印度尼西亚能源矿产政策的调整及中国的应对

韦红　卫季

印度尼西亚能源矿产政策的调整及中国的应对

韦红卫季※

进入21世纪以来，印度尼西亚的能源矿业发展面临着发展的困境。能源储备的不断减少，能源产品较为单一，环境破坏严重，随着这些问题的不断凸显，印度尼西亚政府开始调整其国内的能源矿产政策。一方面，加强对外资的监管；另一方面，严格控制矿产品的出口。与此同时，还加大了对清洁能源的开发和使用。这一系列能源矿产政策的调整使得印度尼西亚在生产生活上都发生相应的改变。当然，印度尼西亚能源矿产政策的调整也给中国带来了机遇和挑战。本文主要阐述印度尼西亚能源矿产政策的调整背景以及新的能源矿产政策的主要内容，并分析调整能源矿产政策所带来的多方面影响，对中国政府该如何应对做了可行性的叙述。

印度尼西亚；矿产；能源政策；新型能源

印度尼西亚的能源和矿产资源非常丰富，现已探明的资源有石油、天然气、煤、锡、铝、镍、铜、金、银等，这些能源和矿产在亚太地区乃至世界矿产资源市场上的地位都极为重要，同时也为印度尼西亚的发展提供了最稳定的支持与保障。近些年，随着全球能源市场的波动，印度尼西亚依靠能源矿产发展的道路障碍重重。印度尼西亚政府开始着手调整原来的能源矿产政策以适应社会经济的发展。

一、印度尼西亚能源矿产政策调整的背景

（一）能源矿产开采技术低下，能源储量不断下降

到目前为止，印度尼西亚的能源矿业的开采仍然以传统的开采方式为主，这就导致印度尼西亚的能源开采效率低下。与此同时，传统的开采方式无法充分地利用所开采出的各类能源矿物，这就不可避免地造成了开采过程中的浪费。

近些年，印度尼西亚的经济快速发展和人口激增导致印度尼西亚国内对能源的需求越来越大。然而，受限于技术水平的低下，印度尼西亚国内的能源产能不足，致使印度尼西亚的能源缺口不断扩大，不得不从国外大量进口能源矿物。作为东南亚曾经唯一的石油输出国成员，印度尼西亚在2004年已成为石油净进口国。

同时，随着印度尼西亚的大规模能源开采，印度尼西亚的能源储量不断减少。据统计，近40年来印度尼西亚已经开采出了220亿～230亿桶石油，印度尼西亚国内的剩余储量仅约40亿桶①数据来源：Statistical Review of World Energy 2015，June 2015.。按照目前的生产速度，印度尼西亚的石油和天然气储备将分别在23年和52年内被消耗殆尽②M.H.Hasan，T.M.I.Mahlia，Hadi Nur，“A review on energy scenario and sustainable energy in Indonesia”，Renewable and Sustainable Energy Reviews，February 2012，PP.2317.。

（二）能源产品初级单一，能源工业相对脆弱

随着经济全球化的发展，国际能源市场上的原始矿物大量充斥，致使能源矿物价格不断下跌，印度尼西亚原始的能源矿产简单出口政策不再利于国内能源矿业的持久发展。

除此之外，相对于能源加工品，原始的能源矿物附加值偏低，能源矿产的出口贸易使印度尼西亚矿业面临的贸易环境不断恶化。一方面，印度尼西亚以最低廉的价格出口国内的原始能源和矿物；另一方面却以高昂的价格从国际市场上进口着各类能源加工品，从而来满足国内的能源需求。这使得该国在能源进出口方面出现了贸易逆差。

