城管综合执法的自我管控机制建构——寻求良性执法的多维制度解

2016-11-10刘福元

理论月刊 2016年10期

关键词：综合执法城管管控

□刘福元

（东北财经大学法学院，辽宁大连 116025）

城管综合执法的自我管控机制建构——寻求良性执法的多维制度解

□刘福元

（东北财经大学法学院，辽宁大连 116025）

当前，城市管理综合执法领域中所存在的诸多问题，已经成了我国行政执法体制改革理论和实践中的主要焦点之一；而单一或有限的解决方案都难以从根本上化解这些问题。对此，应当以行政自我管控理论为基石，以城管部门自身为主体，从内部的人员要求、行为准则和执法方式等方面入手，构建并完善相应的多元制度机制，从而改善外部的执法形态、提高行政服务水准并增强管理对象和市民可接受度；而行为规范、非强制行政和参与式执法，则是对应城管执法人员、执法方式和执法过程的主要制度方案。同时，在中央立法尚不充分的情况下，部分地方所制定的城管执法规范中也存在着优秀的立法案例并带有相当程度的创新性，其对我国城管的法治发展亦具有重要的示范作用。

城市管理；良性执法；自我管控；多元机制；制度完善

［DOI编号］10.14180/j.cnki.1004-0544.2016.10.021

1　问题的提出

一直以来，城市管理综合执法领域中存在的诸多问题，不仅困扰着行政学、行政管理以及行政法学的理论与实践，而且成了政府与公民矛盾最为集中的焦点之一；对于这一问题的理论研究和制度建构在当前的社会环境下显得尤为迫切。2013年11月，中共十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中要求：“整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制。”2014年10月，中共十八届四中全会在《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中，要求各级政府“创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法”，并且“理顺城管执法体制，加强城市管理综合执法机构建设，提高执法和服务水平”。可见，城市管理综合执法中的若干问题已经成了我国行政执法体制改革的重中之重。我们认为，构建城管综合执法的多元自我管控机制，是从内部的人员要求、行为准则和执法方式等方面入手，来改善外部的执法形态、提高行政服务水准并增强管理对象和市民可接受度的最为有效的路径。

第一，城管执法自我管控机制的建构有利于官民关系的稳定与和谐。摩根（David R.Morgan）教授曾言：“许多市民与市政府的唯一接触途径是与公务员进行互动或仅仅是看到过工作中的公务员。市民对诸如教师、消防员、环卫工人、警官、社会工作者等街头官僚的认知，通常会形成他们对市政府的一般态度。”［1］（P239）在当前的行政实践中，与相对人面对面接触最为频繁的就是城管执法部门；而官民矛盾的发生很大程度上也存在于此——无论是暴力执法、无理扣押还是违规罚款，相对人的不满所直接指向的往往是城管队员，而非其主管机关乃至于上级人民政府。可以说，如果城管能够杜绝不良执法、提升服务质量，政府与公民之间的关系将会有很大幅度的改善。

第二，将行政自我管控引入城管执法领域，并将其作为各项执法规则和机制的出发点和设置原理。在肯定立法、司法和社会监督的基础上，城市管理综合执法的多数事项都是建基于内部行政法、通过城管系统内部的自我管理和控制以及与同级相关部门的相互协作来实现的。因此，在这一领域内自我管控是贯穿于各项制度设计的一条主线。

第三，若要避免实践中的种种弊端，迈向城市管理的良性执法，应当是多元机制综合作用的结果。在晚近的改革探索过程中，尽管小品执法、围观执法、眼神执法、鲜花执法等创新执法方式层出不穷，但恶性冲突事件仍然时有发生；同时，目前很多研究所得出的结论往往是单一或有限的，如改善执法风气、提升人员素质、明确执法权限、加强部门协作，等等，而这些方法中的一个或几个都不足以应对目前错综复杂的城管执法问题。我们认为，城管问题不能靠单一机制来解决，而应探索多元制度体系的构建，或者说，只有多元机制的建构与完善才是解决城管执法问题的可行路径。其至少包括：（1）以城管执法人员为约束对象的行为规范系统；（2）以改善执法方式为目的的非强制行政系统；（3）以缓解执法双方矛盾、增强执法力量为导向的开放式参与执法系统，等等。

第四，对于城市管理综合执法的制度建设，目前很多研究的焦点还聚集在中央立法的层面上，仅提出中央立法对于城管授权不明、应当加快立法进程等建议；但实际上，已有很多地方政府颁布实施了专门针对城管执法的地方性法律规范，其中部分规范的内容非常细致，并且带有相当程度的创新性，对我国城管的法治发展具有重要的示范作用。我们认为，在实证研究的角度上，详细考察各地方颁布的专门针对城管执法的制度规范，包括其执法权限的分配情况、多元机制的容纳程度、执法程序的规范要求，以及责任机制的执行效力等，并且细致分析各地方在城管执法过程中形成的优秀案例，不仅能为中央和地方城管的法制建设提供借鉴，而且对于城管执法的不断优化具有较强的理论和实践意义。

