以“三社联动”推进基层社会治理创新

□孙　涛

（中共青岛市委党校，山东青岛 266071）

以“三社联动”推进基层社会治理创新

□孙涛

（中共青岛市委党校，山东青岛 266071）

社区、社会组织和社工“三社联动”，既是国家治理现代化时代背景下的重要理论创新成果，也是创新社会治理新形势下的重要实践探索产物。“三社联动”是创新社会治理、完善社区服务的有力抓手，是维护社会稳定和谐、做好群众工作的重要载体。通过发挥政府主导作用、培育发展多元主体、建立完善联动机制实现“三社联动”，可以有效破解基层社会治理难题，推进基层治理体系和治理能力现代化。

三社联动；社会治理；社区；社会组织；社工

［DOI编号］10.14180/j.cnki.1004-0544.2016.10.027

十八届五中全会提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，强调推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局，实现政府治理和社会自我调节、居民自治的良性互动。为建立共建共享、良性互动的社会，近年来我国各地在创新社会治理实践中积累了大量经验，其中把以往相对分散的社区、社会组织和社工联系起来、协调互动，进而形成合力实现“三社联动”，已成为一种重要的社区社会治理创新模式。在社会治理改革趋向社会化、群众利益需求趋向多元化、社工专业服务趋向职业化、社会组织发展趋向内源化、社区建设目标趋向人本化的时代背景下，明确社区、社会组织和社工队伍各自的角色定位，探索建立三者之间相互配合、互为支持、共同推进的高效联动机制，已成为落实十八届五中全会精神，推进社会治理现代化的必然选择。

1　深刻理解“三社联动”的丰富内涵和本质属性

1.1“三社联动”的兴起及内涵

“三社联动”发端于上海市，最早称为“三社互动”。“三社联动”是在推进“政社分工”社会体制改革的时代背景下应运而生的，与社会治理体制创新紧密联系在一起。民政部自2013年起要求各省市将“三社联动”作为基层社会治理创新的重点工作加以推进，之后各地在“三社联动”的政策、机制、路径等方面开展了大量创新探索：北京市在街道和社区层面建立了推进“三社联动”的联席会议制度；上海市在社区建设中最早引入了专业社会工作者；南京市重点推进街居制度改革，强化街道层面的服务平台作用；广州市则整合了街道层面的管理服务资源，成立“街道家庭综合服务中心”为居民提供专业服务。经过近几年的探索实践，许多地区初步形成了“三社”资源共享、优势互补、融合发展的良好格局。与此同时，随着实现国家治理体系和治理能力现代化战略目标的确立，理论界再次高度聚焦国家治理及社会治理问题，对“三社联动”的研究也逐步走向深入，学界一般认为：“三社联动”是以居民需求作为导向，以政府购买服务作为牵引，依托社区平台，以社工机构作为载体，以社工力量为骨干，通过社区社会组织引入外部资源及社会力量，由社工提供专业化服务，把多元服务供给实现在社区、把矛盾问题化解在社区的一种新型社会服务供给方式、社会治理模式和社会动员机制。［1］通过“三社联动”可以推进基层社区实现“三共”（共建、共治、共享）、“三公”（公益服务、公共安全、公共服务）、“三同”（生活共同体、发展共同体、利益共同体）的进程。

1.2“三社联动”的发展及本质

我国城市基层社会管理体制经历了由“单位制”向“社区制”的转变，“社区制”则又可以划分为“社区服务”、“社区建设”及“社区治理”三个阶段。“治理”内在包含“多元合作”、“协商共治”的理念，与以往凸显政府在社会管理中的“独一无二”、“说一不二”传统有明显区别。从社区管理到社区治理的转变，为“社会板块”参与社区治理提供了新的发展机遇。社区、社会组织和社会工作队伍，在业务定位上具有互补性、在发展主体上具有群众性、在工作部署上具有系统性，既是推进社会建设的重要载体，也是创新社会治理的重要力量。“三社联动”并不是“三社”合并在一起工作，也不只是“三社”简单的联合、互动，而是要求政府与社会力量合作互动，打破以往的服务提供方式，构建基层社会治理新模式。“三社联动”实际上是将社区社会治理的部分职能任务，以社区建设、社会组织建设和社会工作发展为手段，再经由“社会服务”这个核心整合起来，实现整体效果大于各个部分之和的目标。就其实质来看，首先，“三社联动”是一种权力结构的调整和治理资源的共享。“三社”作为不同的基层社会治理主体，存在明显的“资源依赖”关系，具有各自的“比较优势”，彼此之间具有大量“相容性利益”，社区、社会组织、社工在共同目标和共同利益的驱动下，相互之间进行“双向性的权力让渡”，实现权力资源、物质资源和信息资源的共享，进而更好地界定和解决公共问题，有效降低社会治理成本。其次，“三社联动”是一种新型治理网络的构建过程。“网络化治理”被视为一种与传统等级制及市场化治理模式相对应的新型治理机制。［2］社区、社会组织和社工作通过一定的共治机制建立“合作网络”，重新整合原来相互分隔的各种要素的功能和效用，可以促进治理结构的“扁平化”，使不同治理主体相互借鉴、彼此学习、共同提高。

