论富人治村的“私人治理”性质

2016-03-19王海娟

地方治理研究 2016年1期

关键词：乡村治理

王海娟

(华中科技大学　中国乡村治理研究中心，湖北　武汉　430074)

论富人治村的“私人治理”性质

王海娟

(华中科技大学中国乡村治理研究中心，湖北武汉430074)

[摘要]近年来富人治村已经成为乡村治理中的典型模式。研究发现，当前国家资源下乡增加了富人当选村干部的积极性，而富人的诸多优势使得富人治村成为一种普遍村治实践。通过对富人治村的动机及权力运作的考察发现，富人治村的主要动机是追求个人经济利益，富人治村的权力运作模式形成了“权力的利益网络”。富人治村的治理资源、治理主体以及治理机制具有私人性，实质上是与公共治理相违背的“私人治理”。

[关键词]乡村治理；富人治村；私人治理；资源下乡

一、问题的提出

随着农村经济社会分化，以及中央“双带”方针的推行，大量富人当选村干部，“富人治村”成为一种重要的村庄治理模式，学界主要从功能角度对富人治村进行了丰富研究。一是富人治村的效能，这类研究主要从农村经济与社会发展绩效的角度论述富人治村的功能。认为富人在村庄经济发展与村级事务决策中发挥了主要作用[1]；他们参政在市场中介、乡村治理结构、村庄合作文化的转型等方面具有特殊意义[2]；在乡村经济和一般物质性的公共品供给或提升方面取得的绩效比较明显[3]，并且富人群体是先进生产力的代表，他们治理村庄可以减轻村民负担，实现村民增收，还可以带动农村经济的飞速发展[4]。二是富人治村的民主功能，即把农村社会分层与先富富人的参政作为嵌入村民自治的重要变量，探讨富人治村与基层民主的关系。多数学者认为，富人治村将会增进基层民主的发展。在富人治理下的社区有可能比其他社区更快地实现向法治型治理模式的转换[5]；富人争当村官，对村级权力结构合法性程度的提高和农村基层民主政治建设的发展具有积极效应[6]；富人治村是一种“能贤治村”，村庄治理表现为选举阶段的群众民主参与和后选举阶段的精英主导治理的结合，构建了一种精英主导和群众自治形式，是村民自治的拓展形态[7]。

既有研究从功能角度展示了富人治村表面的治理绩效，缺乏对富人治村治理模式内在运作逻辑的考察，无法辨明其利弊背后的本质性逻辑。从局部和短期来看，富人治村能够有效地治理边缘人，维持村庄的基本秩序，也能够使用富人村干部的私人资源给村民提供公共品和公共服务，为村庄申请大量的项目资源，甚至还能够促进村庄发展和建设。但是从整体来看，富人治村只不过是抢先占用了其他村庄的资源，并且其为村庄提供公共品以隐形的公共利益被牺牲为代价[8]。从长期来看，富人治村是“私人治理”逻辑[9]，即富人村干部使用私人资源进行村庄治理，不是为了提供公共利益，而是为了获取个人利益，这将导致村庄治理公共性的萎缩。换言之，从长期和整体来看，富人治村的性质决定了其并没有促进村庄民主和公共治理效果，这需要我们继续考察富人治村的深层次逻辑。

“富人治村”是对村庄治理主体特质的描述，这一概念本身并没有刻画出乡村治理的性质与运作逻辑。只有深入考察富人治村的性质和运作逻辑，才能对富人治村的绩效有更加准确的判断。调查发现，富人治村呈现出与公共治理相违背的去公共性特性，笔者将富人治村的性质定义为“私人治理”。本文试图通过阐释税费改革之后基层治理转型、资源下乡以及乡村社会变迁背景下，富人如何走向村庄政治舞台，以及考察富人治村的目标及权力运作方式，从中揭示富人治村的“私人治理”性质。