2　行政自我管控：城市管理综合执法的制度导向

行政自我管控，或称行政自制，是行政法学家崔卓兰教授于2007年提出、至今已渐趋成熟的行政权自我管理和控制的理论方案；它是指行政主体自发地约束其所实施的行政行为，使其行政权在合法合理的范围内运行的一种自主行为，简单说，就是行政主体对自身违法或不当行为的自我控制，包括自我预防、自我发现、自我遏止、自我纠错等一系列下设机制。［2］（P98）该理论在肯定立法、司法、社会公众、新闻舆论等外部主体对行政权进行监督和制约的同时，强调行政系统内部自律自控的重要性，主张以行政机关自身为主体、以内部行政法的形式建立起裁量基准、内部分权、行政惯例等制度规范，从而约束执法人员的行政权力，优化其行政行为的实施过程。行政自我管控之所以能够成为城管良性执法的制度基石，主要表现在以下两个层面。

在理论层面，行政自我管控的功能导向与城管执法实践具有高度契合性。由于城管执法需要与相对人进行面对面的接触，加之执法情景的错综复杂、突发性事件频率较高，使得上位立法和外部主体的监督难以面面俱到，并且更多地表现出事后性，难以弥补已经造成的损失。而自我管控理论则主张：（1）首先由行政主体（即城管部门自身及其上级机关）对下属执法人员进行约束和控制，通过行政系统内部的各项措施管理好执法人员的行为，而非单纯地依赖外部监督。其实，无论是执法人员的行为规范，还是执法方式的非强制化，或是执法过程的开放式参与，都是行政主体主动实施的。（2）这些内部措施主要表现为执法程序、处罚标准、行为举止等方面，并以奖惩机制、考核机制和投诉机制来督促实施；而其载体应当是科学、合理、严谨的内部行政法律规范。（3）这些措施在对执法人员进行制度约束的同时，还有助于强化其自律意识；而自律意识的功能之一在于预防性，即让不良执法行为自始不会发生，而非发生之后再行追究——这显然是缓解执法双方矛盾冲突的有效途径。

在实践层面，行政自我管控的各项下设机制也有助于改善城管的执法质量。比如，（1）裁量权内控制度能将城管的处罚权格式和明晰化，从而限制执法的随意性，使相对人得到公平对待。（2）内部分权制度能够使城管的决策、执行和监督三种职能分立行使，不仅能避免权力过于集中的弊病，而且能使各项职能都有专人负责，从而有利于责任分配和承担的明确化。（3）行政惯例制度主张城管部门将具有代表性的执法事例示范给城管人员，并要求其在遇到相同或类似情景时能够遵照先例进行处理；这种方式不仅是对“相同情景相同对待”的要求，而且有助于将优良的执法范例加以推广。（4）作为内部监督机制的行政备案制度、报告与检查制度以及监督联动机制，也有助于对执法人员的管理从内部加以严格化和规范化，等等。

3　行为规范、非强制行政和参与式执法：城市

管理综合执法的多元机制

迈向城管执法的良性治理仅靠单一机制并不可行——其必然需要一套由多元机制组成的综合管控体系。我们认为，这一综合体系应当从执法人员、执法方式和执法过程这三个视角加以建构和完善。

图1：城市管理综合执法的多元机制

3.1行为规范：执法人员的约束机制

城管良性执法必须首先从执法人员的监督、约束和激励机制入手，而内部行为规范系统则能全面且有效地实现这一目标。行为规范是指行政主体制定并实施的、仅对该行政主体所属工作人员发生效力，通过道德性约束和规定性约束规范其执法行为的文件。一般而言，行为规范系统是由总领性文件和各单行规范构成，按照规范内容大致可分为伦理规范、业务规范、奖惩规范、考核规范和投诉规范五个类别；其中后三者可以归结为责任规范，是让行为规范中所设定的各项要求对执法人员真正发生效力的保障机制，也是行为规范对城管执法人员进行约束的关键所在。（1）奖惩规范是行为规范的激励性和禁止性环节，其能够通过奖励和惩罚引导城管人员遵守执法的权限和程序、实施正确的执法行为。在奖励规范的实施过程中，奖励的内容越符合城管人员的需要、奖励的幅度越大，越能激励其从事行为规范所倡导的行为。（2）考核规范主要是对城管人员的工作情况进行评价，其重要性不仅表现在将内部/外部监督的结果投射到考核指标体系中，更重要的是，其还通过对不同考核等次的奖惩来影响城管人员的实际利益，即以守法者的“表彰奖励”和违规者的“不利后果”为形式督促城管人员对行为规范的遵守以及对考核指标的追求。［3］（P90）（3）投诉规范的设置原因在于，城管人员行为的优良与否最直接影响到的就是执法对象（相对人），由相对人行使投诉权，其实是将城管人员的监督权交由相对人行使，这就使城管人员单方决定相对人利益的状况，转化为城管人员和相对人都能决定对方利益的图式，从而能够有效减少城管人员依据行政权对相对人恣意而为的现象。［4］（P63）需要强调的是，系统性地约束城管人员执法行为的同时，必须强化激励机制，使其能够通过自己的工作成绩来获得物质、精神和待遇性利益；否则，城管职业将成为满是禁区又无路标指引的晦暗场所，而禁止性规范的数量再多再细致，也无法阻止城管人员在遵纪守法的情况下走向碌碌无为和平庸化。

