民生底线：公平分配与系统保障二维探讨

□刘俊祥 ，边留峰

（武汉大学政治与公共管理学院，湖北武汉 430072）

民生底线：公平分配与系统保障二维探讨

□刘俊祥 ，边留峰

（武汉大学政治与公共管理学院，湖北武汉 430072）

民生底线，作为民众生存和生活的基本保障，不仅是基本社会问题，更是重大政治问题。当今中国语境下，经济发展“马太效应”和社会保障体系漏洞的存在，使得该问题难以在短期内予以消除。前者是民生底线问题生成的根本原因，后者是民生底线问题生成的直接原因。因此，应对民生底线困境，需要兼顾公平分配和系统保障，建立双重防守机制。其中，公平分配要求分类累进税制与财富创造能力的结合，而系统保障则要求建立精细分类机制和效果倒推机制。

民生底线；马太效应；保障体系；公平分配；系统保障

［DOI编号］10.14180/j.cnki.1004-0544.2016.10.026

民生问题不仅是与民众生活密切相关的基本社会问题，同时也是影响稳定发展的重大政治问题，近年来在我国受到政府与学者高度关注。①学者们相关论述有刘俊祥《民生国家论》（发表于《武汉大学学报》<哲学社会科学版>2013年版）、刘勇《试论中国共产党的民生政治建设及基本经验》（发表于《政治学研究》2011年第6期）等；官方也有相关表述，如李克强2015年政府工作报告中指出“民之疾苦，国之要事，我们要竭尽全力，坚决把民生底线兜住兜牢”。民生底线问题更是人们关注的焦点，因涉及人数众多，负面影响较大，已经引起中央领导人的高度重视。目前，我国农村贫困人口还有5 575多万；农村最低生活保障人口4 903多万，城市最低生活保障人口1 708多万。［1］即使“国家十三五规划纲要”中的扶贫目标得以实现，多达数千万享受最低生活保障的民众依然会徘徊在民生底线边缘。一方面，这无疑会影响到全面建成小康社会战略任务完成和共同富裕奋斗目标实现；另一方面，在网络时代的今天，这么庞大的困难群体及其引起的一系列社会问题，通过现代网络传媒报道传播，难免会导致不良社会反应，影响政治安全与社会稳定。可以说，民生底线已经成为我国正面临的紧迫问题和现实困境。因此，本文试图在阐释涵义与分析影响基础上，探析民生底线问题生成原因，进而寻求解决该问题的基本策略，以期为民生底线困境破解提供有益思路。

1　民生底线：基本经济保障与重大政治影响

1.1民生底线经济维度的概念诠释

“民生底线”这一表述，2014年正式出现于中央权威性政治文件“政府工作报告”中，而此前学者虽未如此表述却在实质意义上使用了这一概念。我们可以根据中央相关文件和学者们的研究来分析该概念的内涵与外延。

关于民主底线的内涵，2015年“中共中央关于十三五规划建议”和2016年“国家十三五规划纲要”均指出，要“坚守底线”和“保障基本民生（就业、公共服务、收入差距、社会保障等物质方面含义）”。此外，国家领导人在不同场合也有过相关表述，如习近平曾指出，要“守住民生底线”，就要“做好就业和社会保障工作”、“保障群众基本生活”；［2］李克强在2014年政府工作报告中指出，要“兜住民生底线”、“保障群众基本生活”。学者们往往也从这种意义上去研究民生底线，把民生底线理解为：“关注和切实解决下岗失业职工、城乡贫困群体、老人、儿童、病弱者、残障者、失学者的基本需求问题”。［3］由此看来，“民生底线”是指保障民众基本生活和生存需求的最低条件。当民众丧失这种最低条件，陷入基本生活困境和生存困难时，民生底线危机就会产生。

