我国乡村治理模式的变迁、困境与内生权威嵌入的新乡贤治理

2016-03-19付翠莲

地方治理研究 2016年1期

关键词：乡村治理

付翠莲

(浙江海洋学院　经济与管理学院，浙江　舟山　316000；

华中师范大学　政治学博士后流动站，湖北　武汉　430079)

我国乡村治理模式的变迁、困境与内生权威嵌入的新乡贤治理

付翠莲

(浙江海洋学院经济与管理学院，浙江舟山316000；

华中师范大学政治学博士后流动站，湖北武汉430079)

[摘要]进入后农业税时代，我国乡村治理由间接治理模式向直接治理模式转变，乡村基层组织的财政基础、治理方式和权力结构以及治理运行逻辑都发生了结构性的转变，整个国家政权“悬浮”于乡村社会之上，乡镇财政空壳化倒逼下的基层政府几乎完全丧失治理功能，国家与农民之间的联系日渐疏远,传统地方权威在乡村治理中面临着失效和失语。而乡村自身的内生秩序控制力量离不开乡村精英力量的形成与推动，当前非体制精英的崛起成为村庄权力结构变迁显著的特点,乡村社会的精英政治从一元政治精英向多元精英治理转变。重塑乡村精英的“新乡贤治理”模式，能够有效缓解后农业税时代直接治理模式下的治理困境。

[关键词]乡村治理；后农业税时代；新乡贤治理；乡政村治；乡村内生权威

作为一个典型的农业大国，几千年来的中国传统社会的乡村治理模式都延续了“皇权不下县”的间接治理传统。新中国成立至新世纪初取消农业税，也一直延续这一传统。1949年后国家建立起来的社、队乡村集体组织对乡村社会进行间接治理，之后“政社合一”的人民公社制全能控制型模式在我国农村兴起，改革开放后乡村治理体制也相应地从“政社合一”逐步过渡到“乡政村治”的政府主导型模式，但仍然属于间接治理的范畴。由于农业税费负担沉重引致各地底层农民抗税风潮不断，乡级基层政权面临着治理性危机抑或说政治合法性的困境。这就导致农村社会延续了几千年的间接治理模式渐趋式微，需要新的治理理念来缓解乡村治理危机。2006年我国取消农业税后国家实施的一系列惠农政策，使得乡村治理模式发生了重大转变：依托于乡、镇、村集体组织的“背对背”的间接治理模式逐渐解体，而以彰显农民个体权利为核心的“面对面”的直接治理模式相继兴起。但进入后农业税时代，基层乡镇政权在失去了其赖以维持的农村税费基础后，主要依靠上级财政转移支付维持运转，乡村内生权威逐渐消失，基层政权从过去的汲取型变为与农民关系更为松散的“悬浮型”[1]，直接治理模式同样陷入困境。我国农村公共管理模式由于严重滞后于农村社会结构变革的要求，正成为制约农村发展的瓶颈因素[2]。我国历来都有乡村精英凭借其掌握的优势资源对乡村实现良性治理的传统。近年来，乡村治理主体经历了从传统一元政治精英治理主导向多元精英治理格局的转变过程，非体制精英的崛起成为当前村庄权力结构变迁显著的特点。特别是随着国家资源的输入，地方权威与地方体之间的利益分离越加明显，甚至出现了地方政府与地方势力的结盟。而传统农村生产方式的转变，使农村劳动力的经济生产活动脱离了地方体，形成了数量众多的离散家庭，进而影响到乡土地方权威的再生产。重新回归乡村精英的“新乡贤治理”模式，能够有效缓解后农业税时代直接治理模式下的治理困境。

