中国共产党章程解释主体的确定

□孙才华，方世荣

（1.中共湖北省委党校，湖北 武汉 430022；2.中南财政法大学 法学院，湖北武汉 430074）

中国共产党章程解释主体的确定

□孙才华1，方世荣2

（1.中共湖北省委党校，湖北 武汉 430022；2.中南财政法大学 法学院，湖北武汉 430074）

对《中国共产党章程》进行学理解释和正式解释，都具有迫切的现实需求和重大的理论价值。中国共产党“二大”至“四大”通过的党章均规定其解释之权属于中央执行委员会，此后修改通过的党章再未规定解释主体。应在解释权的层面明确党章的解释主体。党章的解释权只能由党章本身作出规定，党章解释主体的地位和职权应当与党章的地位和效力相匹配，党章解释权的行使应当满足党章解释工作的常态化要求。应当修改党章，将党章的解释主体确定为党的中央委员会，在中央委员会全体会议闭会期间由中央政治局和它的常务委员会行使党章解释权。

中国共产党；党章；解释主体；中央委员会

［DOI编号］10.14180/j.cnki.1004-0544.2016.10.020

党的十八届四中全会已经明确将党内法规体系纳入中国特色社会主义法治体系。《中国共产党章程》（如无特别说明，以下简称“党章”）作为最根本的党内法规，其解释问题应该引起我国法学界和政治学界的共同关注。德国法学家卡尔·拉伦茨曾经指出：“解释乃是一种媒介行为，借此，解释者将他认为有疑义文字的意义，变得可以理解。”［1］做好党章的解释工作，是保证党章的制定意图和条文含义得到准确理解，也是维护党章权威、提高党章执行力的重要途径。由于中国共产党现行党章并未明确规定其解释主体，党章解释权的归属就成为一个重大的理论与现实问题。

1　党章的学理解释与正式解释

全面从严治党要求党的各级组织和党员干部尊崇党章、严格依照党章办事。对个人而言，党员干部要牢固树立党章意识，把学习党章作为必修课，自觉履行党章赋予的各项职责；对组织而言，党的各级组织要坚决维护党章权威，正确理解与适用党章，严格按照党章办事。没有党章解释，就没有党章适用。对党章进行准确解释，因而具有迫切的现实需求。从理论上，可以将党章解释分为学理解释（无权解释、非正式解释）和正式解释（有权解释）。以下试作分析。

1.1“回复选登”与党章的非正式解释

我国党章实施实践中出现的党章解释，主要表现出非正式性的特点，一般以学理解释的形式存在。近年来，中央纪委监察部在其官网（www.ccdi.gov.cn）上所作的回复选登是较为集中和典型的党章解释实践。

2014年以来，为了满足纪检和其他党务工作的实践需要，中央纪委监察部网站专门设置了 “互动交流——回复选登”栏目，以中央纪委法规室回复或者中央纪委、组织部回复的形式对网友提出的相关咨询进行解答并在网站上选登。从2014年8月28日至2016 年2月18日，中央纪委监察部网站一共选载了50条“回复选登”，其中多数涉及纪委工作任务和职责、党的纪律等问题。

例如，有网友询问“国有银行县级支行是否属于监督检查对象”、“县级纪委是否有权对国有银行县级支行进行监督检查和查处问题”、“县级纪委是否有权对国有保险公司县级分公司进行监督检查和查处问题”等，［2］有的网友提出“农村信用社属于纪检监察机关查处范围吗”的问题。［3］这些问题都涉及到纪委的工作任务和职责。还有的网友询问“党委书记和纪委书记可否由一人担任”，［4］这个问题涉及党的领导和纪律监督体制。要正确回答这些问题，必须依据党章的相关规定，这将不可避免的涉及到对党章的正确解释。

中央纪委法规室经常引用党章第四十四条的规定，重申各级纪委主要承担的五项经常性工作，有时还对党章第四十四条作出明确解释。例如，对于网友“达摩克利斯剑”咨询的“国有银行县级支行属于监督检查对象吗”这一问题，中央纪委法规室认为党章规定的纪委开展工作范围和对象，并不以相关单位是否“国有”为确定依据，而主要以党组织和党员的组织关系情况为据。［5］又如，对于网友“lnd”咨询的“党委书记和纪委书记可否由一人担任”问题，中央纪委、组织部将党章第四十四条关于党的领导和监督体制的规定，解释为“地方各级纪委受同级党委和上级纪委双重领导，同时对同级党委及其领导班子成员进行监督”。［6］这类解释属于咨询解答，可供提问的网友或者相关单位和个人理解党章时参考，属于学理解释，不属于党内法规制度层面的正式解释，对各级党的组织和党员不具有强制约束力。在缺乏党章正式解释的情况下，这些非正式解释对纪检、组织人事工作也具有很强的现实指导性。从中央纪委监察部网站选登的这些学理解释可以看出，对党章作出权威的解释（正式解释），具有较为迫切的现实需要。