我们可以通过对民生底线内涵的分析归纳民主底线外延，也就是说，对“基本生活需求”内涵的理解决定了民生底线的外延。目前，主要有两种解释基本生活需求的角度，即纯经济角度和综合性角度。因而，相应的，民生底线外延也可以有两种不同理解。其一，经济意义上民生底线。2015年政府工作报告指出，继续提高城乡低保水平，提升生活补助和优抚对象抚恤标准，提高保障和工资标准，坚决把民生底线兜牢。这是从补助、工资等经济意义上来说明民生底线外延的。其二，综合意义上民生底线。有学者将经济民生与环境民生结合起来，呼吁制定“环境民生政策”，［4］还有的学者把民生看成更具有广延性的概念，认为民生同时包括就业、物价、住房、医疗、养老、教育、社会保障、环境保护、城市生活、文化娱乐等民众生活的各个方面。［5］在这种综合性民生观的视野中，民生底线既包括住房、养老等经济条件，也包括环境保护、教育等其它条件。

不同外延的民生底线指涉的对象是不同的。经济意义上的民生底线指涉的是基本生活难以保障的困难民众，如广东省人民政府2013年出台的《关于提高我省底线民生保障水平的实施方案》的通知指出，保障范围包括城乡低保（含城镇“三无人员”，即无经济来源、无劳动能力、无法定抚养人和赡养人的特殊困难人员）、农村五保、医疗救助、残疾人保障、基础养老金、孤儿保障等六大类，享有这些底线民生保障的群体都是基本生活困难的特殊群体。综合意义上的民生底线涉及的则是全体民众，因为食品安全、环境污染等问题直接影响到每个人。

根据以上分析不难发现，关于民生底线的内涵、外延和指涉对象，存在不同理解。政府文件更多地从经济意义上使用，而学者们既有从经济意义，也有从综合意义上予以使用。不同的理解和解释，反映出不同的关注。我们很难也没有必要进行孰是敦非的评判，反倒可以综合众人观点获得对民生底线的完整认知。所谓“民生底线”，就是指民众生存和生活的基本保障。广义上，它包括经济、教育、生态环境、食品安全等多个方面；狭义上，它主要指城乡最低生活保障、医疗救助、基础养老金、五保户以及优抚对象生活保障、孤儿保障等经济保障方面问题。马克思主义者认为“经济基础决定上层建筑”，强调了经济的决定性作用。在贫富差距不断扩大的当今中国，重点关注民众基本生活的经济保障，更加具有基础性意义。因此，本文主要从狭义上探讨中国民生底线问题。

1.2民生底线政治维度的影响分析

民生底线问题，就其本身来说属于社会经济问题，但它会带来严重的政治影响与政治后果。首先，它会对全面建成小康社会战略任务完成、共享发展成果许诺落实①相关表述在官方文件中多次出现，如十八大报告中“发展成果由人民共享”、国家十三五规划纲要中“发展成果由人民共享”和“共享发展”、2016年政府工作报告中“使全体人民共享发展成果”等。（与政府公信力相关）、共同富裕目标实现、社会安全稳定等方面，产生不利政治影响。其次，他会对公民权利造成重大影响。一方面，它涉及公民生存权问题，因而容易引起世界各国的舆论反应与政治评价。如果民生底线问题日益凸显，公民生存权问题难免成为话柄，因而使我们国家对外形象受到负面影响。另一方面，公民生存权问题直接影响政治平等权的实现。那些基本生存和生活问题都得不到解决的民众，对政治参与机会、重要政治信息和政治知识技能等政治资源的拥有，也必定相对贫乏。其政治参与度与决策影响力势必受到严重限制，自然离政治平等更为遥远。比如，与富有的经济精英相比，贫穷的农民具有明显的政治劣势。研究政治平等的美国民主理论家罗伯特·A·达尔曾对经济不平等带给政治平等的损害深表忧虑，因为“金钱可被用来直接获取政治影响力”。［6］因此，我们不难理解，为什么民生和民生底线问题日益成为中国政府的重要关注点。