一、“背对背”：中国传统乡村间接治理模式的式微

1949年以前的中国乡村是独特的乡绅治理结构，国家对乡村社会的治理模式延续了“皇权不下县”的传统，基本上都是以乡绅为主导的乡里自治模式，不管是费孝通先生提出的“士绅模式”，抑或是黄宗智主张的简约治理模式[3]，都表明在地主、士绅、宗族等以地方精英群体为主导的乡里制度和村落社会中，有威望的乡绅承担着国家与社会的中介性角色，在乡土社会公共治理中担当了重要角色，以被广泛认同的社会价值和伦理标准维系乡村社会的运转。正如韦伯所言，由于传统的中华帝国在乡村的权力是“巨大而脆弱的”，“中央管辖的强度是相当微弱的”[4](P1041-1501)，以乡绅为首的强大的地方自治势力是乡村权力的实际拥有者，他们虽然不是通过国家官僚机构由上至下任命，也不具备国家官员的身份，但却拥有乡村社会内生出来的权威，乡绅治理结构的合法性来源于被农民广泛认可的权威性。这种“背对背”的乡村间接治理模式使国家和乡村社会虽有隔阂但无直接冲突，传统国家权力正是利用和依靠这些中间层非正式权威的治理力量实现了对乡村社会的间接治理。

新中国成立初期，国家通过土地改革运动加大了对乡村社会的整合力度。国家通过强制性的剥夺方式将地主、士绅、宗族等中间层消灭，传统乡村社会秩序被摧毁。国家主要依靠社、队乡村集体组织将乡村社会纳入国家政权间接管理的范围。1958年“政社合一”的人民公社制全能控制型模式兴起之后，“党政合一”的权力支配方式使农村全部事务的决策权高度集中于党的各级组织，公社党委书记和大队书记实际掌握着乡村核心权力，“党政合一”和“政社合一”所呈现出的权力凝固化结构，使“公社权力以前所未有的规模和深度直接深入乡村社会的各个角落”[5](P72)，致使传统乡村社会的自治能力在高度行政化体制下渐趋式微。国家通过城乡二元分割的户籍制度阻断了劳动力资源的自由流动，以农产品统购统销制对农产品垄断性低价收购，通过人民公社制依靠以社队为基础的基层集体组织从农村汲取大量资源，乡村治理的核心任务仅局限于为实现国家工业化积累输送农村资源。人民公社时期国家包办乡村社会一切事务的全能主义模式建构了中国乡村社会发展的逻辑起点，高效的权力运作形式和强大的社会动员能力实现了乡村社会的农田水利等基础设施的大量改善，但也同时积累了农民对国家政权的不满与对抗，国家政权对乡村社会的控制成本随之增加，最终决定了人民公社体制下全能主义治理模式的终结命运[6](P56)。

改革开放后，以“大包干”为主要形式的家庭联产承包责任制的实行最终使全能型的人民公社政治体制瓦解，1983年撤销人民公社重建乡体制，“乡”重新被确立为农村基层行政单位。从人民公社变为乡级的行政体制，使乡村社会短期内出现了一定程度的无序和混乱。1980年广西河池地区的宜山县等地，部分村民自发召开村民会议并选举产生出村民委员会，自行协商制定了村规民约，负责全村的公共事务。这一做法得到中央领导的高度重视和充分肯定，村民委员会这一草根经验总结推广后被写进1982年宪法，乡村治理体制也相应地从“政社合一”逐步过渡到“乡政村治”的政府主导型模式。“乡政村治”下乡村治理体制的路径发生了改变：国家权力与社会权力的关系是指导与协作的关系；在自治组织与农民个人的关系上，村民委员会通过村规民约对村民施行软性的、松散的约束；在村民和村民委员会的关系上，属于选举代理人、授权或者委托之间的代理关系；在国家权力和农民个体关系上，国家不再直接控制和制约农民个体，而是通过村组织这个中介(包括村委会和村党支部)来完成税费征收、计划生育等各项指标和任务。“乡政村治”使村集体组织权限一定程度上被弱化，但国家基础权力仍然通过农民缴纳农业税费、出义务工、计划生育工作在乡村社会得以延伸。

