大数据对提升地方政府治理能力的影响与对策探讨

2016-03-20李拔萃

大连干部学刊 2016年4期

关键词：治理能力管理创新大数据

李拔萃

（中共抚顺市委党校公共管理教研室，辽宁抚顺113006）

大数据对提升地方政府治理能力的影响与对策探讨

李拔萃

（中共抚顺市委党校公共管理教研室，辽宁抚顺113006）

摘要：大数据因其海量性、多样性、快速性、价值性等特点，在为地方政府治理能力的提升带来新机遇的同时，也为其带来新的挑战。一方面，大数据有助于提升地方政府市场监管能力、社会管理能力、公共服务能力。另一方面，又因领导干部大数据意识淡薄、信息安全问题突出、信息孤岛现象严重等问题，影响了地方政府治理能力的提升。通过应用大数据来提升地方政府治理能力，一是要转变观念，培养领导干部的大数据思维；二是要打破封锁，推进数据资源共享开放；三是要以公众为心中，打造政府2.0。

关键词：大数据；治理能力；管理创新

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”［1］。政府治理能力是国家治理能力的重要组成部分，其现代化水平对于正处在转轨之中的中国有着重大影响。而大数据作为互联网革命之后新的技术革命，在给地方政府治理能力提升创造机遇的同时也带来新的挑战。如何在大数据时代应用大数据技术提升地方政府的治理能力？将是地方政府不得不面对的一个新的时代课题。

一、大数据为提升地方政府治理能力带来的机遇与挑战

所谓“大数据”技术是指对海量数据进行采集、存储、分析得出科学的结论，以提高管理者的决策力、洞察力和流程优化能力，从而提升管理质量与效率的科学方法［2］。大数据是信息技术发展的必然结果，具有海量性、多样性、快速性、价值性等特点。大数据时代是一个将数据当作战略资产的时代，数据呈现出社会化、资产化和战略化等特征［3］。大数据的出现在提升地方政府治理能力的同时，也为其带来新的挑战。

（一）大数据为提升地方政府治理能力带来的新机遇

分析预测、科学决策是大数据的主要功能。在此功能的引导下，大数据与地方政府治理的有效契合，成为推动地方政府治理的工具。政府治理能力指的是政府在一个“多中心”的网络体系中，与私人部门、社会组织、行业协会、非营利组织、社会公众等共同治理公共事务的能力。政府治理能力的主要构成要素可以从多个角度来划分，从内容方面，政府治理能力可分为政治治理能力、经济治理能力、文化治理能力和社会治理能力；从主要职能方面，政府治理能力可分为市场监管能力、社会管理能力和公共服务能力；从政府过程方面，政府治理能力包括决策与计划能力、执行能力和监督能力［4］。大数据时代的到来，给政府治理能力的提升带来的机遇，主要表现在三个方面：

1.大数据有助于提升地方政府市场监管能力。政府的市场监管能力是指政府对市场活动主体及其行为进行限制、约束等直接干预活动的能力。市场监管能力的高低决定了该区域内市场经济秩序的好坏，决定了地方政府是推动还是制约了当地经济的发展。随着市场主体数量的快速增长，市场活跃度的不断提升，地方政府的市场监管能力面临着新的挑战。而数量巨大、来源广泛、类型繁多的大数据给地方政府的市场监管能力带来了新的机遇，运用大数据的先进理念、技术和资源，政府可充分获取和运用信息，准确地了解市场主体需求，提高监管的针对性、有效性。运用现代信息技术、社会数据资源和社会化信息服务，加强社会监督，发挥公众对规范市场主体行为的积极作用，降低行政监管成本，提升政府的市场监管能力。例如，四川成都通过大数据信息共享，精准锁定了高新区传销人员身份信息、住所信息、活动习惯，在2015年的一次打击传销行动中抓获涉案人员139人，实现了精准监管。再例如，由四川省工商局、省消委会和西南财经大学共同编制的四川省消费者满意度指数，该调查总规模接近25万人次，数据采集总量接近400万条，及时反映了消费市场、广大消费者意愿及消费维权的发展变化，为政府、经营决策者和广大消费者提供了公正、权威、真实、持续的消费评价信息。