2　准确把握“三社联动”的现实意义及制约因素

2.1创新社会治理背景下推进“三社联动”的现实意义

探索实施“三社联动”是贯彻落实习近平总书记关于把创新社会治理的重心必须落实到城乡社区重要精神的具体行动。社区、社会组织、社工是基层治理不可或缺的组成部分，三者的关系理顺了，基层治理就会更加富有成效。“三社联动”从改革基层社会治理和服务机制入手，探索融国家、市场、社会结合的基层治理新框架，对于推进社会体制改革，走出社会建设的结构性和公共性困境具有重要意义。从国家发展宏观层面进行审视，“三社联动”具有较强的战略价值和制度意义，通过“三社联动”可以完善基层民主制度、增进人民福祉、推进共享发展，实现国家发展和民族复兴；从基层政府微观层面审视，“三社联动”具有较强的 “工具价值”和实践意义，实施“三社联动”能够有效提升社区公共服务能力、减少社会矛盾问题、增进社区安定团结，达到“让基层坚如磐石”的目标。通过“三社联动”能够促进政府与社会之间“互联、互动、互补”社会治理新格局的形成，体现了治理理念、治理工具和治理制度的创新，具体来看：“三社联动”有利于创新基层社区治理体制，发挥社区整体合力，增强社区发展活力，扩展社区民主自治空间；有利于通过专业化服务满足群众多样化、个性化需求，做好群众工作，巩固党的执政基础；有利于通过组织化的途径，增强居民的议事能力、协商能力及解决困难的本领；有利于推动社会组织发展，增强承接公共服务的能力水平，促进社会组织的发育成熟，推进社会治理精细化；有利于促进社会工作服务创新，提升社会工作队伍专业化水平，提升社区公共服务能力。［3］“三社联动”的服务内容主要涵盖如下几个方面：开展促进社会救助、优抚安置、社会福利、公益慈善、婚姻家庭等政策落实的服务；为各类社区服务中心、养老料理中心等提供专业支持；为老年人、残疾人、少年儿童及低保、失独等特殊困难人群提供精神抚慰、情绪疏导、社会融入、压力缓解等各类政策延展性服务。

2.2准确把握推进“三社联动”的制约因素

十八大提出要加快形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理体制，但由于“全能政府”路径依赖的存在和社会体制改革的滞后，基层社区治理一直难以解决行政力量干预过多的问题，加上社会组织发育不足和社会工作专业化建设尚处于初级阶段，我国城市社区建设和社会治理中的“公共性不足”问题尤为显著。“三社联动”已经表现出旺盛的生命力，但在认识和实践中仍存在一些制约因素，在认识方面：对社区概念理解模糊，对社会组织认识错位，对社会工作理解泛化，对“三社联动”中的“联动”存在误解；在实践当中：存在社会治理空间有限，社会资源尚不充足，“三社”发展失衡，更多的是“分动”、“自转”和“自动”，对“三社联动”的运行机制研究不足，支撑“三社联动”的法规政策框架尚不完备，推进“三社”良性发展的体制机制有待优化等问题。具体问题有五个方面：一是政府让渡空间还不够，社区治理行政化色彩比较明显。“三社联动”中政府作为主导者提供了大量人力、物力、财力，但行政主导模式对社会力量发展和参与存在一定抑制作用，部分社区居委会将“三社联动”视为工作负担而非减负途径；二是社区居民参与不足对“三社联动”形成了制约，社区参与中以弱势群体参与、老年人参与、文体活动参与为主的局面没有改变，参与制度不健全、参与程序不完善和参与渠道不顺畅等问题还有待解决；三是社会组织仍处于发展的初级阶段，承担公共服务能力有限，汲取资源能力不强。社会组织被形象地比喻为政府的“减肥剂”，市场的“增效剂”，社会矛盾的“稀释剂”，社会冲突的“缓冲剂”，社会交融的“黏合剂”，但目前社会组织的专业服务能力、社会疏导能力、创新发展能力、自我约束能力还亟待提高；四是社工专业化及作用发挥有限，人才队伍不稳定。社会工作是具有很强实践性的专业，专业社工被称为“社会医生”和“社会工程师”，目前我国社工人才的工作岗位设置与现实需要在数量规模方面还不相称，基层社区社会工作者中既有专业理论又有实践经验的人才十分匮乏。以居委会工作人员为代表的“老社工”与在高校接受过系统化专业学习的“新社工”的相互认同和协作问题也日益突出；［4］五是社区、社会组织、社工分动多而联动少，工作协调力度不够，联动机制不完善。此外，相关政策制定实施缺乏联动问题仍然存在，目前在省、市、区、街道四级，社区建设归属于基层政权与社区建设处（科），社会组织发展归属于社会组织管理处 （科），社会工作人才队伍建设则归属于人事处（科），在推进“三社联动”工作中不同部门各司其职，但“各自为政”现象仍然存在，导致联动停留在文字上、概念上和口号上等诸多问题，制约着社区治理向整体联动、内延扩展、系统优化的维度发展。

