美国“亚太再平衡”战略背景下的中国周边外交政策

王博煊

美国“亚太再平衡”战略背景下的中国周边外交政策

王博煊※

美国“亚太再平衡”的核心要旨是意图“塑造”一个由美国主导的东亚均势体系来约束中国的对外行为及中国崛起对东亚格局可能产生的影响。美国的“亚太再平衡”战略引发了周边国家对于与中国关系定位的调整。为应对美国的“亚太再平衡”战略，中国周边外交政策应采用经济手段，使中国与周边国家利益深度融合，相互依存加深，把中国强大的经济实力有效转化为外交和政治实力；强化中国与周边国家基础设施的互联互通建设；以实际行动消除中国迅速发展给周边国家带来的压力和疑虑；更加积极主动地参与到亚洲区域多边机制中，以新安全观发挥对地区安全合作的引领作用。

“亚太再平衡”；周边外交；美国；中国；东亚均势

2012年6月3日，在香格里拉对话上，时任美国国防部部长帕内塔提出了美国的“亚太再平衡战略”，美国将在2020年前向亚太地区转移一批海军战舰，届时60%的美国战舰将被部署在太平洋。美国的“亚太再平衡”战略引发了中国周边国家对于与中国关系定位的调整，并影响地区秩序发生了一系列的变化。在美国“亚太再平衡”战略对中国周边国家产生深刻影响的背景下，中国应采取怎样的周边外交政策成为一个值得深入研究的课题。

一、美国在东亚的战略利益及“亚太再平衡”战略目标

自1898年推出“门户开放”政策以来，美国政治介入东亚事务力求达到的根本战略目标之一，就是通过维持东亚地区强国间的平衡（均势）从而来保持东亚地区对美国在政治、经济和文化上的“门户开放”。美国在东亚的战略目标从不是针对某个特定国家，而恰是均势本身，因为只有均势才能最大限度地保证美国对东亚事务的干预能力及保持美国在东亚的经济和文化上的核心利益。

二战前，东亚均势面临的最大威胁早先是俄国而后是日本，因此，美国在东亚的战略目标就是防止早先的俄国及后来的日本独霸东亚。

还在二战中，美国就已经考虑起战后的地区均势安排。1949年新中国的成立彻底改变了东亚地区的地理政治格局，由于二战后的中国一跃成为东亚地区最强大国家，因此美国在东亚的关注核心自然而然地也就由战前的日本转向了战后的中国。美国之所以在20世纪70年代努力推动中美关系的正常化，实质上是为了与苏联在全球进行争夺而不得不拉拢中国。冷战结束后，虽然苏联已经解体，美国的亚太战略仍继续强调其在东亚的海外军事存在。整个20世纪90年代，美国在东南亚的驻军虽有部分减少，但仍以不同形式继续保留在东南亚的前沿部署。

从19世纪末到21世纪初，美国在东亚的战略目标从来没有发生过根本性变化。冷战后尤其是21世纪以来东亚国家经济的迅速发展及当今的东亚正在取代欧洲成为欧亚大陆最重要地区的趋势，实际上也就是意味着东亚在美国对外政策中的份量非但没有减少反而在不断加强。美国总统国家安全事务助理苏珊·赖斯2013年11月20日在乔治城大学发表演讲，全面阐明未来三年奥巴马政府的亚太政策，强调无论世界其他地区出现多少热点，美国都将“继续深化对（亚洲）这一至关重要地区的持久承诺”①赵明昊：《美国亚太再平衡战略“失速”了吗？》，《美国研究》2014年第3期。。作为当今主导性海洋强国兼体系领导者，美国绝不会容忍自己被排斥在东亚地区的发展进程外，同样也绝不会坐视自己对东亚事务影响力的逐渐丧失。这也正是美国近期对东亚推出“再平衡”战略力求达到的根本目标。