2.大数据有助于提升地方政府社会管理能力。政府的社会管理能力是指政府管理社会事务的能力。政府社会管理能力的高低不仅影响政府处理社会事务的方式和效果，而且对社会的健康有序发展与和谐稳定具有至关重要的作用。随着世界经济一体化、政治民主化和信息全球化，以及国内外市场经济的发展和不断完善，我国处于思想观念深刻变化、经济体制深刻变革、利益结构深刻调整、社会结构深刻变动的特殊时期，社会事务中涌现了很多新问题和新情况，亟需提升政府的社会管理能力。大数据的应用为加强政府社会管理能力提供了新的技术支撑，第一，大数据为政府决策提供科学依据。大数据对政府决策的影响主要在于应用大数据理念和创新决策机制，实现用数据说话，由数据驱动决策。很长一段时间以来，随机抽样一直被公认为是最有效率的数据收集方法。抽样的目的是用最少的数据得到最准确的信息，通过样本来估计总体。但是抽样方法的缺陷是无法观察到事物所有的细节，抽样的结果会受到主观偏见的影响。而大数据使得样本覆盖全体的数据处理模式成为可能，大数据通过分析全部数据而不是随机抽样，得到的结果更加精确，更接近事物的真相。因此，政府应用大数据作决策，可以提升科学决策能力，避免一叶障目和盲人摸象。第二，大数据为公众提供实质性的社会参与。维护庞大社会的良性运行，仅仅依靠政府工作人员的力量远远不够，还应调动社会公众的力量。贵阳城管启用“百姓拍”手机应用软件，贵阳市民可以在智能手机上下载安装“百姓拍”软件，当发现夜间施工噪音扰民、违法建筑乱搭乱建、占道经营堵塞交通等等现象时，可以随时随地用照片、文字、视频、语音等多种形式进行举报。贵阳城管以“百姓拍”为切入点，拓展了大数据在社会管理方面的应用，提高了公众主动参与的积极性和治理“城市病”的社会责任感。此外，以微博、微信等社交媒体为主的信息技术，为公众的社会参与提供了实时互动的全新信息空间，信息的海量递增和传播渠道的极度多元，拓宽了政府与公众的互动渠道，加强了政府与公众的沟通能力。第三，大数据提高了处理社会危机的应急处置能力。实际上，所有危机的发生都不是偶然的。大数据通过对某种现象发生小概率的关联与研究，可以有效排除社会危机发生的不确定性，增强风险预警能力，从而降低社会危机带来的危害。

3.大数据有助于提升地方政府公共服务能力。地方政府的公共服务能力是指地方政府在提供公共产品和服务时所拥有的能量、资源，包括地方政府所拥有的人力资源、财力资源和权威资源等。提升地方政府公共服务能力不仅体现了时代要求，体现了地方政府构建和谐社会、落实科学发展观的需要，而且是增强地方政府回应能力和扩大群众基础的重要途径，是地方政府实现公共服务职能的需要。我国正处于社会转型阶段，经济、社会发展的不同步和不均衡导致公共服务体系存在诸多的矛盾和弊端，低效率、高成本、多摩擦的传统服务模式令人疲惫不堪，用大数据重构公共服务体系恰逢其时。首先，大数据有利于营造开放性的公共服务环境。数据的开放和流动，不仅意味着信息的开放和流动，而且代表着权力的开放和流动，从而使得经济更加发达，政府更加开放，城市更加智慧，社会更加民主，有利于营造出平台式、开放式的公共服务环境。在这种开放的公共服务环境中，公共服务机制更完善，公众的服务需求更明确，服务配置更优化，服务供给更丰富，服务方式更灵活，社会生产力可以得到更大的解放和发展。其次，大数据促进政府公共服务方式的转变。大数据使得公众和政府的行为都处于“第三只眼”的监控下，政府通过主动追踪公共服务过程，确保公共服务质量，从而有效解决食品和药品等行业的安全问题；通过应用大数据来判断公众对公共服务质量的评价，从而改善公共服务，提高公众的满意度。此外，网络的外部性使得政府数据伴随着受众群体的增加，应用成本越来越低，倍增效应越来越大。当数据开放的收益远远大于数据开放的成本时，政府数据会从被动索取向主动推送的转变，从而形成推送化的公共服务方式。再次，大数据提供个性化的公共服务产品。利用大数据政府可以全面了解、分析预测服务对象的基本需求，可以掌握和了解各个层次的服务需求，从而提供更加人性化和个性化的公共服务。例如在公共卫生和基本医疗领域，有关部门可以从多个渠道多个角度获取个人健康信息，把职业和习惯等行为数据与电子病历等医疗数据关联起来，形成一个综合性的健康情况档案，提供精细化、个性化的医疗服务。又例如，政府可以通过对公众在政府门户网站、微博等的浏览次数、发表评论、在线申请服务、栏目关注度等多项行为进行分析，应用数据挖掘技术工具等对公众行为进行关联，进而提供个性化的服务。最后，大数据使按需分配的公共服务成为现实。政府通过应用大数据技术对公众日常生活交易的数据、网络上公众的意见表达等信息化足迹进行分析，准确把握服务对象对于公共服务种类以及质和量等方面的需求，经过科学分析合理配置，提供公众真正需要的公共服务。例如，应用大数据技术来深度分析人口数据、各种类型构成数据以及公共服务机构和设施分布数据，政府可以明确哪个地方公共服务资源过于集中，哪个地方相对缺乏，有助于政府将公共服务资源向乡村地区、欠发达区域以及困难群体重点倾斜，从而实现公共服务资源的最优配置。