3　全面推进“三社联动”的总体思路和实践路径

十八届三中全会用“社会治理”代替了之前的“社会管理”，赋予社会更多的主体性，意味着多元社会力量不仅是配合政府的“补充力量”，而是参与社会治理的重要主体。民政部于2015年10月召开了“全国社区社会工作会议暨‘三社联动’推进会”，系统总结了各地“三社联动”经验并要求各省市加快予以推进。目前我国城乡社区建设和社会组织建设已经取得明显成效，社会工作人才队伍也已初具规模，“三社联动”总体具备了良好的实施基础。社区治理从本质上看是“一种关系、一种分工、一个过程”，而“三社联动”更是一项复杂性的、基础性的社会工程，需要全员参与、全民动员、全力落实，需要政府倾力、社会协力、群众努力。下一步要充分发挥社区包容共享、广纳各方的平台优势，发挥社会组织机制灵活、立足公益的载体优势，发挥专业社工助人自助、深入基层的专业优势，推动社区内各类组织之间、各种社会力量之间、不同利益群体之间协调发展、良性互动，加速推进基层治理体系和治理能力现代化。

3.1发挥政府主导作用，构建“三社联动”基础条件

发挥政府主导作用，就是在党委政府领导下，充分发挥政府部门的统领作用，通过增强组织保障、加大资金支持、强化专业引导、完善政策支撑、加强宣传倡导，创造“三社联动”的制度平台、技术基础和运行环境，探索“三社联动”的新机制和新模式，实现基层社区、社会组织、社工队伍的一体化联动发展。

首先，政府部门要整合“三社”资源、激活“三社”主体、强化“三社”要素，奠定“联动”的基础。一是政府部门要不断挖掘、盘活并培育社区内生资源，努力引导、发动和整合社区外部资源，把社区分散的社会力量、资源、工具进行整合，形成发展合力，创造“联动”的前提；二是政府部门要进一步树立服务型政府理念，明确政府与社会之间的界限功能，依据职能转变和简政放权的要求，规范行政行为，减轻社区负担，为社区“松绑插翅”，为社会组织“蓄能加油”，为社工人才“搭桥铺路”，为社会力量参与让渡空间，营造“联动”的氛围；［5］三是在政府部门做“减法”的同时，要让社会力量做“加法”，对各类基层社会组织载体赋权增能，尤其是对“三社联动”的主体进行赋权增能，实现自治（动员社区参与）、增能（增强服务能力）、提效（提升联动实效）三位一体发展，释放“联动”的潜能。

其次，通过政府购买服务、开展公益创投、设立社区发展基金等形式构建以财政性资金为主体、以社会性资金为辅助的多元投入机制。协调各级财政部门将社会工作经费纳入本级财政预算，强化民政部门“彩票公益金”的支援力度，倡导社区爱心人士的捐赠，积极吸引驻地单位的支持，引导各类公益基金、慈善基金定向投入，为“三社联动”提供资金保障。

再次，运用大数据、云计算及移动互联网等现代科技手段推进“智慧社区”建设，建立完善社区公共服务综合信息平台。大数据时代的社会治理重视服务环境“开放化”、公共决策“民主化”、服务产品“个性化”、危机管理“预防化”、服务方式“推送化”、政府绩效“定量化”。通过大数据等新技术运用来预判社会问题、预测社会需求、提升联动成效，通过综合信息平台建设来降低联动成本、提升联动效能，可以为“三社联动”提供有力技术支撑。