东南亚地区是美国推出的“亚太再平衡”战略中最为重要的一环。美国近年来所以对中国海上力量（尤其是海军力量）的迅速发展表现出了前所未有的关注，并不是因为当今的中国已经具备了与美国争夺西太平洋霸权的能力，而是这种发展有可能大大降低美国有效干预东亚区域（包括东亚沿海）事态发展的能力。由于东南亚地区位于西太平洋和印度洋的交汇点，因此对美国而言，中国海上力量的发展及中国对东南亚国家在经济和政治上的攻势，都可能使美国丧失掉自己对当今世界最重要地区之一的事态掌控能力。美国积极干预东南亚地区的政治经济秩序，由此也引起了中国与周边东南亚国家的关系的一系列变化。

二、美国“亚太再平衡”战略对中国与周边国家关系的影响

（一）日美同盟的强化及中日角逐东南亚

相对于中国而言，美国和日本（美日同盟）在东南亚地区无论在政治还是经济上都具有较为明显的优势，特别是两国在这一地区优势互补，即安全上美国为主、日本为辅，经济上日本为主、美国为辅。作为中国最具实力的东亚邻国，日本是美国推行所谓“亚太再平衡”最重要的抓手和依靠，这不仅因为日本是美国在东亚最具实力的盟国，而且日本还具有保持美国在构建东亚秩序和区域制度进程中拥有重大影响力的作用。从日本的战略立场来看，在中国发展为东亚头号强国的趋势不会有根本逆转的情况下，日本倒向美国一边共同应对中国已经成为其国策。

随着日本“集体自卫权”解禁，中日关系短期内已经不可能实现大的改观。长远地看，这将使中国的周边外交长期面临日本的竞争，从而极大地增加中国推进周边外交的成本。在这一过程中，东南亚是竞争的焦点，其成败最终将决定中日两国在东亚地缘战略中的位次。

日本在东亚可以发挥最大作用的地区主要是东南亚，这不仅是由于东南亚地区对中国的重要性，更是因为东南亚地区的发展同样关系到日本的命运。除战略上关系到日本的交通生命线外，东南亚地区对日本经济发展的重要性也正在日益增加。日本寻求与东南亚国家的合作，对促进日本的经济发展以及对拓展日本在政治与外交上的空间都将是裨益匪浅。如果从纯粹的经济角度看，东南亚国家现有的资源禀赋恰恰是可以弥补日本长期面临的经济发展要素的缺失，尤其是人力资源老龄化及劳动力成本过高的问题，即东南亚国家是日本经济能否复苏的关键。从政治和战略的角度看，发展与东南亚国家的合作对拓展日本在政治和战略上的空间将大有裨益，这方面最明显的例证是东南亚国家近期对日本在重新解释集体自卫权和放宽武器出口三原则等问题上（这些恰恰都是中国强烈反对的）所持的欢迎态度。

目前，日本与东南亚国家的经济合作发展很迅速，主要集中在两方面：一是利用历史积累主抓对日本经济复苏具有关键意义的行业，尤其是零售业及相关的网络布局；二是注重在重点国家和区域的基础设施建设投资，此举不仅有利于日本在技术和资金上的输出，且可以避免东南亚国家对中国因经济依赖而产生的政治后果。

中国虽然是东南亚国家的邻国，享有地理上和市场上的便利，但中国同样在经济上也没对日本形成任何优势。中国在东南亚地区近年投资增长率非常快且超过了日本，但这种情况主要是因为中国以往投资的存量少造成的，且中国的投资分布极不平衡，约60%的投资集中在新加坡，其余国家则包括印度尼西亚、老挝和柬埔寨；投资的领域分布极不平衡，主要集中在基础设施上，制造业的投资比例很小。随着美国“亚太再平衡”战略的推进及日本当下正在进行的针对东南亚地区的产业转移，中国未来在东南亚地区的经济上将可能进一步落后于日本，而且美国近年对东南亚地区同样也加大了投资和开发的力度，未来以中国与美日两国围绕东南亚地区展开的经济竞争将可能更加激烈。