（二）大数据对提升地方政府治理能力带来的新挑战

大数据时代的到来，促使政府数据资源整合与开放，通过参与、协作等应用创新方式，实现政府服务与治理的创新价值。但是从主、客观两方面来说，大数据也存在着缺陷和不足，例如它的非结构化、价值密度低、快速做出决策的要求等，都对地方政府治理能力提出了挑战。主要表现在以下三个方面：

1.领导干部大数据意识淡薄，影响地方政府治理能力的提升。政府部门在数据占有方面无疑具有先天的优势。遗憾的是，很多数据尚处于休眠状态，真正用于改变业务流程、提升业务效率、变革业务发展的应用并不多。目前，政府部门并没有把数据分析作为决策支撑，将数据分析作为核心竞争力的更是寥寥无几。客观地看，在挖掘数据价值方面，数据分析受管理体制的制约，缺乏业务驱动力，缺乏配套的绩效考核标准。主观方面的原因则是很多领导干部没有认识到大数据的价值，缺乏挖掘数据价值的意识。政府应用大数据的气候尚未形成，大数据应有作用得不到发挥，效果也不明显。

2.信息安全问题突出，影响地方政府治理能力的提升。对于国家层面来说，斯诺登事件揭露的美国大规模窃听计划，敲响了国家信息安全保护的警钟。对于个人来说，大数据对隐私的窥探和暴露是与生俱来的。比如，我们在论坛、博客、微博、微信上传播的信息，从表面上来看，是由我们自己设置密码保护，但实际上后台都有一个技术出口，这些端口是由腾讯、百度这些网络数据公司来把控的。再比如，越来越多的人已经习惯了用智能手机上网购物、查找交通线路、搜索附近的美食、登录社交网站，也许，我们在享受生活的同时，并不知道自己的行为已经成为大数据的数据来源［5］。所以党政机关及公务员应强化信息安全意识，确保数据信息的安全可靠。

3.信息孤岛现象严重，影响地方政府治理能力的提升。目前，政府每个部门都有自己的信息资源管理系统，在部门内部，信息可以共享和流动。但是在部门与部门之间，信息无法互联互通，无法流动和共享。每个部门的信息资源就像一个一个孤立的小岛，人们将这种现象叫做信息孤岛。信息孤岛使政府数据开放和政府信息共享程度受限，信息资源开发利用水平不高，真正的跨部门协同治理尚未全面建立起来。很多部门间信息不能互通互联和共建共享，导致类似“证明我妈是我妈”的奇葩事件频频出现，严重损害了政府的公信力。大数据方法论的核心思想是将社会生活中的各类事物数据化，同时将来源于不同系统、领域、网络、数据库内的各类数据整合到一起，从而挖掘出其中有价值的信息。为了尽可能保证信息挖掘的准确性，开放、流通、透明成为大数据应用的必然要求［6］。所以如何打破信息孤岛，推进政府数据的共享开放，是政府部门面临的新问题。