1.2中纪法复〔1996〕2号文与党章的正式解释

收集党章正式解释文本，对本论题的研究是必要的。但笔者查阅了中央公开出版的大量党内文献资料，仅获得 《中共中央纪律检查委员会关于对党章第四十条第一款所称的“特殊情况”如何理解的答复》（中纪法复〔1996〕2号）唯独一份党章解释文本。对本文而言，这份文件显得弥足珍贵。

1996年3月5日，由于不断有一些地方和部门的党委、纪委和党员个人向中共中央纪律检查委员会询问如何理解党章（1992年版）第四十条第一款“在特殊情况下，县级和县级以上各级党的委员会和纪律检查委员会有权直接决定给党员以纪律处分”规定中的“特殊情况”，中共中央纪律检查委员会作出中纪法复〔1996〕2号文，对党章第四十条第一款所称的“特殊情况”明确列举了七种情形。［7］可以想象得到，这种列举式的明确解释对于指导全国各级纪检工作可能会起到或者已经起到了十分重要的作用。

本文将这份文件作为党章的正式解释，是有确凿根据的。首先，该文件使用了中央纪委党内法规解释的专用文号——“中纪法复”。根据1993年4月22日《中共中央纪律检查委员会关于加强纪检条规解答工作的通知》第一条规定，“凡以中央纪委名义发布的纪检条规的解释、答复，由中央纪委法规室负责承办，经中央纪委领导批准后以中央纪委 ‘中纪法复’文件发出”；其次，该文件作为正式文件，已被中共中央办公厅法规室、中共中央纪委法规室、中共中央组织部办公厅编入《中国共产党党内法规选编（1996—2000）》之中。

以上可见，中国共产党章程的实施已对党章解释提出了现实需求。这正如美国法学家丹尼斯·M.帕特森所言：“毋庸置疑，我们的时代是解释的时代。从自然科学到社会科学、人文科学到艺术，有大量的数据显示，解释成为20世纪后期最重要的研究主题。”［8］党章也不例外。

但是，中国共产党章程正式解释文本的稀缺性可能无法满足现实需要。当然，基于党的保密纪律要求，由有关机关对党章作出的一些正式解释可能现在尚未公开。仅就这份珍贵的中纪法复〔1996〕2号文而言，我们不难发现其制定主体是中共中央纪律检查委员会。由此就提出了一个规范性问题：从依规治党的角度来讲，在党章没有明确其解释主体的前提下，中共中央纪律检查委员会能否对党章作出正式解释？或者，谁有权对党章作出正式解释？

党章第四十条第一款显然属于纪检条规，由中共中央纪律检查委员会解释其准确含义似乎有其合理性。但按照这一逻辑，涉及党的组织、党的干部等方面的党章条款可以由中央组织部解释，涉及党和共产主义青年团关系方面的党章条款由党的中央委员会解释更为合适，这可能导致党的不同层级组织解释党章都有其合理性。其实，问题不在于党章由中共中央纪律检查委员会负责解释是否合适，而在于党章没有明确规定其解释主体时，除党章制定主体以外的任何组织解释党章都会面临规范性争议。

2　中国共产党章程关于解释主体的规定

从中国共产党成立以来通过的历份党章文本来看，首次规定党章解释主体的党章文本，是1922年7月党的“二大”通过的《中国共产党章程》（以下简称“二大党章”）。该党章文本第六章“附则”第二十八条规定：“本章程修改之权，属全国代表大会，解释之权属中央执行委员会。”［9］（P93）1923年7月党的“三大”通过的《中国共产党第一次修正章程》（以下简称 “三大党章”）第二十九条、［10］（P164）和1925年2月党的“四大”通过的《中国共产党第二次修正章程》（以下简称 “四大党章”）第三十条均就党章解释主体作了与二大党章相同的规定。［11］（P389）上述党章文本确立了党章的修改权和解释权相分离的制度。