（二）美国利用东南亚国家对中国的疑惧构建其主导的安全秩序

东南亚地区的安全秩序历来由美国主导，美国在这个地区一直拥有众多的同盟国和伙伴国，其盟国主要是菲律宾、泰国、新加坡，伙伴国（必要时也可以转化为同盟国）则包括越南和印度尼西亚。美国惯于运用其优势军事力量来实现其战略目标，即通过威慑、强迫（或胁迫）和防御等手段来影响和改变其他国家的政治行为。美国不断地插手中国与周边国家的矛盾和分歧，通过不断施加外交和舆论压力要求中国遵守国际法。美国鼓吹“中国威胁论”及强调“法治”“秩序”“航行自由”，把自己打造成地区安全秩序维护者，促使各国更倾向于以美国来制衡中国。美国更以航行自由行动、军事演习和军事同盟等手段把东南亚国家笼络在美国的安全秩序中，从而确立美国在东南亚地区安全秩序中的主导地位。

日本近来也注重加强在东南亚地区安全事务上的份量，即利用南海问题加强与东南亚国家的双边军事合作，尤其是越南和菲律宾，修改以往武器出口三原则，加强对东南亚国家的武器出口，重点是印度尼西亚和菲律宾。

与美国及其同盟体系的优势相比而言，中国在东南亚地区既没有真正意义上的盟友，同时也缺少有实质意义的安全合作伙伴。而且因为战略环境的深刻变动，即中国的快速发展客观上引发诸多国家的不适，进而对中国采取种种排斥、抵制和遏制政策，这也是新中国成立以来中国战略环境的又一次重大转折①韦德星：《睦邻友好、互利共赢周边外交需共同超越》，《国际展望》2014年第2期。。周边国家对于中国的战略意图普遍存在疑惧，因而在大国之间大搞平衡，以谋求自身利益最大化。

更为重要的是，美国、日本以南海问题为借口加强了对东南亚地区的渗透，同时也促使许多东南亚国家在安全问题上越来越依靠美国和日本。一方面是中国强调的共同安全利益因南海争议不断升温、中国对外态度日益“强硬”而使东盟个别国家有所疑虑，另一方面是东盟对本地区权力失衡后对自身安全的担心持续上升，愈加急迫地引入外部势力来平衡中国。双方对于实现地区安全的条件的理解分歧越来越大②张哲馨：《新安全观与中国和东盟的安全困境》，《国际展望》2014年第3期。。以菲律宾为例，菲律宾通过深化与美国的军事合作，为更多的美国军事船只设备进入菲律宾军事基地提供便利，其主要目的在于通过与美国军事合作程度的加深，与美国及美国的亚太战略捆绑，企图威慑中国不敢在南海维权中使用武力。

（三）“塑造”美国治下的东亚秩序

美国“亚太再平衡”的核心要旨是意图“塑造”一个由美国主导的东亚均势体系来约束中国的对外行为及中国崛起对东亚格局可能产生的影响。面对中国实力的增加，美国也很清楚使用武力并不现实，因此美国更希望通过设置新的规范来达到继续主导这一地区未来政治、经济格局变化的目的③于迎丽：《构建中国周边战略：挑战与思考》，《东南亚南亚研究》2014年第2期。。

从长远看，“亚太再平衡”战略的真正杀伤力是导致中国在复杂多变的国际局势前逐渐丧失合理界定其长远利益的能力，从而导致中国内外政策出现“变异”，而这点乃是由于中国崛起对区域均势的冲击及当今中国内外政策间的密切联系造成的。首先，美国对东亚“再平衡”赖以成功的前提，确切地说有赖于东亚国家（也包括中国周边的俄罗斯、印度和中亚）与美国在如何应对中国崛起问题上存在有高度的利益一致性，这种一致性是无法通过实力手段加以破除的。从这个意义上讲，“亚太再平衡”有可能导致中国对外政策采取“硬手段”来对美国“亚太再平衡”战略进行斗争。