此外，从改革开放以来历届党代会报告表述中，我们也可以看出民生底线问题的重大政治影响。十八大以前，民生底线问题蕴含在民生问题之中，受到中央的高度重视。1978年十一届三中全会公报指出，坚决反对漠不关心人民生活中迫切问题的官僚主义态度；1982年十二大报告中含有“人民生活是可以得到不断改善的”表述；1987年十三大报告提出“人民生活达到小康水平”的发展目标；1992年十四大报告中有“人民生活由温饱进入小康”的表述；1997年十五大报告指出，要使全国人民过上小康生活，逐步向更高水平前进；2002年十六大报告指出，“保持国民经济持续快速健康发展，不断提高人民生活水平”；2007年十七大报告提出“注重社会建设，着力保障和改善民生”。十八大以后，国家领导人开始聚焦民生底线，民生底线因而从民生问题中脱离出来，独立上升为国家层面的、具有政治意义的战略问题。2013年7月新华网发布新闻，题目为 “媒体评习近平讲话：守住民生底线创造美好生活”；［7］2015年习近平强调“社会政策要托底，就是要守住民生底线，做好就业和社会保障工作，切实保障群众基本生活”；［8］李克强在2015政府工作报告中指出，我们要竭尽全力，坚决把民生底线兜牢；2015年中国政府网站也曾发布新闻，强调“用积极有效的社会保障政策守住民生底线”；［9］2016年国家十三五规划纲要指出，要“坚守底线”和“保障基本民生”。

2　生成机理：经济“马太效应”与保障体系漏洞维度探析

改革开放30多年来，经济的高速增长并未消除民生底线失守现象，经济繁荣与生活贫困同时并存，这一看似矛盾的现象何以发生？

2.1经济“马太效应”从根本上导致民生底线问题产生

通常我们习惯把民生底线问题归因于 “经济发展程度不高”，这种思维方式更接近于“贫穷落后”这一术语中所隐含的朴素观念：人们往往认为，生活贫穷与经济落后直接关联，经济落后才造成生活贫穷。但这一观念难以解释当代中国民生底线问题。中国改革开放以来的经济高速增长，使中国成为世界第二大经济体，并受到世界关注，堪称“世界经济奇迹”。经济落后与财富总量不足，作为前提已经不复存在，又何以成为贫穷的原因？中国社会的经济繁荣与财富增长是一个不容掩盖的事实，那为什么经济发展了，民生底线困境依然存在？实际上，这是由经济增长的内在方式及其内含的“马太效应”引起的。整个社会的经济发展，并不是通过不同主体间财富同步增长实现的，相反，是通过市场竞争和不断淘汰推动的。那些赢得竞争的成功者，不但会积累巨额财富，形成强大经济实力，也会因为庞大资本具有更容易控制市场而获取更多资本的能力，而拥有稳固发展和不断扩张的坚实基础。而那些破产或缺乏资本的弱者，因丧失了竞争能力，在发展道路上就会被遗落得越来越远。这就是经济发展的“马太效应”，即富者愈富，穷者愈穷。

在这种结构化的经济发展中，也存在个别元素的移动，即个别弱者变强者，个别强者变弱者，但不平衡发展带来的不平等结构是无法改变的。而且，在这种结构中，一方是绝对有利的一极，而另一方是不断挣扎却注定无法逃脱的另一极。为了便于理解，我们可以对千万富翁与普通工薪人员进行比较。前者，不需劳作只需将现金存入银行，按三年期利率计算，每年所得利息就有30万元。这一收入，比一个普通工薪阶层的平均年薪高出三倍以上。如果将千万富翁与约占全国人口一半的农民相比，收入差距更加明显。在收入悬殊的情况下，贫困者还面临医疗、住房等难以承受的大额开支。一次重大疾病就会使一个普通家庭倾家荡产，一次购房或建房就会让一个普通工薪人员负债累累，完全丧失抵御贫困的能力。

由此可见，经济发展的“马太效应”，是导致民生底线问题出现的根本原因。当今中国，这种“马太效应”造成的财富分化已经积累到一定程度，亟需加以抑制。有数据显示，“顶端1%的家庭占有全国约三分之一的财产，底端25%的家庭拥有的财产总量仅在1%左右”。［10］这表明，底端25%的家庭拥有极少的财产，而其中的众多家庭极有可能已经陷入民生底线困境，“马太效应”的严重程度显而易见。