乡政村治”模式是在全能主义治理模式退出乡村社会后，国家政权将原子化分散的农民吸纳到国家体制之中，通过村民自治的形式对农民自我管理公共事务予以确认和支持，一定程度上协调了国家管理和村民自治二者间的关系，推动了基层民主政治的发展。但“乡政村治”模式从根本上说是一种控制大于自治、地方政府控制处于支配地位的政府主导型治理方式。一方面，我国的村民自治不是经过完备公民社会的培育而发育出来的畸形儿，存在着先天的民主制土壤缺乏、自治精神养料不充分的缺陷。特别是当村委会在遇到拒交计划生育罚没款、抗税费的“钉子户”，以及村财经费用紧张等村治难题时，仍需依赖乡镇国家政权的公共权威为村治后盾；另一方面，乡镇政权组织通过乡镇一级党组织的政治网络控制着村级党组织人选，通过出台“村财乡管”的目标考核体系方法把控村级财权、影响村务决策，通过上下级的行政领导关系使乡镇指导下的村民自治某种程度上被弱化和虚置，乡镇政府及党委采取行政命令和权威管制手段干预村治日常工作，习惯性地把村党支部和村委会当做自己的行政下级机关或派出机构，这就导致国家政权组织在村级治理中相对于村民自治组织享有无法讨价的权威性，实际上凌驾于村民自治组织之上，乡镇对村治的控制影响性指导、行政命令性指导进一步弱化了村民自治的影响力。这种“县政—乡治—村办”的治理模式虽然降低了乡镇政府与分散的农户打交道的“成本”，但乡镇与村治存在着不规范、不协调甚至相冲突的一面，部分乡镇和村干部为维护既得利益不愿下放权力，通过加强对村级自治组织的渗透、影响和控制，截留国家下放给农村社会的权益，乡、村两级组织与民争利的结果最终导致其与农民之间的隔阂和矛盾，甚至冲突事件的频繁发生。

“乡政村治”模式下国家与乡村社会的关系基本上采取的仍然是索取型，乡镇基层政府的财政主要依靠地方工商税收和农业税收、各种摊派和各种收费维持运转，农民税费负担问题严重，除缴纳农业税外，“三提五统”①、各种集资收费成为压在农民头上沉重的负担。根据农业部1999年全国6省12县820个农户的抽样调查数据，人均农民负担总量在100元左右，约占农民人均纯收入的7%，其中农业税、“三提五统”和集资收费分别占负担总量的29%、58%、13%[1]。20世纪90年代，由于农民增收有限，农业剩余已难以支撑农村的上层建筑体系，由于农业税费负担沉重，一些农民因承受的生存压力增加而产生了不满情绪，引发了针对基层政府的一些群体性事件的发生。特别是在一些中西部农村地区，干群关系非常紧张，群体性抗税事件频繁发生，国家对民众的动员能力下降，“国家政权建设内卷化”[7](P51)现象加重，由农业税费负担沉重引致底层农民的抗争导致部分地区乡村基层政权面临着政治合法性危机，国家基础权力逐渐弱化，新中国成立以来的乡村社会延续五十多年的间接治理模式逐渐式微，需要新的治理理念以缓解乡村治理危机。

为化解这场政治合法性困境，2000年国家在安徽省全省范围内启动了农村税费改革的试点工程，到2005年12月十届全国人大常委会第十九次会议通过《中华人民共和国农业税条例》，规定自2006年1月1日起在全国范围内废止农业税。这标志着在我国延续了2600余年的农民必须上交的“皇粮国税”的历史结束，也意味着我国从此跨入“工业反哺农业”“城市反哺农村”的“后农业税时代”。全面取消农业税在经济上彻底将农民的负担取消了，同时更意味着农村社会治理结构进入重大转型期，由几千年的“背对背”模式向直接治理的“面对面”模式转换。

二、“面对面”：后农业税时代乡村直接治理模式面临多重困境

后农业税时代国家对农村的治理方式发生了重大转变：国家依托于乡村集体进行的间接治理模式解体，而以个体权利为核心的直接治理模式在乡村治理中逐渐兴起。所谓直接治理，是指以保障个体权利为核心、以强化基层代理人监控为目的、将国家权力直接对接农户作为组织机制的治理模式[8]。在这种直接治理模式下，一方面，国家权力嵌入乡村社会的程度超过以往任何时期，通过村民自治、税费改革乃至取消农业税等一系列制度措施推动了乡村治理转型，农村治理状况得到进一步改善；但另一方面，农村基层组织的运作逻辑却发生了深刻变化：国家通过一系列制度变革将乡村基层政权虚化，乡镇、村这两级受到了前所未有的冲击，使基层政府和组织呈现出“悬浮”状态。国家通过废除农业税、粮食直补、新农合等一系列政策措施试图建立与农民之间的直接、面对面的关系，实现国家对乡村社会的直接治理，但结果却导致基层政府与农民之间的联系日渐疏远，在治理体制、机制以及治理功能上陷入困境。