二、资源下乡与富人治村的兴起

20世纪80年代初期以来，随着民营经济在沿海发达地区的勃兴，经济富人当选村干部成为当地农村地区一种普遍现象。卢福营认为在农村社会分化的背景下，个体私营企业主主政村庄治理可能是一种区域性选择，它适用于个私经济发达地区，对于其他农村地区并非具有普适性意义。但是2006年农业税费取消之后，国家向农村输入大量财政资源，基层治理从汲取型转变为输入型，在中西部农村地区，富人当选村干部也越来越成为一种普遍趋势。根据笔者所在研究单位在全国其他省市的农村调查情况来看，富人治村成为全国趋势[10]。这就表明，富人治村不仅流行于沿海发达地区，而且在中西部农村地区也普遍存在。它的普遍兴起是多种因素交织的结果，根据调查发现，主要有以下几个方面的因素。

一是后税费时期基层治理转型减轻了村干部的治理任务。税费时期基层治理的主要任务是执行计划生育政策和收取农业税费等一些硬性工作目标，当时流行的“催粮派款、刮宫引产”要求村干部具备强有力的治理能力。在这种形势下，村干部个人拥有雄厚的资金并不一定能解决问题，并且村干部深陷繁重的汲取农村资源的任务中，难以从村庄治理中获得好处，往往还需要垫付无法收取上来的税费，当选村干部对经济富人没有吸引力。税费取消以后，国家不再从农村中汲取资源，村干部从收取农业税费的繁重工作中解脱出来，并且随着农民生育观念的改变，计划生育工作的压力也大大减轻了。当村干部相较而言比较轻松，村干部有充足的时间从事第二职业。

二是国家资源下乡增加了村级权力支配资源的空间，增加了富人参与选举和治村的积极性。随着国家财政实力的不断增强，在新农村建设、城乡公共服务均等化等目标下，中央和各级政府向农村输入了大量的财政资源以提高农村现代化水平。国家每年输入到农村的财政资金达万亿以上，在基层公共工程建设和大量非正规经济领域，国家资源的大量输入意味着掌握村级权力的村干部能够获得诸多正当利益或者灰色利益[11]。富人有了当村干部的积极性，他们积极地参与到当前的村庄选举中。

三是富人当选村干部的优势。富人当选村干部的优势是多个层面的：其一，随着农村经济与市场经济的不断发展，农村出现了阶层分化，财富已经成为村庄社会中衡量个人价值的基本尺度。以经济实力为表征的个人能力构成了参与村庄政治的最基本条件，这就意味着富人的经济地位能够转换为社会地位和政治地位，普通村民缺乏当选村干部的经济实力；其二，政府提倡“带头致富，带领致富”的“双带”方针成为全国性的农村基层组织工作的主导方针，富人纷纷入党获得政治地位，这为“富人治村”提供了有利的合法性来源[12]；其三，资源下乡使得农民对村干部的评价标准和期待也发生了变化，村民期望村干部能为村庄争取到更多的项目资金，至于个人作风、品质上的瑕疵就变得无关紧要，而恰好富人因为有较广的人脉关系、有跑项目的丰富经验和经济实力，具有当选村干部的优势。

正是税费改革带来的基层治理转型减轻了村干部的治理任务，随之而来的资源下乡增加了富人治村的积极性，富人在符合村民期望和国家政策要求以及在村庄中的社会地位等方面具有优势，使其当选村干部成为可能。实际上富人当选村干部的优势一直存在，但是在农业税费时期，他们并没有当选村干部的积极性，资源下乡所带来的获利空间激发了富人当村干部的积极性，才使得富人当选村干部从可能变为现实。如果说发达地区农村的富人治村是经济发展和社会分化的产物，那么后税费时期普遍的国家资源下乡使得富人治村从局部现象变成普遍现象。

在中西部农村地区调查发现，2008年左右村干部出现了更新换代的高潮，一大批经济富人代替税费时代的老干部成为新式村干部。并且一个普遍的趋势是，随着资源下乡越来越普遍、越来越多，富人治村也将越来越普遍。甚至于那些已经离开村庄且已经与村庄没有关联的富人也回到了村庄中成为“不在村干部”。富人治村将演变为当前农村最为普遍的治理模式，探讨富人治村的逻辑及性质具有重大理论意义和现实意义。