2.2社会保障体系漏洞直接导致民生底线问题日益凸显

如果存在健全的社会保障体系，已有民生底线问题就会得到有效控制；否则，民生底线问题势必日益凸显甚或严重。因此，社会保障体系漏洞是民生底线问题日益凸显的直接原因。

在目前的社会保障制度体系中，涉及民生底线的保障内容有：①这里不包括《中华人民共和国老年人权益保障法》、《中华人民共和国残疾人保障法》和《农村五保供养工作条例》等社会福利类保障法律法规，因为它们不属于底线保障范围，而属于民生水平提升的福利性质内容。（1）社会救助类：《社会救助暂行办法》（2014年5月1日开始施行）；（2）社会保险类：《社会保险法》（自2011年7月1日起施行），包含养老、医疗、工伤、失业、生育等五类险种；（3）社会优抚类：《军人抚恤优待条例》（自2004年10月1日起施行）及《国务院、中央军事委员会关于修改〈军人抚恤优待条例〉的决定》（自2011年8月1日起施行）。从整体来看，当前的社会保障制度体系主要存在如下问题：（1）社会保障制度体系中关于保障程度处于模糊认知状态，缺少完整系统的调研核实机制，难以确定何种社会保障程度才可满足相关民众基本生活需求。例如，2016年十三五规划纲要中指出，要 “合理提高救助标准”，2016年政府工作报告中指出 “城乡低保人均补助标准分别提高5%和8%”，但问题是，无法确定“比例提高后”的保障程度是否能够解决相关民众基本需求。（2）缺少实效倒推长效机制，即根据社会保障工作的实际效果进行制度体系漏洞倒推的机制。2012年8月《关于开展城乡居民大病保险工作的指导意见》的发布，就可以看作典型的绩效倒推实例。原有医疗保险规定不能有效解决城乡居民“因病致贫、因病返贫”问题，人社部、民政部、保险监督管理委员会等六部委，在充分调研基础上以绩效为目标制定新政策，因而更加有利于解决实际问题。但是，只有一时应对之策是远远不够的。如果缺少绩效倒推长效机制（包括专门机构设置、常态化问题调研、政策性建议提出等环节），则难以保证社会保障体系的常态化完善和社会保障体系漏洞的系统性封堵。当前，我国存在着大量民生底线难题，比如流浪民众救济、养老保险二元体制（尤其是农村养老保险金额较低问题）、医疗保险所涉医保范围、医保起付线等问题，亟需通过建立实效倒推长效机制得到根本性解决。

3　对策建构：公平分配与系统保障双重防守机制

经济发展“马太效应”导致民生底线问题出现，社会保障体系漏洞使民生底线问题持续难解。破解民生底线困境，有效防守民生底线，自然需要从这两方面予以考虑，即需要建立抑制“马太效应”的公平分配机制和系统的底线保障机制。

