办案部门在法定期限内没有按照预审人员提出的《补查提纲》补充证据的，应由办案部门承担相应责任。第二、法制部门内部的责任划分，分管大队领导与预审民警在工作中承担连带责任，预审民警由主办人员承担责任。据介绍，机制运行一年多来，还没有出现案件审核民警追责的情况。在考核方面，江油市公安局专门制定了预审中队及民警的考核办法，详细规定了考核指标，比如预审民警出现下列情况应予以扣分：预审案件未按规定讯问犯罪嫌疑人的，每人扣2分；预审案件发现非法证据未书面通知办案单位纠正的，每案扣1分；未发现非法证据，被检察院指出并纠正违法的，每案扣3分；预审案件发现瑕疵证据，未按规定指导办案民警依法弥补的，每案扣2分；预审案件未制作《刑事案件审核报告》的，每案扣5分，《刑事案件审核报告》制作不规范、内容不清楚的，每案扣2分；预审案件中发现需要补查的事项，未制作书面《补查提纲》送达办案民警的，每案扣1分；未修订办案民警制作的《提请批准逮捕书》、《起诉意见书》、《强制医疗意见书》等法律文书，导致法律文书不能客观、真实地反映案件事实的，每份扣1分；预审中发现该并案未并案、拆分案件的未责成办案单位纠正的，扣2分；预审案件批捕率低于85%的扣10分，经合议提请批准逮捕的案件除外；批捕率超过90%的加1分，超过95%的加2分；预审案件除微罪不诉的外，起诉率低于100%的扣10分。经合议移送审查起诉的案件除外；预审案件应按规定深挖余罪、追诉漏罪，未完成下达的指标的，扣5分，超额完成的每件（人）加2分；预审民警未按规定向检察机关移送案件的，每件扣2分。

三、江油市公安局公安法制部门承担预审职能新模式之特点与效果

与传统法制部门的案件审核相比，江油模式具有以下特点：一是定位不同。按照《公安机关法制部门工作规范》，案件审核是法制部门履行内部执法监督职能的重要方式③，在实践中也是强化内部执法监督的关键，因此从最初定位讲，主要是对侦查权力行使内部监督。而江油模式中的预审既是监督侦查，又要引导侦查，如预审人员要制定详细的补充侦查提纲、还要对侦查人员制作的法律文书进行修改等。二是审核方式不同。江油模式的预审增加了讯问犯罪嫌疑人的方式，而且这种方式运用到大多数案件的审核中，此外对书面案件方式也进行了细化，如必须制作审核报告等，而传统法制部门的审核方式以书面审核为常态，讯问核实是例外。三是承担任务增加。除了对案件进行审核核实，江油模式的预审还要承担深挖余罪、漏罪的任务。

江油模式推行一年多来，效果如何？这可以从公正与效率两个角度进行评判，因为公正与效率是刑事诉讼永恒追求的两大价值。从公正的角度看，据统计，江油市公安局刑事案件的批捕率同比增长了15%、起诉率同比增长了约7%（从2013年的93%增长到99.7%）。从2015年1月至今，只有2起不起诉的案件，而以前平均每年约6、7起，案件质量有了较大的提高。据法制部门负责人介绍，自己以前纠正最多的是询问被害人不及时，登记、立案不规范，法条引用不适当等低级错误，成立预审小组后，现在大家讨论更多的是案件中的逻辑关系、法律关系是否得当[2]。因为通过预审的把关和指导，基层民警办案水平提高了，基本上杜绝了很多低级错误。从效率的角度看，由于预审中队对案件证据的收集，特别是需要补充哪些哪类证据才能证明犯罪都进行具体明确的指导，侦查部门可以更有针对性地开展工作，减少了盲目性，所以办案民警刑事案件平均办理时间由30天缩短为20天。此外，将深挖余罪纳入预审人员的考核，也杜绝了侦查人员围绕绩效考核开展刑事打击，草率结案移诉，案件审不清、挤不透以及漏罪等情况。

四、述评及建议

（一）述评。

在新的时代背景下，江油改革的意义和价值在于：

第一，是对公安机关侦查权力科学配置的有益探索。从侦查权配置的授权主体看，侦查权力配置既包括立法机关对侦查主体的设置、权力机关对侦查权限的划分和界定，还包括公安机关内部对侦查权的再分配[3]。侦查权如何配置直接体现了一个国家刑事诉讼法的价值取向，也对刑事诉讼程序有着重大影响。公安机关内部对侦查权如何科学配置，亦应考虑侦查效率和侦查公正两大因素。江油模式明确界定了侦查、法制部门在案件侦查和预审中的职能分工，一方面与侦查工作有机衔接，提高了执法办案质量和效率；另一方面对执法环节进行即时化、全过程的监督，特别是采取传统书面审核方式之外讯问等审核方式，并与日常执法监督考核相衔接，形成了完整闭合的执法监督链条。从国外看，也有在侦查机构内部对侦查权进行分解，由不同警种或者不同侦查阶段的人员行使。如英国、德国、意大利等国家的警察分为司法警察（负责侦查的警察）和羁押警察。前者负责实施具体的侦查行为，如讯问犯罪嫌疑人、执行逮捕、进行搜查、扣押等。后者为了保障羁押的合法性，防止因羁押的申请权与执行权同时掌握在一个主体手中造成权力的滥用，负责对羁押的全过程制作笔录，并在条件具备时将案件移交检察机构起诉[2]。