（三）能源过度开发，环境破坏严重

2009年，印度尼西亚产出2.56万亿吨煤炭，这当中有约95%的煤炭来自地表采矿，这是由于印度尼西亚的煤炭大部分接近地表③M.H.Hasan，T.M.I.Mahlia，Hadi Nur，“A review on energy scenario and sustainable energy in Indonesia”，Renewable and Sustainable Energy Reviews，February 2012，P2317，pp. 2321.。在印度尼西亚早期的能源政策的支持下，能源企业大规模地进行地表开矿，这样一来，地表植被遭到大规模的破坏。据统计，截至2012年，印度尼西亚的森林植被消失了约840000公顷，印度尼西亚砍伐森林的速度已经超过巴西，成为世界上砍伐森林速度最快的国家④John Vidal，“Rate of deforestation in Indonesia overtakes Brazil，says study”，The Guardian，30 June 2014.。从自然地理上来说，印度尼西亚大部分地区是热带雨林气候，全年高温多雨。一旦地表植被遭到破坏，强力的雨水会不断的冲刷地表，造成水土流失严重。

除此之外，印度尼西亚国内的能源工业在早期宽松的能源政策的支持下蓬勃发展，虽然取得了不菲的经济效益，但是造成的大气污染也是不容忽视的。

如今，这些环境问题伴随着印度尼西亚的发展不断凸显出来，并一一摆在印度尼西亚政府面前，使得印度尼西亚的可持续发展面临着严峻的挑战。

二、印度尼西亚能源矿产政策调整的主要内容

为了规范能源矿业、促进能源矿业新的发展，印度尼西亚政府制定了一系列法律政策，以调整原有的能源与矿业发展结构，推动经济社会的健康发展。

（一）引进外资的政策转变

2009年年初，印度尼西亚颁布了《矿业和煤炭法》，其中规定外国公司不再被禁止申请和持有矿业许可证⑤唐新华、邱房贵：《论印度尼西亚矿业投资环境及其相关法律制度》，《东南亚纵横》2015年3期，第55～56页。，为外资注入矿业、促进矿业发展创造了条件。这段时期，印度尼西亚宽松的能源矿产政策为印度尼西亚吸引来了大批的能源投资者和大量的外来资本。外来资本的汇入一方面解决了印度尼西亚发展初期资金不足的问题，奠定了能源矿业发展的基础；另一方面，外资的投入带来了先进的能源矿业发展技术和管理经验，致使印度尼西亚能源矿业迅速发展，从而支撑起了印度尼西亚早期的经济发展。

近些年，印度尼西亚决策层开始重新思考能源产业方面的外资引进问题。首先，印度尼西亚政府开始密切关注外来资本在本国的能源投入，对一些重要地区和重要矿产加强管理。在2008年年底，印度尼西亚国会通过新能源和矿物法，该法案的主要内容包括，要求投资商开发矿产资源的每一个步骤，包括地震勘探、开采、可行性研究和项目建设，都必须得到印度尼西亚政府的批准；限制投资商在某些特定地区进行开采活动以保护该国的小型和中型矿业公司；要求投资者必须在印度尼西亚国内设立冶炼厂对矿产资源进行加工⑥顾永强：《印尼新能源发展势头强劲》，《中国石化》2010年第2期。。其次，印度尼西亚政府开始重点培养本国能源企业，给本国能源企业提供诸多帮助和支持，其中包括提供更便利的贷款和投资手续。

（二）进出口政策的转变

能源矿业发展至今，印度尼西亚的主要业务仍然以原始能源矿物贸易为主，这在国内外发展环境巨变的今天已不再适用。因此，为了改善能源矿业的发展环境，创造更有利的发展前景，印度尼西亚政府开始着手调整能源矿产的出口政策。2012年5月6日，印度尼西亚开始对本国出口的包括镍矿、铝土矿、海砂等在内的14种矿产加征出口关税①刘佳欣：《印尼出口政策梳理与趋势分析》，《中国粉体工业》2014年第1期，第1页，第2页。。

自2014年1月12日起，印度尼西亚开始实施新的矿业法规，对原矿的出口禁令正式生效，同时，在印度尼西亚采矿的企业必须就地冶炼或精炼后方可出口②刘佳欣：《印尼出口政策梳理与趋势分析》，《中国粉体工业》2014年第1期，第1页，第2页。。但是为了避免对印度尼西亚经济造成过大冲击，印度尼西亚政府还是做出了一定的妥协，适当延长经过选矿或粗加工的精矿石（包括铜矿、锰矿、铅矿、锌矿等矿物）继续出口到2017年1月以后，同时，印度尼西亚政府仍然禁止镍矿和铝土矿出口③郑娟尔、袁国华、王世虎：《印尼矿业法规政策变化对中国的影响研究》，《中国国土资源经济》2014年第5期，第46页。。印度尼西亚政府希望通过严控能源矿产的出口来改变印度尼西亚能源矿业的发展结构。严控出口政策一方面减少了印度尼西亚能源矿产的直接出口，保护了本国的能源矿产储备；另一方面可以借机大力发展印度尼西亚的冶炼工业，增加能源产品的技术附加值，改变印度尼西亚在能源市场上的不利地位。