中央执行委员会作为党的“二大”至“四大”党章规定的解释主体，在党的全国代表大会闭会期间行使党的最高机关的职权。最早正式使用“中央执行委员会”名称的党内文献是1921年7月党的“一大”通过的《中国共产党第一个纲领》。这份纲领还对中央执行委员会的组成及其与地方执行委员会的关系作了规定。由于党的“一大”召开当时党员人数少、地方组织尚不健全，大会决定暂不成立中央执行委员会，先建立中央局（有时简称“中局”），作为党的中央机关。二大党章、三大党章、《中国共产党中央执行委员会组织法》和四大党章都对中央执行委员会的组成、任期、职权、会议规则、地位等作了规定。党的“二大”至“四大”也按规定产生了当届中央执行委员会。

1927年6月，中央政治局会议决议案通过的《中国共产党第三次修正章程决议案》（以下简称 “五大党章”）及以后修改通过的党章（含现行党章）不再使用“中央执行委员会”的名称，而代之以“中央委员会”，并一直沿用至今。而且，五大党章及以后修订通过的党章，再未规定其解释主体。在此情况下，由党的全国代表大会以外的任何党组织解释党章都可能引起不必要的争议，因而有必要在党章中明确规定解释主体。

3　党章解释主体的比较分析

3.1国外政党章程关于党章解释主体的规定

匈牙利社会党、克罗地亚社会民主党、罗马尼亚民主自由党、塞尔维亚进步党和社会党等中东欧国家政党章程规定的党章解释主体主要有：全国道德和调解委员会，监事会，全国廉洁、章程与诉讼委员会，法律委员会和章程委员会等。例如，《匈牙利社会党基本章程》第29节第1条第a）款规定：全国道德和调解委员会“保证党按照基本章程运作，推广对基本章程的统一解释。”［12］（P261）《克罗地亚社会民主党章程》第五十二章规定由监事会负责解释党章。［13］（P297）根据《罗马尼亚民主自由党章程》第108条第（3）款规定，对党章的规定以及在此基础上通过的规章诠释不清实施不清时，可以被提交到全国廉洁、章程与诉讼委员会审理；在相应的情况下，或是在以后所有类似案件发生时，全国廉洁、章程与诉讼委员会对于党章规定的解释与实施的处理方案是强制性的。［14］（P504）《塞尔维亚进步党章程》第69条规定，法律委员会解释党章，其解释对党的所有机构、成员来说具有最高效力。［15］（P539）《塞尔维亚社会党章程》第56章规定，章程委员会解释党章，章程委员会的所有成员均可以解释党章。［16］（P619）

尼日利亚目前实行的是多党制，主要政党有人民民主党、行动大会（党）、人民进步党等。这些政党章程中规定的党章解释主体主要是全国法律顾问、全国行政委员会和全国执行委员会。其中，《人民民主党章程》在规定全国法律顾问作为解释主体的同时，又规定全国行政委员会拥有党章的最终解释权。具体而言，《人民民主党章程》第十三章第16条第（3）项规定：全国法律顾问有权解释民主党章程的各项条款。［17］（P279）第二十七章第1条规定：“全国行政委员会有对此章程各项条款及其附录的最终解释权。”［18］（P292）《行动大会（党）章程》规定法律专业出身的全国法律顾问解释党章。［19］（P318）《人民进步党章程》第二十二条第3款规定：“全国执行委员会是本章程任何条款的最终解释权力机关，其裁决为最终结果。”［20］（P368）

澳大利亚政党章程规定的解释主体分别是工党的全国执行处和绿党的全国委员会。2015年7月修订通过的《澳大利亚工党全国章程》第16（e）（i）（B）条规定：全国执行处解释党章、党纲和全国代表大会的决议。［21］2014年11月修订通过的《澳大利亚绿党章程》第46.1条规定：“全国委员会将对出现条款争议的任何规定进行解释。全国代表大会可能推翻全国委员会的解释。”［22］

上述对党章解释主体作出明确规定的国外政党章程中，规定由一个机关并规定全国代表大会的执行机关解释党章的占多数。全国代表大会的执行机关之地位和职权相当于中国共产党的中央委员会。此外，尼日利亚人民民主党和澳大利亚绿党的党章规定了两个解释主体，并明确其中一个有最终解释权。