三、私人治理：富人治村的性质

基层组织是村社成员共同需要的公共机构，提供的是公共服务，解决的是公共需要，处理的是公共事务，客观上决定了基层治理的权力运作和治理目标的公共性特征，这就保证了基层治理的正当性。通过对富人治村的动机以及权力运作模式的考察发现，富人治村的目标是获取个人的经济利益，在“权力的文化网络”[13]“权力的组织网络”[14]瓦解以及村庄公共治理资源丧失的情况下，富人村干部利用个人的经济资源、关系网络等私人资源进行村庄治理，建构了“权力的利益网络”[15]。村庄治理从治理目标到权力运作均遵循“私”的逻辑，实质上是与公共治理相违背的“私人治理”。

(一)富人治村的动机

在中国乡村治理史上，乡村精英治村具有重要的地位。“在中国长期的历史上，村级治理的基本制度体系没有实质性变化，即主要依靠国家自上而下延伸的保甲制和乡村内生权势人物的影响共同治理乡村。”[5]但是乡村精英治理村庄的动机已经发生了变化。传统社会时期乡村精英的权威来源于公共事务中对地方利益整体关系的主动建构，将个人权威与公共利益一致化，突出显示了乡村精英的社会责任和治理能力[16](P20-26)。这表明，在传统时期权力的文化网络的规制下，传统乡村精英获取权威和当选村干部需要提供相应的公共利益为交换条件。与传统社会的乡村精英不同，当前社会转型过程中崛起的乡村富人之所以被称为“富人”，主要在于其超凡的经济才能和广泛的人际关系网络。富人当选村干部不是依靠积极参与村庄公共事务获得村民的认同或者道德声望，而是依靠自身的资源申请更多的项目资源，或者凭借他们积累来的经济实力和特殊的个人素质。富人当选村干部与村庄治理能力、社会责任以及是否提供公共利益没有关系。

当提供公共利益不再成为获取个人权威和当选村干部的前提条件时，富人当选村干部的动机发生了变化。在一些“权力的文化网络”仍发挥作用的地区，富人当选村干部的一个重要动机是获得面子和荣誉，他们期待经济优势变为社会声望，因此有动力为村集体创造公共收益空间，为村民提供公共品和公共服务。但是随着农民流动的增加、就业的多样化和社会经济分化，村民对村庄共同体的依赖和认同感降低，村庄传统道德秩序因社会变迁而迅速瓦解，村干部难以从村庄治理中获得面子、荣誉等。在市场经济条件下，富人出任村干部的优先动机是获得丰厚的经济收入[17]。由此我们看到，大部分富人村干部往往是“不在村干部”，在镇上或县城拥有住所，其行动的场域主要在镇上或县城，与乡村社会的日常生活、生产联系较少，村庄仅仅构成他们谋取权力以转换为经济收益的场所。

在资源下乡的背景下，富人村干部从多个层面获取经济利益，可以分为直接性的和间接性的获利机会。直接性的获利机会指的是大量资源下乡背景下，富人村干部可以在运作项目过程中以补贴、工作经费、奖励或直接以老板身份承包项目工程的方式获得利益，甚至还可以通过运作和经营项目获得回扣利益。间接的获利机会指的是项目从下往上的申请过程中，富人可以借助村干部职位这个公共平台与上级政府建立更多的关系，从而为其企业发展积累人脉关系和获取信息。在发达地区富人村干部往往是个私企业主，可以与乡镇政府及各种上级机构建立联系。这十分有利于村干部个人、企业获取更好的生存环境，其中最重要的是获得贷款、减少监控、少缴税费和获得各种土地利用特权等。在中西部农村，村干部凭借与乡镇的关系来获取信息乃至特权(如一些特殊行业的营业许可)，从而获得经济好处[18]。也就是说，富人村干部既处于国家与村庄社会的上下衔接之处，又处于权力场域与市场场域的交接点上，他们不仅在分配国家资源时具有特殊的微观权力，能将规则界线之外的模糊利益运作到规则之内，同时也能够凭借自己的经济实力与政治地位参与国家政策性的资源再分配，将权力资本转化为市场中的核心竞争力，进而博取更多的经济资本[8]。