（三）开发、普及清洁能源

印度尼西亚是发展中国家，能源供应是其全面发展的一个重要因素；该国的能源消费仍然依赖于不可再生能源如原油、煤炭和天然气④M.H.Hasan，T.M.I.Mahlia，Hadi Nur，“A review on energy scenario and sustainable energy in Indonesia”，Renewable and Sustainable Energy Reviews，May 2012，pp.2316；Seung-Hoon Yoo，Yeonbae Kim，Electricity generation and economic growth in Indonesia，Energy，November 2006，pp.2892.。虽然，低廉的传统能源为印度尼西亚早期的经济发展提供了强大的动力，但是在发展过程中不可避免地带来了许多的发展问题，其中环境问题尤其突出，并且越来越不适应经济与社会的发展。

在印度尼西亚的能源消耗中，生活燃料占据了很大的部分。为了改善生活、减少环境污染，在2007年，印度尼西亚政府实施庞大的能源计划，将超过五十万以煤油为主要燃料的家庭转变成以液化石油气为主⑤Hanung Budya，Muhammad YasirArofat，Providingcleaner energyaccessin Indonesia through the megaproject of kerosene conversion to LPG，Energy Policy，December2011，pp.7575.。这个大型项目提供了一种更清洁的家庭烹饪方式，同时也降低了政府的巨额石油燃料补贴。

在印度尼西亚国内的能源结构中，非可再生能源占据了96%，诸如化石燃料；而可再生能源，例如水能和地热能只占了不到4%的比例。面对这样的情况，印度尼西亚政府2006年提出新的政府能源规划，计划到2025年能源结构完成以下指标：石油比重小于20%，天然气占30%，煤炭占33%，可再生能源所占比重不少于17%⑥Sugeng Mujiyanto，Gunter Tiess，“Secure energy supply in 2025：Indonesia’s need for an energy policy strategy”，Energy Policy，June 2013，pp.31.。与此同时，印度尼西亚能矿部计划2014～2019年将可再生能源的装机总量从目前的1070万千瓦增加至2150万千瓦，新增1080万千瓦的可再生能源量⑦《印尼可再生能源计划需要360亿美元资金》，中华人民共和国驻印度尼西亚大使馆经济商务参赞处，http：//id. mofcom.gov.cn/article/ziranziyuan/zhengt/201411/20141100799687.shtml，2015年10月14日。。现如今，印度尼西亚政府正从多方面实施新能源工程，在发展水电、地热能、太阳能和核能方面不断提高自身实力，同时也不断拓宽国际渠道，寻求国际合作。

三、印度尼西亚能源矿产政策调整带来的影响

（一）对印度尼西亚国内生产生活的影响

一方面，印度尼西亚的能源产业将会面临大调整。单纯的矿产品出口将会急剧萎缩，印度尼西亚本土的能源加工业会在这样的政策下迎来发展的“春天”。与此同时，能源加工业的兴起将会对解决印度尼西亚国内的就业问题十分有利：能源和矿产加工厂的增加解决了当地居民的就业问题，在一定程度上缓解了国内的社会矛盾。

另一方面，印度尼西亚的社会民生也会受到能源政策改变的影响，最主要的就是清洁能源的使用开始普及到普通居民的生活中，改变了居民先前传统的生活方式。然而，清洁能源的使用成本要高于此前的传统能源，这就不可避免地增加了居民的生活成本，增加了生活负担。