3.2国外共产党章程关于党章解释主体的规定

英国、加拿大、斯里兰卡、黎巴嫩、捷克和摩拉维亚等国外共产党章程对党章解释主体作出了明确规定，一般将解释主体规定为中央执行委员会、全国委员会或者中央委员会。这些解释主体的名称虽然不同，但性质和党内地位大致与中国共产党的中央委员会相当，即党的最高领导机关的常设执行机关。其中，2010年10月修订通过的《英国共产党目标和章程》第25条规定：“本规则的解释权属执行委员会，执行委员会亦有权对本规则未尽事宜制定程序。”［23］2010年2月修订通过的《加拿大共产党章程》第13（b）、（c）条规定：“（b）中央执行委员会（CEC）有权解释本章程，并在本章程没有明确的所有问题上制定程序；（c）中央执行委员会的解释应提交下一次中央委员会会议批准。”［24］根据《斯里兰卡共产党章程》第5条规定，中央委员会负责解释、执行本章程。［25］《黎巴嫩共产党内部章程》第21条规定全国委员会解释党章。［26］（P73）《捷克和摩拉维亚共产党章程》第93条规定中央委员会对党章享有解释权。［27］（P517）

3.3中国民主党派章程关于党章解释主体的规定

中国八大民主党派章程都明确规定了党（会、盟）章的解释主体。从形式上看，中国民主党派的党（会、盟）章均专设“附则”一章，并在“附则”中设定一条规定其解释主体；从内容上看，党（会、盟）章均规定中央委员会为解释主体。除《台湾民主自治同盟章程》根据中央委员会是否处于闭会期间分别规定中央委员会和中央委员会常务委员会为其解释主体外，其他民主党派章程均规定中央委员会为党（会、盟）章的唯一解释主体。例如：《中国国民党革命委员会章程》第七章“附则”第四十三条规定：“本章程的修改权属于全国代表大会，解释权属于中央委员会。”［28］《中国农工民主党章程》第七章“附则”第四十四条规定：“本章程经全国代表大会通过后施行，解释权属中央委员会。”［29］《九三学社章程》第七章“附则”第四十四条规定：“本章程经社的全国代表大会通过后施行。解释权属中央常务委员会。”［30］《台湾民主自治同盟章程》第五章“附则”第二十九条规定：“本章程解释权属于中央委员会，中央委员会闭会期间属于中央常务委员会。”［31］

4　党章解释主体的建议

为全面推进从严治党，维护党章权威，应当加大党章的适用和解释力度，尽早明确规定党章解释权的行使主体。关于党章解释主体，张晓燕教授认为：应当兼顾党章解释的功能定位、权威性要求和常态化特点，考虑在中央政治局及其常委会领导下由中央书记处负责党章解释的日常工作。［32］（P24）由中央书记处负责党章解释的日常工作，可以满足党章解释工作的常态化要求，但还应在解释权的层面明确规定解释主体。

首先，党章的解释权只能由党章自身作出规定。作为“党内立法法”的《中国共产党党内法规制定条例》，虽然就一般党内法规的解释问题作出了明确规定，但是，该条例没有、也不适合规定党章的解释主体。党章是中国共产党的全国代表大会制定的，是最根本的党内法规，相当于国家法律体系中的宪法，其解释权的归属只能由其本身作出规定。现行党章没有对此作出规定，因而有修改的必要。

其次，党章解释权行使主体的地位和职权，应当与党章的地位和效力相匹配。作为最根本的党内法规，党章在党内法规中具有最高效力，由党章的这种地位和效力所决定，有权解释党章的主体必须能够代表中国共产党。根据中国共产党的现行组织制度，党的全国代表大会和它所产生的中央委员会，是党的最高领导机关，中央政治局和它的常务委员会在中央委员会闭会期间行使中央委员会的职权。可见，这些主体都能够代表中国共产党。因而，党章解释主体可以在党的这些中央组织中选定。

最后，党章解释权的行使，应当尽量满足党章解释工作的常态化要求。从理论上讲，党的全国代表大会作为党的最高领导机关，对其制定的党章具有当然的解释权。但是，党的全国代表大会每五年才召开一次，实际上不能满足党章解释的常态化要求。党的中央委员会全体会议每年至少举行一次，由其解释党章，符合党章解释工作相对常态化的要求。而且，二大至四大党章和包括中国八大民主党派在内的其他政党章程文本，可以作为党的中央委员会解释党章的制度参考。此外，如果在党的中央委员会闭会期间需要解释党章，可以确定由中央政治局和它的常务委员会行使党章解释权。由中央政治局和它的常务委员会解释党章，可以比较好的兼顾党章解释主体的权威性要求和党章解释工作的常态化特点。