第二，可以弥补检察机关介入引导侦查取证的不足。提前介入引导侦查是检察机关加强对侦查活动监督的一项机制。最高人民检察院2000年在全国检察机关第一次侦查监督工作会议上最早提出“依法引导侦查取证”的工作思路，2002年在全国刑事检察工作会议提出“坚持、巩固和完善适时介入侦查、引导侦查取证、强化侦查监督的工作机制”等四项改革措施，2012年新《刑事诉讼法》也对检察机关的提前介入作出了规定。2015年最高人民检察院制定的《关于加强出庭公诉工作的意见》，再次强调要求检察机关要积极介入侦查引导取证。从实践中看，各地检察机关都在推行这一机制，但是，这一措施在实践中运行尚需完善，还缺乏统一的成熟的制度化构建，比如提前介入引导侦查的案件范围、检察官提前介入的职责、提前介入案件信息来源等都需要进一步规范和明确。[3]此外，由于检察资源有限，其引导案件的范围也有一定限度，主要针对重大、疑难、复杂案件。所以从某种意义上讲，立足于当下实际，江油模式赋予法制部门的预审审核把关，在引导侦查人员收集证据、完善证据链条和证明体系上更为直接、全面和及时。

第三，更好地适应以审判为中心的诉讼制度改革。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出的推进以审判为中心的诉讼制度改革，正在影响着我国侦查工作的方方面面。其中，审判中心主义所要求的以庭审为中心和以直接言词为中心，对侦查办案的质量提出了新的要求，集中体现在侦查人员调查取证工作上[4]。正如2014年12月全国刑事侦查工作视频会议上所强调的，要主动适应以审判为中心的刑事诉讼制度改革要求，进一步调整完善公安机关刑事司法工作制度，全面贯彻证据裁判规则，从侦查工作一开始，就严格按照审判的标准依法收集、固定、保存、审查、运用证据[5]。在目前侦查人员总体侦查能力和水平还需要提升的情况下，由相对专业、法律素质和能力相对较高的人员对案件证据的客观真实性、与案件的关联性、取得证据的合法性以及证据链条的完整性等进行审查判断，并统一案件出口，可以强化引导侦查、深挖犯罪，也可以更好地协调与检察机关的关系，既提高了案件办理质量，又提升了冤假错案防范能力。

（二）建议。

从完善的角度，江油模式尚有需要改进之处。一是允许律师参与。2012年《刑事诉讼法》明确了侦查阶段律师的辩护人身份，但是律师在侦查阶段难以介入案件仍为法律界所诟病。法制部门在审核案件中地位相对超脱，应该搭建一个律师参与的平台，一方面能够保障律师在侦查阶段各项权力的落实，另一方面可以听取律师对案件的意见，做到兼听则明。二是扩大预审范围，将搜查、扣押等与公民人身财产权利密切相关的侦查措施一并纳入。我国未将搜查、扣押等措施确定为刑事强制措施，访谈时预审人员对是否应将扣押等措施纳入审核范围也有不同的认识。鉴于搜查及与之紧密相连的扣押行为直接涉及对公民人身权和财产权的限制和剥夺，实践中还存在着对搜查、扣押措施运用较为随意，监督力度不够的问题，建议纳入预审范围，由预审人员审核把关。

[注释]：

①理论上的探讨如2005年，《人民公安报》曾组织了题为“预审应不应该设在法制大队室”的专题讨论；2014年12月，由中国人民公安大学和深圳市公安局共同主办了全国预审工作新机制研讨会，与会代表围绕近年来新刑事诉讼法修改实施、办案科技化、信息化的背景下预审定位、预审职能、预审办案机制、等问题开展了研讨。相关报道参见《预审应不应该设在法制大队室》，载《人民公安报》2005年10月13日；《全国预审工作新机制研讨会召开》，载http:// www.chinapeace.gov.cn/2015_01/15/content。实践中的多样化如广东省广州市公安局预审监管支队、深圳市公安局预审监管支队以及广西壮族自治区南宁市公安局预审监管支队等，仍然坚持侦审分开，个别地方公安机关已经或正在恢复已撤销的独立的预审机构。参见云山城：《我国〈刑事诉讼法〉中“预审”问题研究》，载《贵州警官职业学院学报》2005年第3期。

②目前全国公安法制部门推行队建制，县级公安法制部门均改为“法制大队”。

③公安部2006年制定的《公安机关法制部门工作规范》第六章“执法监督”一章中，第53条至57条对案件审核的内容、程序、方式等进行了规定。

[1][美]R·司各特．组织中的控制系统[A].苏国勋，刘小枫.社会理论的诸理论[C].上海三联书店、华东师范大学出版社，2005:427．

[2]刘宏顺.破解警力之困的江油范本[N].四川日报，2015-11-17:P3.

[3]周 欣.侦查权配置问题研究[M].中国人民公安大学出版社，2010:41;154.

[4]唐雪莲.论审判中心主义对我国侦查工作的影响[J].四川警察学院学报，2014，(6).

[5]17年公安部首开全国刑侦会：主动适应以审判为中心的改革[EB/OL].http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1288429，2016-03-29.

（责任编辑：赖方中）

D918

：A

：1674-5612（2016）04-0001-08

2016-01-22

唐雪莲，四川警察学院政治部主任、副教授，研究方向：刑事法学。