（二）对印度尼西亚能源国际贸易的影响

在国家层面，能源矿业政策的转变也将产生巨大的影响力。首先，表现最明显的是能源矿产品的产量缩减、出口减少。印度尼西亚的煤炭生产近几年呈下降态势。统计显示，2014年以来，全球煤炭价格下跌了近20%，印度尼西亚国内的部分企业由于效益不佳，不得不控制产量来减少损失⑧《今年印尼煤炭产量将下降20%》，中华人民共和国驻印度尼西亚大使馆经济商务参赞处，http：//id.mofcom.gov.cn/ article/ziranziyuan/zhengt/201512/20151201199475.shtml，2015年10月14日。。

产出缩减现象表现最明显的是铝矾土的产出。2014年年初，印度尼西亚实施了原矿出口禁令，颁布禁令后，印度尼西亚2014年铝矾土出口量与上年相比从5560万吨骤减至210万吨，因此，印度尼西亚政府在矿产出口方面的收入随之减少①《印尼政府探讨解禁铝矾土出口禁令》，中华人民共和国驻印度尼西亚大使馆经济商务参赞处，http：//id.mofcom. gov.cn/article/ziranziyuan/zhengt/201506/20150601025321.shtml，2015年10月15日。。

与此同时，印度尼西亚的锡矿出口也遭遇挫折。由于全球能源市场突变，国际大宗商品价格疲软，印度尼西亚的锡矿产量不断下降，出口也随之锐减。2014年印度尼西亚表现活跃的锡出口商只有37家，全年锡出口量达7.7万吨。然而，由于锡的价持续走低，活跃的出口商数量不断下降，2015年印度尼西亚锡出口量降至6.5万吨～7万吨②《印尼锡出口活跃度大幅降低》，中华人民共和国驻印度尼西亚大使馆经济商务参赞处，http：//id.mofcom.gov.cn/article/ziranziyuan/huanbao/201506/20150601018663.shtml，2015年10月15日。。

印度尼西亚的国际贸易一向以能源矿产的出口为主，如今能源产品出口的萎缩不可避免地使得该国贸易额减少，从而导致国家财政的减少。

（三）对印度尼西亚新型能源产业的影响

首先是促进了印度尼西亚水电业的发展。到目前为止，印度尼西亚境内的水电蕴藏量达到了7500万千瓦，而印度尼西亚只开发了不到6%的水电蕴藏量，其中小型水电站仅贡献了500千瓦的电力③Sugeng Mujiyanto，Gunter Tiess，“Secure energy supply in 2025：Indonesia's need for an energy policy strategy”，Energy Policy，June 2013，pp.35.。为了满足不断增长的电力需求，印度尼西亚政府和国家电力公司大力发展水力发电站。目前，印度尼西亚公共工程与住房部对现有的203座大坝的容量、水电开发潜力等指标进行了全面的评估，评估于2014年12月结束，预计将向投资者提供33个水电站工程建设项目④《印尼政府和国家电力公司将大力开发水电资源》，中华人民共和国驻印度尼西亚大使馆经济商务参赞处，http：//id.mofcom.gov.cn/article/ziranziyuan/zhengt/201412/201412008 30060.shtml，2015年10月20日。。除此以外，印度尼西亚政府对国内的地形和河流做了较为全面的评估，对有水电发展前景的地区进行了全方位的分析，为接下来的水电行业的发展提供较为准确的资料和数据，从而更好地开发水电的潜力。