结合以上分析，笔者建议及时修改《中国共产党章程》，增设一条规定：“本章程的解释权属于党的中央委员会，中央委员会全体会议闭会期间属于中央政治局和它的常务委员会。”

［1］〔德〕卡尔·拉伦茨.法学方法论［M］.陈爱娥译.北京：商务印书馆，2003.193.

［2］［5］中央纪委法规室回复：国有银行县级支行属于监督检查对象吗？［EB/OL］.http：//www.ccdi.gov.cn/ hdjl/hfxd/201505/t20150520_56584.html，2015-02-04.

［3］中央纪委法规室回复：农村信用社属于纪检监察机关查处范围吗？［EB/OL］.http：//www.ccdi.gov.cn/hd jl/hfxd/201505/t20150520_56583.html，2015-02-04.

［4］［6］中央纪委组织部回复：党委书记和纪委书记可否由一人担任？［EB/OL］.http：//www.ccdi.gov.cn/hdjl/ hfxd/201501/t20150123_50496.html，2015-02-04.

［7］中共中央办公厅法规室，中共中央纪委法规室，中共中央组织部办公厅.中国共产党党内法规选编（1996—2000）［M］.北京：法律出版社，2009.247.

［8］〔美〕丹尼斯·M.帕特森.法律与真理［M］.陈锐译.北京：中国法制出版社，2007.序言.

［9］［10］［11］中央档案馆.中共中央文件选集：第1册（1921-1925）［M］.北京：中共中央党校出版社，1989. 93，164，389.

［12］［13］［14］［15］［16］项佐涛，姬文刚.世界主要政党规章制度文献.中东欧［M］.北京：中央编译出版社，2015.261，297，504，539，619.

［17］［18］［19］［20］宋微.世界主要政党规章制度文献.尼日利亚［M］.北京：中央编译出版社，2015.279，2 92，318，368.

［21］Australian Labor Party's National Constitution 2015［EB/OL］.http：//australianpolitics.com/2015/ 08/01/alp-national-constitution-2015.html，2015-08-01.

［22］CharterAndConstitutionOfTheAustralian Greens-2014［EB/OL］.http：//australianpolitics. com/2014/12/01/greens-charter-constitution.html，2014-12-01.

［23］CPAimsandConstitution［EB/OL］.https：// secure.communist-party.org.uk/cp-aims-constitution？showall=&start=25.

［24］Constitution of the Communist Party of Canada ［EB/OL］.http：//communist-party.ca/wp-content/ uploads/2014/02/Constitution_2010_website_editi on.pdf.

［25］Constitution of the Communist Ceylon Communist Party［EB/OL］.http：//cpsl.lk/docs/constitution/consti tution.htm.

［26］［27］刘洪才.当代世界共产党党章党纲选编［M］.北京：当代世界出版社，2009.73，517.

［28］中国国民党革命委员会章程［EB/OL］.http：//www. minge.gov.cn/mgzy/mgzc/201302/25d185497d4849 c29c9cccd86dd25243.shtml，2013-02-17.

［29］中国农工民主党章程［EB/OL］.http：//www.ngd.or g.cn/gs/lcdz/20294.htm，2014-08-29.

［30］九三学社章程［EB/OL］.http：//www.93.gov.cn/html/ 93gov/bsjs/jszc/index.html，2012-12-04.

［31］台湾民主自治同盟章程［EB/OL］.http：//www.taim eng.org.cn/tmly/tmzc/t20130506_279311.htm，2013 -05-06.

［32］张晓燕.构建维护党章权威机制的思考和建议［J］.理论学刊，2015，（2）：21-26.

责任编辑赵继棠

D21

A

1004-0544（2016）10-0109-05

国家社科基金年度一般项目（15BFX003）。

孙才华（1977--），男，湖北汉川人，法学博士，中共湖北省委党校讲师，中南财经政法大学博士后流动站研究人员；方世荣（1956－），男，安徽歙县人，法学博士，中南财经政法大学法学院教授、博士生导师。