最后，理清各级政府部门在“三社联动”中的职责。市级民政部门负责“三社联动”的整体规划，颁布市级“三社联动”的各类服务项目，制定有关政策、服务标准及管理制度，协调推进各项工作的落实。区级民政部门负责协调统筹本区“三社联动”各项工作的开展，发布和资助区级“三社联动”服务项目，保障人员、资金、项目和监管到位，确保各项工作有序开展。街道（乡镇）负责“三社联动”服务项目的具体实施，提供实施场地、工作人员和配套资金等基础保障。

3.2培育发展社会力量，发挥多元主体职能作用

“三社”作为社区治理主体，具有协商互助、共融共治和平等参与的特征，三者在“三社联动”中所扮演的角色不同，各个角色要定好位、传好球、接好棒。作为协商自治平台的社区、作为项目运作载体的社会组织、作为专业服务提供者的社工之间均具有双向互动关系。

首先，社区在“三社联动”中发挥基础平台作用。社区是解决各类社会矛盾、协调各种利益关系、开展社区自治活动、提供各类社区服务的场域，是“三社联动”的整合平台，是社会组织和社会工作者的支持者、保障者和推动者。居委会作为基层群众自治组织具有居民自治和政府管理双重属性，是社区建设的核心力量，社会组织和社工作为增量的 “社会力量”应该加强与具有“行政属性”的居委会的联系互动。［6］“把属于社会的还给社会”是我国社区发展趋势，要继续推进城乡社区建设、完善服务设施、创新服务载体、开放社区资源、健全工作制度、加强能力建设，不断提高其贴近群众、团结群众、引导群众、赢得群众的能力。

其次，社会组织是“三社联动”的承接主体，是公共服务的承接者、提供者和评估者。通过承接政府购买服务的具体项目，链接各类社会资源，参与社区建设和服务居民，能够激发社区发展活力，丰富社区服务内容，降低政府行政成本，提高服务精细化水平，促进社区和谐发展。为更好地发挥社会组织的作用，一要坚持“扩大增量”，建立重点突出、助推发展的社区社会组织培育扶持机制，搭建社会组织发展的服务平台，重点发展政府倡导建立的城乡社区服务类、公益慈善类社会组织，未来还要大力培育发展以社会工作者为主体的各类社会工作专业机构。通过“专业化的项目孵化、规范化的培育管理和多元化的延展服务”，让社会组织在基层群众自治中发挥更多作用，使其成为基层协商民主制度的重要参与主体；二要继续“优化存量”，推进社会组织规范化建设，强化社会组织的动态监管和绩效评估，为社会组织发展提供场地空间、资源共享、日常咨询、注册辅导、能力建设等多方面服务，促进社会组织深度介入居家养老、社会救助、社区文化、社区矫正、社区体育及儿童青少年保护等领域服务，建立起项目齐全、优势互补和相互衔接的社区服务链。

再次，社工是“三社联动”的骨干力量，是联系社区、社会组织、居民的桥梁和纽带，既是社会福利的传送者，也是促进社区居民自治能力提升的行动者。培养一支扎根基层和服务社区的社工专业人才队伍，已成为确保联动成效的关键所在。“三社联动”中的社工主要是指在居委会、社会工作机构或其他政府基层组织中从事实务活动的专业社会工作者。下一步要通过加强专业培养、设置社工岗位、培育社工机构、打造示范基地等举措，建立一支一人多岗、一专多能的社工队伍，促进社区工作者向专业化社会工作者转型，更好地满足社区居民需求及社区特殊人群需要，及时发现和反馈“三社联动”中出现的矛盾问题并提出解决方案。通过建立完善职业水平考试鼓励制度、继续教育制度、登记管理制度、表彰奖励制度及薪酬保障制度等各项制度，持续壮大社会工作人才队伍，具体措施有：加强社工队伍在职培训力度，分批、分期、分层轮训在岗人员；完善继续教育制度，推动社工队伍知识更新和能力提升，重视培养社工领军人才；强化社工队伍人才的选拔使用，完善从社工队伍中遴选公务员的制度安排，拓宽社工人才的职业发展空间；建立各级社会工作者协会，提高社会工作者的组织化程度，发挥各级协会在行业自律、专业发展和服务支持中的积极作用；提高社工薪酬水平，完善激励保障措施，推荐优秀社工参选人大代表、政协委员和劳动模范，定期评选表彰优秀社工人才。