在可再生能源计划中，地热电站所占比重仅次于水电。据印度尼西亚官方统计，印度尼西亚境内有近200座火山和100个地热田，使得印度尼西亚拥有世界上最多的地热能源储量，占据了世界地热能源总量的40%⑤Sugeng Mujiyanto，Gunter Tiess，“Secure energy supply in 2025：Indonesia's need for an energy policy strategy”，Energy Policy，June 2013，pp.35.。近几年，印度尼西亚政府计划挖掘自身丰富的地热能资源，大力发展地热能发电站。在新的能源规划中，印度尼西亚政府计划将地热发电量从2014年的约140万千瓦增加至2019年的493万千瓦，发电量增加近3倍⑥《印尼可再生能源计划需要360亿美元资金》，中华人民共和国驻印度尼西亚大使馆经济商务参赞处，http：//id. mofcom.gov.cn/article/ziranziyuan/zhengt/201412/201412008300 60.shtml，2015年10月18日。。此外，在印度尼西亚的计划中，发展太阳能也是重要的一部分。一方面，印度尼西亚在国内各地进行实地考察，并投资建设太阳能电站；另一方面，为了鼓励发展太阳能电力，印度尼西亚能矿部出台了一项新的条例，该条例规定，对太阳能发电站所发电力，印度尼西亚国家电力公司（PLN）必须购买，电价为25～30美分/千瓦时⑦《印尼将出台新条例鼓励发展太阳能》，中华人民共和国驻印度尼西亚大使馆经济商务参赞处，http：//id.mofcom. gov.cn/article/ziranziyuan/zhengt/201302/20130200037691.shtml，2015年10月18日。。这一举措无疑给早期太阳能产业的发展提供最为稳定的支持。

（四）给中国带来的机遇和挑战

作为印度尼西亚重要的能源贸易国，中国对于印度尼西亚能源政策的转变感受要深切许多。印度尼西亚严控出口、引导性投资、开发新能源给中国进出口贸易以及中国企业的发展都带来了不容忽视的影响。一方面，从大的趋势来看，印度尼西亚对矿产品出口和矿业投资呈现“限制”“收缩”趋势，特别是在初级矿产品出口方面。印度尼西亚是世界上镍矿的最大出口国，也是中国最主要的镍矿和铝土矿进口来源地。如今，印度尼西亚政府开始严控镍矿和铝土矿的出口，这将直接导致中国不得不面临镍矿、铝土矿供应量减少的局面，从而带来此类商品的价格上涨。除此之外，印度尼西亚降低对传统能源的依赖，这就意味着传统能源的发展将会面临收缩的局面，因此中国对印度尼西亚传统能源方面的投资也将会受到影响。

另一方面，印度尼西亚调整后的能源政策偏向于发展新型、清洁能源，并同时鼓励国外企业兴办相关产业，从而带动国内新型、清洁能源产业的发展。这给中国加强在印度尼西亚进行新型、清洁能源的开发创造了很好的条件，对于发展新型、清洁能源已有一定基础和经验的中国企业来说这将是一个很好的发展机遇。

四、中国的应对

面对印度尼西亚的能源政策调整，中国需要灵活调整自己的发展战略，规避相应的贸易和投资的风险，实现双赢。

（一）合作方式灵活化

首先，在传统能源合作方面。印度尼西亚国内在传统能源开采上存在技术落后、产能不足的问题。因此，中国企业可以借此机会参与新油气田的勘探开发及旧油井的技术改造，提高印度尼西亚油气产量，促进印度尼西亚经济发展，同时扩大油气贸易，提高两国的能源保障水平。

其次，在能源矿业投资方面。印度尼西亚新时期所实施的能源政策，从长远看来是具有发展前景的，然而印度尼西亚国内却面临资金不足、技术落后、经验不足的困境。在这样的情况下，中国可以利用自身充足的工业资金，与印度尼西亚加强投资方面的合作。中国资金的支持将会推动印度尼西亚新时期的能源建设及矿产开发，改善印度尼西亚能源矿业基础设施的状况，从而实现互利共赢。

第三，在新型、清洁能源的合作方面。一直以来，中国都在探索与印度尼西亚在新型、清洁能源领域的合作。现如今，印度尼西亚调整国内的能源政策，旨在降低传统能源的比重，加大对新型、清洁能源的开发和使用。在这样的政策框架下，中国企业应该立足印度尼西亚的国情，依据印度尼西亚的政策加大与印度尼西亚在新型、清洁能源领域的合作。总体而言，印度尼西亚是一个新型、清洁能源蕴藏较为丰富的国家，地热能、水能、风能及太阳能具有很好的发展潜力。同时基于印度尼西亚众多的人口，印度尼西亚的新型、清洁能源市场将十分广阔。中国在多年的发展过程中已经掌握了成熟的新型、清洁能源的发展经验和开发技术，中国通过参与印度尼西亚新型、清洁能源产业的建设，可以进一步深化与印度尼西亚的能源合作，促进双边发展。