3.1公平分配要求分类累进税制与财富创造能力的结合

公平分配不是“劫富济贫”式以富养懒的分配，不是“大锅饭”式的平均主义分配，也不是“杯水车薪”式的无效分配，而是政府对富者和贫者均平等对待的分配。在中国语境中，公平分配主要有两种含义：（1）出于国家法律政策要求或个人道德义务考虑，富有者通过税收或个人捐赠形式，拿出一定比例财富，用于改善民生底线边缘贫困者的基本生活条件；（2）民生底线边缘的贫困者，在政府和富有者的帮助下，通过提高财富创造能力使自己逐渐脱离贫困。不难发现，公平分配的这种理解，与邓小平所说的“先富带动后富”具有类似涵义。值得强调的是，公平分配绝不意味着，富有者需要长期不断地拿出财富分给贫困者，经常性地用于维持其基本生活，而不管贫困者的财富创造能力是否获得提高。因为这容易导致，贫困者由于习惯于轻易地获得被分配的财富而倾向于不愿创造财富，造成公平分配本义的偏离。根据公平分配两个含义，我们不难理解，随着富人财富让出和贫者财富创造能力增强，经济发展的“马太效应”会得到抑制，同时我们国家又可以避免重蹈西方福利政策 “政府负担加重”、“懒人增多”、“影响财富创造积极性”等问题之覆辙。因此，我们可以说，实行公平分配有利于从根本上摆脱民生底线困境。对于作为公平分配主体的政府而言，公平分配意味着两方面具体要求。一方面，政府需要注重提供有助于提升财富创造能力的公共产品 （实质上是富者财富让渡部分的公共化形式），尤需提供就业创业技能培训和平台建设、交通基础设施建设、网络信息资源配置等方面的公共产品。实际上，政府已经对此给予一定重视，通过一些政策措施逐步推进基本公共服务均等化，以便为贫困群体财富创造能力提升创造条件。2007年党的十七大报告指出，“必须注重实现基本公共服务均等化”；2012年国务院发布《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，在基本公共教育、劳动就业服务、公共财政保障能力、创新供给模式、基本公共服务均等化等方面进行具体部署；2012年党的十八大报告提出要求，必须“从维护广大人民根本利益的高度，加快健全基本公共服务体系”；2016年国家十三五规划纲要指出，“基本公共服务均等化水平稳步提高”。然而，正如国家十三五规划纲要所言，目前“基本公共服务供给仍然不足”，存在诸多问题，譬如，城乡基本公共服务二元制度和二元标准，农民工对就业培训、子女教育等基本公共服务享有不足（主要是户籍所限）、农村交通基础设施建设不够（制约农民财富创造）、贫困地区网络基础设施建设及相关技能培训不足，①中国互联网络信息中心发布的第37次 《中国互联网络发展状况统计报告》（参见该中心2016年1月22日新闻，http: //cnnic.cn/gywm/xwzx/rdxw/2015/201601/t20160122_53283.htm）显示，截至2015年12月，中国网民规模达到6.88亿，这意味着我国尚有1/2左右的国民没有使用网络。不难想象，这与网络基础设施建设及相关技能培训密切相关。信息时代的今天，网络对财富创造和经济发展有着极为重要的作用。加强网络基础设施建设及相关技能培训，成为政府基本公共服务产品的重要内容。等等。因此，政府有必要进一步提升基本公共服务水平，为不同民众提供尽可能平等的条件，以促进贫困民众财富创造能力提升。另一方面，政府需要实行分类累进税制，根据不同情况征收税款（企业所得税、个人所得税等），使富有者的财富让渡更加合理，贫困者税负进一步减轻。罗尔斯提出了“差异原则”来解决分配正义（公平）问题，他所说的公平分配是承认差异的分配，旨在“最大限度地增加状况最差的代表人的福利”，［11］即以最弱势公民利益最大化为前提。皮凯蒂在《21世纪资本论》中认为，收入不公平问题可以通过“累进所得税税收制度”这一理想工具予以解决。［12］罗尔斯和皮凯蒂的公平分配思想给我们提供了一些有益启示：（1）实行有利于最不利者的分配政策；（2）实行分类累进税制（皮凯蒂主张的累进税制，虽然含有需要在全球范围内实施的观点，但其中蕴含的分类征税思想不乏借鉴价值）。这两方面启示，有利于实现“富者让渡合理，贫者税负减轻”的目的。我们国家可以吸收这种公平分配观念的合理成分，对企业所得税和个人所得税相关制度进行完善。

首先，综合考虑持续盈利时间、企业成立时间、累计盈利数额等因素，完善企业所得税征收制度。2008年以来实施的《企业所得税法》，包含了“符合条件的小型微利企业，减按20%的税率征收企业所得税”、“国家对重点扶持和鼓励发展的产业和项目，给予企业所得税优惠”等扶持性规定，但并没有持续盈利时间（如果不能持续盈利，征收税款会对企业的生存造成威胁）、企业成立时间（若成立时间较短，企业运行模式尚不够成熟，生存危机的风险相对较大）、累计盈利多少（累计盈利数额对企业发展有着较大影响）等方面规定，存有诸多不合理因素。因此，在完善企业所得税时，有必要考虑以下因素：（1）根据成立时间长短普遍实行分类征税。比如以五年为划分标准，企业在成立五年以内和成立五年以外实施不同的税收政策，五年以内可以减免税收或降低税率，以降低企业税负，提高企业存活率。这种理念，与《企业所得税法实施条例》第八十八条关于免征、减征企业所得税相关规定中所含理念相类似。然而，理念虽似，指涉内容却不相同，这条规定中的企业范围显得较为狭窄。（2）根据持续盈利时间普遍实行分类征税。对经济效益持续良好（比如三年）的企业严格执行企业所得税征收标准，对于经济效益持续较差或不良的企业可以缓收、减收或免收企业所得税。与《企业所得税法》中“重点扶持和鼓励发展”的规定不同，这里所说的企业是指所有企业。因为所有企业都会对国家财富创造作出贡献。（3）根据累计盈利数额普遍实行分类征税。比如以50万为单位对累计盈利数额进行等级划分，数额越大税率越高，数额越少税率越低。《企业所得税法实施条例》第九十二条针对减征企业所得税对象在纳税额、资产总额等方面的规定中即包含类似理念。当然，虽然类似却不相同，此处我们所提倡的是根据累计盈利数额普遍实行分类征税，而非在纳税额、资产总额等方面部分减免征税。（4）征税比例不高于或稍低于世界平均水平。在我国“大众创业、万众创新”背景下，这种规定更加有利于激发创办企业的积极性。