其次，外部环境也将极大影响到中国国内改革的进程与方向。从这个角度上看，“再平衡”可能导致的中国国内政策的变异将主要体现为：以外部环境的恶化为借口根本地脱离改革开放的总体方向；将许多原本应当加以改革的体制性缺陷当作是抗衡美国及其盟友的必要条件予以保留甚至强化。笼统地说，美国对东亚推出的“亚太再平衡”能否真正发挥其实质性作用的关键，从根本上说乃是取决于中国是否将会给美国主导的东亚均势体系的启动和运行给予必要条件，即中国是否能够根本性地消除周边邻国因为中国实力快速增长而产生的疑惧。而这也正是中国周边外交政策所要解决的重大课题。

三、破解美国“亚太再平衡”战略：中国周边外交政策新举措

周边既是中国和平发展面临各种错综复杂矛盾的交汇点，也是中国践行和平发展外交，塑造睦邻友好、互利共赢典范的最大希望所在①韦德星：《睦邻友好、互利共赢周边外交需共同超越》，《国际展望》2014年第2期。，中国的周边外交政策是破解美国“亚太再平衡”战略的关键。为此，中国周边外交政策应采取新思维新举措以应对这一根本问题。

（一）经济手段与周边外交

自改革开放以来，中国经济一直保持着高速增长的态势，这种增长不仅为中国发展提供了坚实基础，而且为中国对外政策提供了有力武器，中国经济的迅速增长及相关的市场繁荣虽然为中国扩大在东亚的政治影响力提供了有力杠杆，但是以经济优势谋求政治影响本质上是有限度的，一旦超出这个限度，就可能会产生适得其反的后果。

在可以预见的将来，中国要实质性消除周边邻国的疑惧，有两点是至关重要的：首先，必须尽可能避免使中国的周边邻国在中美之间“选边站”，即中国需要给周边邻国（尤其是小国）保持中立留下足够余地，只要它们能够在事关中国核心利益的问题上没有公开站到反华立场即可；其次，中国的经济繁荣和市场潜力是中国能够给周边邻国提供的最重要的“公共产品”，中国作为一个负责任的大国，既不可能也没有必要特别在意周边邻国对中国采取“免费搭车”的做法，这也是任何区域性或全球性的领导地位必须付出的代价。中国应努力提供与中国国力相称的国际责任和公共产品，让中国的快速发展的“溢出效应”惠及更多周边国家。

中国通过倡议“一带一路”避开与美国的当面碰撞和恶性竞争，另辟广阔途径。在对外投资合作和“一带一路”建设中，以亚洲基础设施投资银行等多边投资机构为主力，既利于各方利益共享，也可减少各国对中国的戒心。中国通过推动共同发展、区域经济一体化和“一带一路”建设，使中国与周边国家利益深度融合，相互依存加深，才能把中国强大的经济实力有效转化为外交和政治实力。

（二）互联互通建设与周边外交

就周边外交而言，在目前中国现有的政策手段中，强化中国与周边国家基础设施的互联互通建设具有重要的意义。这种建设的实施不仅将有利于增加中国对周边国家的政治经济影响力、提升中国对周边国家的吸引力，而且是中国目前有效抵御日本和美国“蚕食”我周边的唯一（和平）手段。首先，互联互通建设乃是稳固周边的一项战略举措，目的就是使中国的发展与周边国家的发展能够以一种更有形、更紧密的方式结合起来，进一步扩大彼此间共同的利益基础，从而为中国的周边安全和长远发展提供有力支撑。其次，互联互通建设可以提供一种影响周边国家经济走向的杠杆。就大多数周边国家的经济发展阶段而言，基础设施投入对它们的国民经济有强大的拉动作用。第三，互联互通建设可有效扩大中国在周边地区的经济辐射范围，这不仅有助于消化和转移中国优势产能，而且将进一步加速中国与周边地区的经济往来，带动一系列产业资本的跨境活动，进一步拓宽周边市场，巩固和扩大以中国为中心的向外辐射的周边经济带，为中国经济结构的转型和升级提供相对比较有利的外部环境。第四，互联互通建设将提高中国对周边的战略影响力，特别是为“一路一带”建设提供重大抓手和现实支撑，使中国从经济、政治、安全上突破地缘战略环境的束缚，为中国的长远发展提供持久的推动。