（二）能源进口多元化

目前，中国的经济迅速发展，各类能源矿产的需求量短期内依旧处于很高的水平。一直以来，印度尼西亚都是中国重要的能源贸易伙伴，中国的能源矿产进口中很大一部分来自印度尼西亚。因此，印度尼西亚能源政策的调整给中国带来最大的挑战莫过于从印度尼西亚进口能源矿产的减少。中国想要规避风险，需要将能源进口多元化提上日程。就总体而言，中国对印度尼西亚的进出口贸易主要集中在大宗矿产上，其中煤炭、铝土矿等是两国能源贸易的主角。在此情况下，中国应该拓宽能源矿产渠道，扩大从其他国家的矿产进口。据悉，中国已于2012年第三季度开始从斐济进口铝土矿，2012年下半年的进口总量已达28.5万吨①刘佳欣：《印尼出口政策梳理与趋势分析》，《中国粉体工业》2014年第1期，第3页。。

除此之外，在能源矿产进口方面，中国还有许多其他可行性的选择。俄罗斯的石油和天然气、澳大利亚的煤和铁、巴西和几内亚的铝土矿，这些都是中国未来可以加大投入的进口来源。中国可以与这些国家加强能源矿产方面的合作，消除中国能源矿产受印度尼西亚矿产品出口减少所遭受的影响。

（三）能源消费多样化

面对急剧缩减的能源输入，中国需要做的还有分散国内的能源消费。目前，中国国内的能源消费主要集中在传统的能源方面，诸如煤炭和石油。随着中国经济的迅速发展，中国的能源消费也大幅度上升，已从能源出口国迅速成为能源进口国，伴随着经济的腾飞，中国的能源进口将越来越大。

自印度尼西亚转变能源矿产政策后，中国面临的问题就是从印度尼西亚进口能源的减少。在分散进口的同时，中国还需要调整自己的能源消费结构，调整过度依赖传统能源消耗来促进经济发展的模式。

在科学发展观的指导下，中国能源企业需要调整自身的产业结构，降低传统能源的比重，增加新型、可再生能源的比重。这样既可以缓解能源进口受限的影响，又可以在发展生产生活的同时减少污染、保护环境。

（四）生产技术现代化

长期以来，中国的工农业生产以及生活消耗了许多能源，也不可避免地造成了诸多浪费。在印度尼西亚能源出口减少的情况下，中国可以逐步控制国内生产生活的能源消耗，并提升能源的利用率。

注：本文系国家社会科学基金重大项目“总体国家安全观下的中国东南周边地区安全机制构建研究”（项目编号：14ZDA087）；2014年华中师范大学中央高校基本科研项目（项目号：20205140062）；2015年华中师范大学中央高校基本科研项目（项目编号：ccnu15z02004）的阶段性成果。

（责任编辑：颜 洁）

Adjustment of Indonesia’s Energy and Mineral Policy and China’s Response

Wei Hong&Wei Ji

Since the inception of the 21st century，the development of energy mining industry of Indonesia has faced with a dilemma，for instance，the decreasing of energy reserves，a single type of energy products，environment has been damaged seriously，etc.With the continuously emerging of these problems，Indonesian government has begun to adjust its policies of domestic energy mining industry.On the one hand，strengthening the supervision to foreign capital；on the other hand，strictly controlling the export of minerals.Indonesian government，meanwhile，has increased the development and utilization of new energy.Consequently，Indonesia has correspondingly changed in production and living under these series of policies.However，the policy adjustment of Indonesia’s energy mines has also taken oppo rtunities and challenges to China.This paper mainly explains the background of the Indonesia’s policy adjustment of energy mines and the main content of the new energy mineral policies.Besides，it also analyzes the multiple influence of this policy adjustment，and the possible measurements can betakenbyChina’sgovernment.

Indonesian；Mineral Products；Energy Policy；New Energy

F43/47.61

A

1003-2479（2016）03-0049-05

※韦红：华中师范大学政治学研究院教授、博士生导师、副院长；卫季：华中师范大学政治学研究院硕士研究生