二、应用大数据提升地方政府治理能力的对策思考

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》指出：“拓展网络经济空间，实施“互联网+”行动计划，发展物联网技术和应用，发展分享经济，促进互联网和经济社会融合发展。实施国家大数据战略，推进数据资源开放共享”。大数据不仅在经济社会领域深度改变人们的思维、生活和工作方式，也在公共管理领域成为提升地方政府治理能力的重要技术工具。所以要充分发挥大数据的技术作用，抓住大数据提高政府治理能力的机遇，处理好大数据给政府治理能力所带来的诸多挑战。

（一）转变观念，培养领导干部的大数据思维是应用大数据提升地方政府治理能力的重要前提

地方政府运用大数据提升治理能力的前提是要转变观念，培养领导干部的大数据思维。单纯的数据并不能直接带来价值，数据只是对某个事件，某种现象的记录，体现为文字、数字、声音、图像、视频等，只有将数据经过筛选、清理、加工、提炼一系列过程之后，才能成为有意义的信息，当同样的信息重复出现，事物的本质规律被揭示出之后，信息才可能变为智慧［7］。因此，数据价值的挖掘主要靠掌握数据的人，关键是掌握数据的人要有数据思维，与其说大数据创造了价值，不如说是大数据思维触发了新的价值增长。由此可见，大数据时代，培养最新执政能力的重要前提是领导干部要树立大数据意识和培养应用大数据的习惯，尤其是决策者更应具备大数据思维。

（二）打破封锁，推进数据资源共享开放是应用大数据提升地方政府治理能力的关键

应用大数据提升地方政府治理能力的关键是要打破封锁，推进数据资源共享开放。第一步要实现政府部门的数据共享。首先要进行纵向信息系统整合。在相同的上下级政府部门之间，构建统一的信息平台。接着要进行横向信息系统整合，实现跨部门的政府信息资源共享和政务协同。最后，从内部管理观念和行政体制上着手，虽然说信息孤岛形成的表面原因是信息存储格式不一致的问题，但更深层次的原因则是管理上的孤岛现象。观念和态度不变，即使手握利器，行政效率和服务质量也很难提高。目前，全国首个区一级数据统筹机构——广东佛山市南海区数据统筹局，挂牌成立一年多，建成的数据资源目录平台和数据资源服务平台已经实现劳动、人社、质监、工商等65个单位的数据注册、查询、共享和交换。打通各部门的数据系统之后，大数据应用能够揭示传统技术方式难以展现的关联关系，为有效处理复杂社会问题提供新的手段。实现用数据说话、用数据管理、用数据创新，从经验决策为主向科学决策转变，推动政府管理理念和社会治理模式进步。第二步要逐步实行数据的开放。要分门别类，区别对待。对于涉及国家机密和个人隐私的数据，坚决不能公开；对于不涉及国家机密和个人隐私的数据，都应该向公众开放，方便大家使用，方便一些研究人员做研究；对于一些介于两者之间的数据，政府有什么需求，想做什么事，可以交给相应的企业，让专业的人做专业的事，并且签署保密协议。如果出现数据丢失的情况，要严厉处罚。

（三）以公众为中心，打造政府2.0是应用大数据提升地方政府治理能力的核心

应用大数据提升地方政府治理能力的核心是以公众为中心，打造政府2.0。政府1.0是侧重于“以政府为中心”，政府在公共事务中扮演较为单一和主导性的角色。政府2.0则强调“以用户”为中心，以开放、参与、协作为特征。政府可以根据用户不同的需求提供个性化的服务。政府2.0实现了政府组织重塑再造和管理方式的变革，提升了政府的工作效率、执政能力和社会服务能力，开展了行政管理的深化改革。政府在践行系列管理改革的基础上，最终将形成崭新的“互联共治、整合服务”的治理模式，其治理模式为构建“整体政府、开放式政府”达成“善治”提供了实现途径［8］。