其次，有必要修改“一刀切”规定，考虑根据财产状况完善个人所得税制度。当前《个人所得税法》规定的“超额累进税率”，适用于财产状况不同的所有公民。不难发现，这一规定有利于财产较多的富人，而不利于财产较少的穷人，因而会进一步加重贫富分化。所以，有必要根据财产状况对个人所得税制度进行完善。具体措施如下：（1）充分考虑固定资产（法定归属个人的部分）、可支配资金、家庭负担等因素，合理划定税收档位线（比如20万、50万、100万、200万、500万、1000万）分类征收个人所得税，以减少“财产收益”引起的不公平因素。当前，这种措施已经进入政府视野，如财政部部长楼继伟就个人所得税的改革方向曾指出，会将按揭贷款、赡养人口等个人家庭负担相关情况计入抵扣因素，以体现税收公平，［13］只是，尚未提上政策制定议程。（2）可以考虑较大幅度提高较少财产拥有者（比如20万下）的个人所得税起征点（比如当前可以设定为10 000元/月）。因为拥有较少财产的民众更容易变为或本身就是贫困者。当然，以上措施中的具体数字、操作流程、实施时间等还需要通过调研论证和试点检验。

3.2系统保障要求建立精细分类机制与效果倒推机制

实行公平分配，有利于从根本上破解民生底线困境。然而，在民生底线问题较为凸显的现实背景下，建立完善的社会保障系统更为急切。具体来讲，完善的社会保障系统主要包含两种含义：（1）底线保障制度体系完整。存有漏洞的保障措施网无法全面有效地解决问题。（2）底线保障效果良好。效果好坏是检验功能良好与否的根本标准。对社会保障体系而言，第一种含义提出了精细化的要求，第二种含义暗含了效果倒推的意指。

3.2.1建立精细分类机制，科学推进底线保障工作。正如习近平总书记在2013年11月在湖南湘西考察时提出的“精准扶贫”，民生底线保障也应该是精准化保障，只有这样才能实现覆盖面和保障程度的科学化，从而富有实效地解决民生底线问题。精细是精准的前提，因此，精准化保障需要精细化保障机制予以支撑。具体来说，精细化保障机制具有如下特点：（1）全面化。精细化机制应该适用于所有类别的被保障民众，不可遗漏。也就是说，要确保社会保障制度体系涵盖最低生活保障问题人员、需要医疗救助人员、残疾人、五保户、优抚对象、孤儿、流浪人员等所有民众。（2）具体化。不管是在法律法规中，还是在政府规范性文件中，都需要有明确的保障分类、明细的保障标准（包括民生底线的界定标准）、清晰的操作程序、具体的财政保障方式等具体内容。（3）动态化。不同类别人员的情况处于变化之中，因而需要建立动态的数据统计机制。（4）实际化。精细化机制的建立，要以充分的实地调研为基础，让保障机制的每个运行环节均紧贴实际。（5）常态化。精细化保障机制不能是暂时的或短期的机制，而应该是常态化的机制。综合来看，有必要结合上述具体特点建立精细化保障机制，科学推进底线保障工作，以有效解决当前保障体系中存在的保障程度、绩效保证等重要问题。