3.2非强制行政：执法方式的优化机制

城管良性执法必须进行执法方式的创新，因为城管执法中的矛盾冲突很多都与执法方式的不当使用有关（如暴力执法等），而从硬性到柔性的执法方式转换则是最为关键的解决途径之一。非强制行政是指行政主体在行政活动中针对相对人所实施的不带命令性或强制性的行为，或是由一定的行政主体依其职责权限主动发出的，不以强制相对人服从、接受为特征的行政行为，主要包括行政指导、行政合同、行政奖励、行政调解、行政给付和行政信息服务等非强制权力手段。［5］（P3-4）非强制行政对于城管执法方式的优化主要体现在以下两个方面：首先，非强制前置原则应当严格执行，即城管人员在采用非强制手段可以达到行政管理目的之时，不得使用强制手段；或者说，强制手段的采用只能是在非强制手段穷尽之后才被允许，从而将可能造成的冲突和损失降至最低。另一方面，各种非强制行政手段应当在城管执法过程中灵活运用。比如，（1）在行政指导方面，城管人员应当首先通过告知、指引、劝诫等方式引导相对人在规定的时间、地点从事合法经营，而非遇有违法违规者即行强制和处罚——从相对人的利益和心理认同上看，城管人员引导相对人从事合法行为无论如何总要好过于等相对人违法之后再对其进行处罚。（2）在行政奖励方面，对于那些配合城管人员执法，或在市容、环境、卫生、物业、交通、绿化等各方面有突出表现的相对人，可以通过精神表彰和物质奖励的方式给予一定的宣传和鼓励，从而激励其自觉守法以减轻城管的执法压力。（3）在行政信息服务方面，城管部门不仅应当向相对人定期宣讲各项规章制度，还应主动为其提供所需要的信息，某地城管部门制作可以摆摊设点的“西瓜地图”提供给进城瓜农，就是一项颇具人性化的信息服务方式。［6］（P39）

3.3参与式执法：执法过程的民主机制

城管良性执法还应在执法过程中接纳民主参与，通过社区和社会组织的参与来强化执法力量；通过执法对象和社会公众的参与来吸收其意见和要求，并纳入执法环节，从而在根本上减轻执法双方的矛盾。参与式执法是指接纳具有法定资格的个人或组织参与到执法过程中来，并为行政执法带来实际影响的一种行政民主机制。随着现代开放式社会的不断成熟和发展，立法听证会、公民调查会、座谈会、论证会，以及利用短信、电子邮件等现代通信手段征求公众意见等参与形式正呈现出普遍化趋势。［7］（P52）而参与式执法之所以有助于从根本上解决城管的执法矛盾，其原因在于：（1）城管执法中的矛盾很大程度上根源于城市管理和摊贩生存的矛盾，而接纳和听取执法对象的意见，，则有可能从本质上兼顾双方利益亦即“民生”目的的实现。比如，在什么地方可以摆放小摊点，城管部门若能广泛征求居民和摊贩的意见，在多数人觉得方便、不影响生活的地方允许摆放，则既能方便居民又能方便谋生者，城管执法也不会面临太大压力。（2）由于编制和经费等方面的限制，城管部门经常出现执法能力不足的问题，而让社区和其他社会组织参与执法则可以缓解这一现象。比如，某地方建立了居民小区物管公司参与城管执法的机制，引导物管公司配合居民小区的违法建设控拆工作，同时通过招标的形式赋予保洁公司中保洁人员“一岗双责”职责，利用保洁人员凌晨和夜间在岗的工作特殊性，把发现违法建设、占道经营等各类城管问题的时间和空间进行了延伸，等等。［8］（P71）这种参与式执法有助于形成一个由居民、公众、社区、社会组织和行政机关等多元主体“共同管理的城市”。