当富人治村的动机是私人性的经济利益时，富人村干部按照是否能够给自己带来经济效益决定是否要提供公共品和公共服务。即使短期内富人村干部利用个人资源申请项目为村庄带来了公共利益，实际上也不过是其获取更多个人利益的手段，富人村干部在提供公共利益时，表面的个人利益损失最终较为隐秘地由公共利益来补偿。

综上，当前富人治村的主要目的是获取个人的经济利益，与传统乡村精英出于提高社会地位、威望、荣耀并向大众负责考虑的动机并不相同[13](P4)。村庄治理因为个人利益和需求发生偏离，并且以个人经济利益为治村目标势必会影响各项村庄决策和权力运作方式。以下我们具体探讨富人治村的权力运作模式。

(二)权力的利益网络：富人治村的权力运作模式

不管是从项目运作中获得利益还是与上级政府建立关系，都需要富人村干部获得上级政府的认可。这就要求富人村干部必须能够维持村庄的基本秩序，从而顺利地执行自上而下的行政任务，包括项目工程建设。在村庄治理过程中，大部分村民是“无政治阶层”，在村庄政治中参与不足[20]，不会出头反对村干部的行为。随着村庄资源的增多，在村庄中拥有地位优势的是非体制精英和村庄的边缘群体如混混、钉子户等[21]，为了获得利益会挑战富人村干部的权力。从这个层面来讲，富人村干部要想保证治理目标的实现，首先要得到村庄非体制精英的支持或者默许，其次要有摆平边缘群体、协调村庄利益诉求的能力。在资源下乡的背景下，如何得到非体制精英的支持和化解边缘群体的反对，成为富人村干部治理村庄的主要障碍。

富人村干部选择什么样的方式或资源来完成治理目标，与宏观的乡村治理机制和社会变迁有关。一方面，农民流动和市场化的不断深入，乡村社会共同体不断瓦解和亲密社群陌生化，村民交往逐渐摆脱血亲情谊和人情面子的束缚，传统乡村社会的公共规则和舆论等越来越难以约束个体行为，新的公共规则及核心价值没有建立起来，权力的文化网络丧失。另一方面，分田到户以后人民公社体制瓦解，开始推行村民自治制度，国家公共权力在乡村社会不断退出和弱化，人民公社时期的组织体系瓦解。另外，农村税费取消以后，乡镇政府财政资源匮乏的困局加剧，两工制度及村提留的取消意味着村级组织进行公共治理的人力和物力资源丧失，后续的林权制度、土地制度的改革则使村集体经济被掏空。乡村体制改革带来合村并组、人员分流、取消小组长的浪潮以及村干部审批宅基地、调整土地的权力均被废弃，村级治理必需的公共资源丧失。尽管国家向农村输入了大量资源，但是由于采取直接治理机制，一直以来依托村干部的间接治理方式也遭到否定，基层组织并没有重建村级组织调配公共资源的能力。

地方性公共规范的瓦解、村庄组织体系的瓦解、国家公共权力不断弱化以及公共治理资源的丧失等都使得之前的公共治理模式难以继续维系。这就使得当前村庄权力的运作既缺乏传统时期的文化资源，也缺乏集体化时期的组织资源，还缺乏国家强力支持(法律的或行政的)以及人力、财力等公共治理资源。富人村干部具有丰富的私人性经济资源和关系网络，可以使用私人性资源俘获精英，从而得到非体制精英的支持和解决边缘群体的反对问题。由此形成了“权力的利益网络”，即村庄权力的运作依赖于私人利益之间的交换。