在加强中国与东南亚国家基础设施的互联互通建设过程中，需要高度重视的问题有：政治上必须切实注意到东南亚国家的安全关切；在基础设施建设投资的同时，应该注意加强产业的转移和投资；投资布局上必须要注意安全和经济的双重效益；互联互通建设总的布局必须由最高决策层进行通盘考虑；必须加强与东南亚地区的投资密切相关的人才储备和人才建设，等等。

（三）增信释疑与周边外交

中国当前对东南亚地区的政策面临的一个重大挑战是如何处理好南海维权与推进睦邻外交间的矛盾。中国进一步加强在南海维权行动会促使东南亚国家在地区安全事务上加大对美国和日本的依赖程度，这种状况在几个与中国存在领海冲突的东南亚国家（例如越南和菲律宾）的对外政策中都有着明显体现。中国在南海维权行动的加强同样也可能影响到那些与中国不存在领土争端的东南亚国家的政策走向。

中国要向周边国家说明中国坚持走和平发展道路的决心。中国要继续坚持“主权在我，搁置争议，共同开发”的原则，将对南海问题的处理置于国家总体战略的合理位置；需要更加明确地对有关争议问题做出政策宣示，从而稳定国际社会对中国行为方式的预期①王传剑：《南海问题与中美关系》，《当代亚太》2014年第2期。。

中国外交当前面临的最迫切任务之一是如何通过制度手段（例如签订有一定约束性的《南海争端各方行为准则》）平息东南亚一些国家近来对中国越来越深的疑虑，同时可以减少美国和日本干涉东南亚和南海事务的抓手。通过中国与东盟在安全上的合作，共同在南海“维稳”，不但可以缓解东盟的安全忧虑，也减少了美国利用中国与东盟的矛盾插手地区安全秩序的机会。

中国有必要加强对周边国家的公共外交和进行和平形象宣传。除经贸关系外，中国还要在对外援助、人力资源、教育、扶贫、医疗卫生合作等领域加大投入力度，突出中国的和平友善形象和姿态。只有通过实际行动，才能真正减缓周边国家对中国的疑惧，达到增信释疑的效果。

（四）积极主导创建地区秩序

目前的现实情况是东盟作为一个区域组织自身能力和意愿有限，而内部个别国家为一已之私总是干扰东盟作为整体的运作，使得东盟陷入运转不灵的危机。美国和日本一直没有放弃对东亚的主导权争夺，东盟国家在面对这一大国竞争的现实前，很难坚持东盟统一立场而多从自身国家利益出发，大搞大国平衡，客观上使东盟失去主动权和主导权，使地区主导的天平日益向美日倾斜。在这种情况下，中国不需再过分强调东盟的主导地位而袖手旁观，而应主动有所作为。当然中国仍要声明尊重东盟的自主地位，强调合作共同创建地区秩序。只要中国有为地区提供公共产品的胸怀和举动，就不要太过担心某些国家对中国的恶意攻击。

中国倡议的“一带一路”、亚洲基础设施投资银行、丝路基金、基础设施基金等就是中国在主动提供的区域一体化公共产品。但是，除经济领域的公共产品外，中国也要努力在政治和安全方面提供给区域公共产品，如非传统安全、救灾、反恐、难民问题等。中国应积极与东盟协商，在取得对方同意的前提下，主动提供力所能及的援助，积极协助对地区各种问题的治理。