3.2.2建立效果倒推机制，切实增强保障体系实效。社会保障体系优劣与否，归根到底需要以实际效果为判断标准。从功能目标来看，需要建立效果倒推机制，以保证民生底线有效防守这一目标的实现。具体而言，可以考虑以下建议：（1）成立绩效考核专门机构。不仅有必要成立履行相应职能的政府内部部门 （可以归口扶贫办），也有必要发挥第三方社会组织的作用（比如成立独立于政府的民生建设绩效考核中心），并制定配套制度赋予其足够的自治权利。因为，内部考核和外部监督共同发挥作用，更有利于社会保障制度体系功能发挥。关于第三方组织参与治理，政府并不缺乏相关理念，比如中共中央关于十三五规划的建议中“人人参与、人人尽力”、“构建全民共建共享的社会治理格局”、“社会协同、公众参与”等表述所含理念。在实践层面，政府已经或即将开始推动第三方组织参与治理，国家十三五规划纲要相关内容可以予以说明。这一官方正式文件明确指出，要“建立扶贫政策落实情况跟踪审计和扶贫成效第三方评估机制”。（2）建立量化指标体系。社会保障效果，最终需要通过种类、数量、程度、时效等方面具体指标来衡量。离开这些量化指标，效果倒推机制就是一句空话。所以，建立量化指标体系是社会保障效果倒推机制的题中应有之义。当前，我国民生底线问题所涉民众，种类繁多，数量庞大，处境迥异。从现实技术角度来讲，此种状况无疑会大大增加量化指标体系建设难度；但从应然规范视角来看，情况复杂更加显示出构建量化指标体系的必要性。（3）形成结果反馈与民意吸纳机制。一方面，有必要充分发挥政府网站、新闻媒介、大数据企业等信息化平台作用，畅通结果反馈渠道，形成绩效结果公示反馈制度。另一方面，有必要充分发挥社会组织的作用，广泛汇聚民意，以便于政府吸纳民意和人民进行监督。党的十八届三中全会指出，要推进“国家治理体系和治理能力现代化”。正如俞可平所说，治理是“政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作”，［14］其最基本含义便是多元主体共同参与。发挥社会组织汇聚民意的作用，正是体现的此种含义。

［1］2015年国民经济和社会发展统计公报［EB/OL］.中央政府门户网站，2016-02-29，http：//www.gov.cn/ xinwen/2016-02/29/content_5047274.htm，2016-05-28.

［2］守住底线保障群众基本生活［EB/OL］.新华网，2015-11-23，http：//news.xinhuanet.com/2015-11/23/c_11 17234122.htm，2016-05-28.

［3］景天魁.三十年民生发展之追问：经济发展、社会公正、底线公平［J］.理论前沿，2008，（14）：5-9.

［4］许玉镇等.民生政策形成中利益相关者有序参与问题研究［J］.政治学研究，2015，（1）：21-31.

［5］刘俊祥.民生国家论［J］.武汉大学学报（哲学社会科学版），2013，（4）：7-16.

［6］〔美〕罗伯特·A·达尔.谁统治［M］.范春辉等译.江苏：江苏人民出版社，2011.269.

［7］媒体评习近平讲话：守住民生底线 创造美好生活［EB/OL］.中国新闻网，2013-07-18，http：//www.chi nanews.com/gn/2013/07-18/5059567.shtml，2016-05-28.

［8］习近平：经济结构性改革要守住民生底线［EB/OL］.南方网，2015-11-11，http：//news.southcn.com/china/ content/2015-11/11/content_136682159.htm，2016-05-28.

［9］守住民生底线 共享发展成果—七论学习贯彻中央经济工作会议精神［EB/OL］.中央政府门户网站，2015-12-31，http：//www.gov.cn/xinwen/2015-12－31/content_5029751.htm.

［10］报告称中国1%家庭占有全国1/3财产［EB/OL］.新浪网，2016-01-13，http：//news.sina.com.cn/c/2016 -01-13/doc-ifxnkkuv4547850.shtml，2016-05-28.

［11］〔美〕约翰·罗尔斯.正义论［M］.何怀宏等译.北京：中国社会科学出版社，2006.83.

［12］〔法〕托马斯·皮凯蒂.21世纪资本论［M］.巴曙松等译.北京：中信出版社，2014.531.

［13］民生支出要“守底线”税制改革求“促公平”［EB/ OL］.财政部网站，2013-09-05.http：//www.mof.gov. cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/201309/t2013090 5_985573.html，2016-05-28.

［14］俞可平.全球治理引论［J］.马克思主义与现实，2002，（1）：20-32.

责任编辑梅瑞祥

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1004-0544（2016）10-0142-06

刘俊祥(1964-)，男，四川乐至人，法学（政治学）博士，武汉大学政治与公共管理学院教授、博士生导师；边留峰（1980-），男，河南新乡人，武汉大学政治与公共管理学院博士生。