3.3健全完善联动机制，提升基层社会治理成效

社区社会治理是“三社”一起参与的公共活动，“三社”虽然在具体行动策略方面存在差异，但在宏观目标上却具有一致性。“联动”的本质是合作，合作的实现则需要共同目标的引领，这个目标就是建设以社区居民为根本的“生活共同体”，进而回归社区的本质属性。促进“三社联动”机制建设，就是要建立切合实际、灵活有效的联动机制，培育共同担当、协商合作的工作文化，推动社区、社会组织和社会工作队伍协同协作、渗透融合、整合资源、一体发展。“三社联动”不是“三社”简单的“拼盘”或“叠加”，其外在是“联”，内在是“动”，要义是整合，目标是实现“三社”“同频共振”。下一步要通过推行专业化服务、项目化管理和市场化运作，加强社区服务联动、资源联姻、组织联建、队伍联带，实现互联互动、真联真动。

首先，建立“三社联动”机制要完善以政府购买服务为保障、以项目化运作为纽带的运行模式。探索完善“三社联动”项目化运作的流程，进一步明确“三社联动”服务项目的发布内容、申报方式、申报要求、申报条件、工作程序和具体安排、资金管理和使用规则，依托各类项目实现“三社联动”。健全政府购买社会服务目录，完善政府购买社会服务制度，通过政府购买服务的形式建立“社会组织承接项目、社工团队执行项目、面向社区实施项目”机制。［7］

其次，建立“三社联动”机制要进一步激活社区居民自治。社区居民广泛参与既是推进“三社联动”的强大动力，也是“三社联动”是否真正动起来的显著标志。“三社”要围绕社区居民发现需求、提升能力、提供服务，通过居民参与来确定具有共性需求的项目并选择合适的社会组织承接，可以使公益社会组织更接地气，让社工更好地发挥专业作用，真正提高社区居民的参与感和获得感，提高居民对社区的认同感。

再次，建立“三社联动”机制要发挥好社区基础平台作用。各地可以结合实际情况，统筹社区服务设施、基础设施和信息化建设，建立健全功能完备、覆盖全体社区居民的社区综合服务设施体系，同时要坚持开门搞服务、开放办平台，以便更好地发挥社区综合服务设施的功能，实现已有社区公共设施的充分利用，不断优化提升联动平台。

最后，建立“三社联动”机制要建立健全多元主体合作机制。一要建立完善多元治理主体之间的“横向协调机制”，继续探索在街道（乡镇）层面建立由政府、社会组织和社工机构参与的“三社联动”联系会议制度，实现不同治理主体在结构上的嵌入、功能上的互补、行动上的协调和资源上的整合；二要建立完善不同层级政府及其部门内部的 “纵向协作机制”，既要加强省、市、区、街道不同层级政府部门在“三社联动”推进中的协作联动，也要强化不同层级民政部门内部社区建设、社会组织管理及社会工作发展机构之间的协作联动，加强它们之间的信息沟通、工作配合及政策衔接。

［1］徐永祥.“三社联动”的历史实践与概念辨析［J］.云南师范大学学报，2016，（2）：54-62.

［2］陈剩勇.网络化治理：一种新的公共治理模式［J］.政治学研究，2012，（2）：108-119.

［3］顾朝曦.进一步发挥“三社”联动作用 加强和创新社会治理［J］.中国民政，2016，（4）：12-15.

［4］任心怡.三社联动：创新基层社会治理的金钥匙［J］.山西财经大学学报，2016，（1）：109-113.

［5］北京市民政局.关于加快“三社联动”推动基层社会治理创新的意见［Z］.京民社工发［2015］458号，2015-12-30.

［6］俞可平.论国家治理现代化［M］.北京：社会科学文献出版社，2015.121.

［7］田舒.“三社联动”：破解社区治理困境的创新机制［J］.理论月刊，2016，（4）：145-150.

责任编辑梅瑞祥

D638

A

1004-0544（2016）10-0148-05

全国行政学院科研合作基金课题2015年度项目（15HZKT116）；山东省党校系统2016年度科研项目：推进山东省社会治理精细化问题研究；青岛市“双百调研工程”2016年度调研课题（2016-B-23）。

孙涛（1981—），男，山东淄博人，政治学博士，中共青岛市委党校（青岛行政学院）讲师，山东大学政治学与公共管理学院博士后流动站研究人员。