美国一直在加强参与并试图主导亚洲地区多边机制，如积极参与东亚峰会、召开美国—东盟峰会等，而中国在这方面的作为仍显不足。中国作为全球第二大经济体和军费开支国，除了个别有价值的安排与设计如朝核问题六方机制或上海合作组织，整体上缺乏长远的亚洲构建蓝图，缺乏统筹有效、富有亲和力的引导方式，缺乏世界大国通常具备的宽厚与整合力②王逸舟：《周边外交研究需要创新》，《国际展望》2014年第2期。。在2014年5月召开的亚信峰会上，中国国家主席习近平倡议树立共同、综合、合作、可持续的亚洲新安全观，创新安全理念，努力走出一条共建、共享、共赢的亚洲安全之路。中国应以亚洲新安全观为指导，积极构建亚洲区域多边安全制度，并增强中国在亚洲多边安全机制中的影响力。在重视与邻国传统双边外交的基础上，中国要更加积极主动地参与到亚洲的国际组织和多边机制中，并努力提出自己的亚洲区域多边架构设想③石源华、祁怀高：《未来十年中国周边环境的新挑战与周边外交新战略》，《中国周边外交学刊》2015年第1期。。中国要强调对话协商、互信互利的主旨，以新安全观引领地区安全合作，创建地区安全秩序。

结论

美国的“亚太再平衡”战略引发了周边国家对于与中国关系定位的调整，并对地区秩序造成了一系列的影响和变化。周边国家对于中国的战略意图普遍存在疑惧，因而在大国之间大搞平衡以谋求自身利益最大化。美国则在其中不断地插手中国与周边国家的矛盾和分歧，利用东南亚国家对中国的疑惧构建其主导的安全秩序，并进一步“塑造”美国治下的东亚秩序。

中国周边外交政策应采取新思维新举措以减缓甚至消除周边邻国由于中国实力快速增长而产生的疑虑乃至敌意，从而减轻美国亚太“再平衡”战略带给中国的压力。为此，在经济手段方面，中国应通过推动共同发展和区域经济一体化使中国与周边国家利益深度融合、相互依存加深，把中国强大的经济实力有效转化为外交和政治实力；在互联互通建设方面，强化中国与周边国家基础设施的互联互通建设有利于增加中国对周边国家的政治经济影响力，提升中国对周边国家的吸引力；在增信释疑方面，中国可探索通过制度手段（例如签订有一定约束性的《南海争端各方行为准则》），以实际行动消除中国迅速崛起给周边国家带来的压力和疑惧；中国要积极主导创建地区秩序，更加积极主动地参与到亚洲区域多边机制中，以新安全观发挥对地区安全合作的引领作用。

（责任编辑：颜 洁）

China’s Neighboring Diplomacy under the Background of the Strategy of“Asia-Pacific Rebalance”of the United States

Wang BoXuan

The core of the United States’Asia-Pacific Rebalance Strategy intended to“shape”a United States-led East Asian balance of power system to constrain China’s external behavior and the possible impact of China’s rise on the East Asia.The United States’Asia-Pacific Rebalance Strategy triggered neighboring countries’adjustment of positioning relations with China.To cope with the United States’Asia-Pacific Rebalance Strategy，Chinese neighboring diplomacy should use economic means to fuse China and neighboring countries’interests，deepen mutual dependency in order to effectively transfer China’s powerful economic strength into diplomatic and political power；moreover，strengthening infrastructure interconnected exchange construction between China and neighboring countries；eliminating neighboring countries’pressure and doubts which caused by China’s quick rise；participating more actively into Asian regional multilateral mechanism，and so as to play a led role with new security views on regional security cooperation.

Asia-Pacific Rebalance；Neighboring Diplomacy；the United States；China；Balance of East Asia

D820

A

1003-2479（2016）03-0044-05

※中直机关办公厅