在富人治村背景下，“权力的利益网络”的运作方式主要包括以下两个方面。一是富人村干部通过多种途径拓展自己的私人利益网络。较为常见的途径是，富人村干部出于村庄社会稳定及制约边缘人的考虑，对于不给他面子、不与其站在一队的非体制精英，不会做出过多排挤或打压的举措，而是使用利益来俘获村庄精英。如在村务中顾及其诉求，在资源分配中照顾其利益，有时甚至让渡私人利益来感化他们。并且富人村干部在日常生活中主动扩展私人关系，并将公共关系转变为私人间的人情关系，以此将多数村庄精英纳入自己的私人关系网络。另外，村干部还通过制度吸纳、组织吸纳等方式将非体制精英和反对者吸纳到村庄组织中。二是富人村干部利用自己的关系和资源笼络社会势力①。社会势力的一个主要特征是私人暴力的使用处于法律的灰色地带，他们通过“踩线不越线”的方式逃避法律责任，国家机关难以使用法律对其进行制裁。富人村干部笼络社会势力，既可以利用社会势力的威慑力，甚至使用社会势力的私人暴力压制反对者，又能够防止地方势力依据其暴力优势成为村庄治理的阻碍力量。

从以上分析可以看出，在权力运作的过程中，富人村干部只能给予村庄精英以及社会势力等诸多的利益才能维持村庄的秩序。在市场经济不断深化、农民理性化和村庄共同体瓦解的背景下，村民不再关心村庄公共利益，富人村干部给予私人利益才能获得村民的认同和支持。本文中的“权力的利益网络”中的“利益”主要是私人利益而不是公共利益。

(三)富人治村的“私人治理”性质

富人治村的主体是富人，个人而非公共组织成为村庄治理主体。当前村庄治理的具体环境给富人治村提供了获利的空间、合法性和可能性。资源下乡给富人治村提供了获利空间。富人治村的动机缺乏相应的村庄文化网络的规范，并且法制建设不健全，富人治村的私利性无法得到有效的约束，这给富人治村提供了获利的可能性。村庄治理依赖富人的私人资源，在投资-收益的市场原则下，在村民看来富人通过治理村庄获利也有其合法性。

在村庄权力运作过程中，富人村干部通过权力的利益网络展开村庄治理。富人村干部利用个人的私人资源俘获反对者和非体制精英，再辅以暴力威慑。不仅如此，富人村干部还用公共资源和公共职务拉近关系、收买人心，通过“以公化私”将公共资源用来扩展私人利益网络。从治理资源的使用来看，富人治村使用的资源包括个人的经济资源、人脉关系以及私人暴力等私人资源，并且将公共资源转换为私人资源，呈现出来的是治理资源的私人化。进一步地，从富人村干部使用治理资源的方式来看，不管是私人利益俘获还是私人暴力威慑，富人治村所表现出来的是治理手段的私人化特征。

综上而言，富人村干部利用私人资源，或者将集体资金、体制性身份等公共资源转化为私人资源，通过利益俘获、体制吸纳以及威逼利诱等私人化的治理策略来处理乡村公共事务[22]，以达到获取私人利益的目标。由此，富人治村的治理目标、治理资源、治理手段、治理主体和治理体制都呈现出私人性的特征，富人治村实质上是与公共治理相对的“私人治理”。这就使本应具有公共性的治理组织从内到外，从主体到体制，都变成私人性极强的利益组织。

如果单看治理技术，对私人资源的使用是“正式权力的非正式运用”，实则不然，正是村干部做工作背后所凭借的公共性的物质性、权威性资源以及公共治理目标，才使得“连带式制衡”发挥效用，即村干部利用各种正式、非正式的资源统筹配置、捆绑连带，通过利益、情感等方式规制村民，从而完成公共治理目标[23]。当前富人运用自身较强的经济实力收买村庄中的反对者，运用个人的关系网笼络村民，用暴力和优势资源压服不服气者，无论哪种手段，都是私人性权力的使用，并且实现的是富人村干部的私人目标。这意味着富人治村的过程中富人的私人资源代替了公共规则和权威，村庄治理中的私人权力取代村庄公共权力，村庄治理体制变成“私”对“私”的礼尚往来，与村庄公共治理背道而驰。