表1：随机抽样城市管理单行文件规范体系分析

4　制度建构与完善：城市管理综合执法的规则之治

与行政管理的各个领域相同，城管执法也需要有相应的法律规范体系进行约束和保障，一方面使执法过程有法可依，另一方面则通过法律规范进行监督。尽管目前城市管理领域在中央立法层面有所滞后，但除了执法人员行为规范和非强制行政规范之外，很多地方政府都已颁布实施了专门针对城管执法的地方性法律规范，一定程度上解决了“有法可依”的问题。然而，尽管其中不乏具有创新色彩的优秀立法例，但整体而言城管法制建设仍然处于起步阶段，需要进一步修订和完善。

4.1城管单行法律文件中的规范事项分析

在地方性的城管法律规范中，有一部分是针对城管某一领域的专门规范，另一部分则是城市管理的综合性规范；尽管后者是城管立法的方向所在，但对于前者的考察和分析仍有重要的实践意义。此处随机抽取了部分已经颁布实施的城管单行文件，并对其多元机制的容纳情况进行了初步分析。

通过上表所列举的文件可以看出：（1）各项城管执法机制在单行文件中的容纳律并不一致，行为规范和监督考评规定较为多见，而奖励规范、非强制执法规范和参与式执法规范则相对较少。（2）城管制度体系的建构也存在差别，其中包头市和上海市的规范体系已经较为全面，而其他很多地方则刚刚起步。（3）各地方的规范形式也存在差别，有些规范的载体是行政规章或较为正规的规范性文件，而有些规范的载体则是以《通知》、《意见》等形式存在的。（4）上述各文件的立法质量也存在差别，部分文件中的规定还不够细致。总之，增强城管多元机制的体系性，并提高立法质量，是今后城管单行立法所要解决的问题。

4.2城管综合法律文件中的规范事项分析

城管综合法律文件是较为成熟和系统的城市管理规范，其中部分是对城管执法的各方面事项进行规定，另一部分则是将各个机关单位和社会主体都纳入进来的“大城管”立法。尽管目前其数量还较为有限，但部分立法例具有较强的示范作用，值得推广和借鉴。

表2：部分城市管理文件规范事项分析

通过上表所列举的文件可以看出：（1）部分综合规范的内容非常细致，如《江门市城市管理综合行政执法办法》和《广州市城市管理综合执法细则》通过较大篇幅对城管的执法权限进行了详细列举，为其执法领域提供了明确的法律依据。（2）部分综合规范也呈现出体系化特征，即通过单一的文件统合了行为规范、协作执法、参与式执法、非强制执法和执法程序限定等城管多元机制中的大部分内容。我们认为，通过类似“法典”的形式进行城管立法是更值得提倡的做法。（3）但是上述综合规范在城管人员的责任追究和相对人的救济途径方面的规定还不够完善，考核等次、行政处分、行政复议和行政诉讼的相关规定还有所欠缺，需要在未来的立法中进一步加以细化。有学者指出：“国家的法律法规往往是存在许多缺陷的，这是不可避免的，同时法律法规与不断发展的社会现实之间永远存在着不可克服的矛盾，因而为了解决此问题需要行政机关在行政管理过程中通过制定行政规范性文件来弥补该缺陷”；“离开了行政规范，一些领域的行政执法工作将难以正常进行”。［9］（P8）综上所述，在城管领域的中央立法尚未充分的情况下，各地方通过规范性文件的形式，从执法人员、执法方式和执法过程等方面设立并逐步完善自我管控机制，即是城市管理迈向良性执法所不可或缺的环节。

［1］戴维·R·摩根等.城市管理学：美国视角［M］.杨宏山，陈建国译.北京：中国人民大学出版社，2011.239.

［2］崔卓兰，刘福元.行政自制—探索行政法理论视野之拓展［J］.法制与社会发展，2008，（3）：98.

［3］刘福元，王娜.公务员考核结果实效化的制度规范探析［J］.东北财经大学学报，2015，（6）：90.

［4］刘福元.公务员投诉规范的设立与完善—相对人发起追究公务员责任的路径探析［J］.西南政法大学学报，2014，（4）：63.

［5］崔卓兰，刘福元.非强制行政行为制度化探微［J］.法制与社会发展，2011，（3）：3-4.

［6］沈栖.值得赞许的“城管工作顺序”［J］.检察风云，2012，（22）：39.

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［8］薛永.丰富“三大机制”内涵率先实践“服务型城管”［J］.城市管理与科技，2012，（6）：71.

［9］胡峻.行政规范性文件绩效评估研究［M］.北京：中国政法大学出版社，2013.8.

责任编辑赵继棠

D922.294

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