依照传统乡绅在参与乡村事务、在政府和民间社会之间发挥媒介作用，不少学者将当前的富人治村当做现代“新乡绅”治理模式[7]或者“能贤治村”[24]。仔细考察发现，传统时期士绅通过维持村庄的公共秩序和提供公共利益获得声望和权威，其所使用的资源来源于农民筹资所形成的公共资源或者村社组织的公产，并且依托乡土社会的宗族组织，依照乡村地方公共规则等“权力的文化网络”维持村庄秩序。也就是说，士绅利用地方性公共规则和公共资源达成公共秩序和提供公共利益，传统精英治村是一种公共治理[25]。当前富人村干部的私人性治理已经与传统社会的精英治理有本质上的不同。这才是富人治村没有发挥类似于传统乡绅治村的治理效能的根本性原因，而不是治理体制差异性的表现[26]。因此，富人村干部并不是既有经济能力又有良好人格的乡村“能贤”人士，其治村目标不是为村民提供公共服务及维护乡村社会秩序，而是围绕着富人的个人利益和资源来建构私人性的权力的利益网络。

四、结语

本文讨论了税费改革后，国家不断向农村输入资源背景下，富人村干部获得大量直接或间接的获利机会，这促使富人纷纷登上村庄政治舞台，富人治村成为一种普遍现象。富人当选村干部的主要动机是获取个人的经济利益，富人村干部按照自己的意图积极地利用个人优势资源和关系网摆平村庄内部矛盾，构建了村庄的“权力利益网络”，处理公共事务变成治理主体“私”对“私”的摆平化解术。从而使得治理资源、治理主体、治理体制和治理目标都具有私人化的特征，公共治理蜕变为私人治理，村庄治理丧失公共性。

基于对富人治村性质的考察，我们需要反思富人治村这一村治模式的治理绩效和民主功能。表面上富人村干部在农村经济社会发展中充分体现了其决策迅速、社会动员能力强、效率高等独特优势，从而引起学术界、舆论好评和国人的想象，为各级政府所倡导和支持。深入考察富人治村的动力与权力运作方式发现，富人治村本质上是与公共治理相对立的“私人治理”。在这种治理机制下公共资源转化为个人利益，没有转化为公共利益，资源下乡并没有提高基层公共治理能力。虽然富人治村在短期内取得了一定的治理绩效和维持了村庄秩序，但是以公共资源和治理合法性丧失为代价，从长期来看，富人治村的绩效不尽人意。并且在村庄权力运作，非体制精英难以制衡富人村干部的权力，普通村民难以参与村庄政治，形成了村庄政治排斥和“寡头”政治，富人村干部的行为越来越不能受到约束，导致了村庄政治的非民主化。因此，私人治理在维持表面的秩序的同时蕴藏着深刻的治理危机和政治危机。

基于这一分析，我们应该丢掉对富人治村的幻想，扎扎实实地做好在发扬民主基础上的基层组织建设工作，重建基层治理的公共性。在国家资源下乡为农村提供越来越多公共品和公共服务的背景下，农村基层组织建设的核心是通过自下而上的民主制度建设，让普通村民表达公共品需求偏好，从而将国家资源用到为村民服务的公益事业上去。通过加强基层组织建设，将下乡资源转变为基层组织的公共治理资源，改革现行富人治村模式，真正落实基层民主基础上的公共治理。注释：

①本文中的“社会势力”根据贺雪峰的定义，泛指带有一定黑社会背景，使用或威胁使用暴力的社会力量。之所以使用“社会势力”而不用“黑社会势力”，是因为影响当前乡村治理的带有暴力威胁的力量，并未都发展到了黑社会那样高度组织化的程度。也就是说，本文所指“社会势力”包括但不惟黑社会势力。黑道、地痞、流氓、混混等都可以算作本文所指“社会势力”的一部分。参见贺雪峰：《论利益密集型农村地区的治理》，《政治学研究》，2011年第6期。

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