一方面，从治理体制上看，在农业税取消的影响下，乡村基层组织的财政基础、治理方式和权力结构都发生了很大变化，乡村政治及治理运行逻辑也发生了结构性的转变。后农业税时代，由税费负担沉重引致大量农民群体性抗税事件而导致的乡村基层政权陷入政治合法性困境的局面得以消除，乡村社会原有的因税费过重引发的矛盾有所缓解。国家通过新农村建设对乡村的治理方式从以前的资源提取向资源输入转变，通过粮食直补、新农合、低保、退耕还林补贴、农资综合补贴、良种补贴、农机具购置补贴等各种农业补贴，以及义务教育“三免一补”等方式，依靠现代科技手段在某些领域加深了渗透，使农村基本公共物品供给呈“输入式供给”状态，很大程度上改善了农民的生存状态，切实减轻了农民负担，农民从基层政府的苛捐杂税中摆脱出来，农民的生活水平也在不断地得到提高。此外，国家开启了户籍制度改革进程，进一步缩小城乡差别和消除城乡二元结构；村民自治制度和乡村基层民主的不断改革、完善和发展，一定程度上保障了农民的民主权利，农民生存状态的持续改善，农民对执政党和政府认同感上升，进一步激活了政权的合法性来源，农村从矛盾最尖锐的地区变成政权最受拥护的地区。

另一方面，从治理机制来看，国家试图通过税费改革乃至彻底取消农业税，使基层政府与农民的之间“汲取型”关系转变为一种“服务型”关系，但却使得整个国家政权“悬浮”于乡村社会之上[1]。农业税取消后农民不再成为地方政府财政的主要来源，国家的各项惠农政策如粮食直补改变了过去依托于乡村集体的方式，绕开乡村基层组织，直接对接分散的个体农户，有效地避免了基层政府在村庄公共品供给中的搭便车行为。而地方政府在农村地区的公共服务支出是通过转移支付来取代过去对农民收取的税费，这样导致乡镇政府和村级组织在村级事务中的功能弱化，在事权上收、工资统发状态下，乡村两级基层只从事一些次要从属性的、配合辅助性的工作，如配合上级政府在国家实施新农村合作医疗政策、粮食直补政策以及推广农技、农机服务时做一些辅助性的工作以及一些维持治安等辅助性的事务，基层政府变成了简单的镇制工具，完全丧失了治理功能。改革的结果导致乡镇财政变得越来越空壳化，乡镇政府成为“悬浮型”政权组织，处于“半瘫痪”状态，乡镇政府不是能够更加完善、周密地提供公共服务、维持一方平安，而是在国家和农民中间造成一种“真空”状态[1]。虽然基层政府收取税费的压力得以消解，但同时也失去借机谋利的可能。这种结果导致乡镇组织普遍变得消极无为，既打击了乡镇干部干事的积极性，也削弱了他们为民服务的能力，乡级政府逐渐变成了无关紧要、可有可无的一级政府组织，乡村基层政权的治理功能进一步被削弱，正如有学者指出的那样：“乡镇基层政权在丧失了‘干坏事’的条件的同时，也失去了为农民做好事的动力和基础。”[9]这一转型深刻影响着农村基层政权的角色与行为，国家权力总体上逐渐退出乡村社会，削弱了基层政权的治理能力，离间了基层政府与农民之间的关系，造成了中间层的缺失，给农村社会秩序的维系带来诸多负面影响。

从治理功能上看，在彻底取消农业税后，由于乡镇基层政府赖以运转的税费收入被取消，仅靠中央政府的财政转移支付的补助来维持，但因资源的有限性及分配的非均衡性,中央的转移支付不足以弥补原来的“三提五统”收费，乡镇政权的运转面临困难，乡镇财政呈现出空壳化的状况。此外，乡镇的综合配套改革在给乡镇政权“消肿减肥”的同时，也导致乡镇基层政府的生存形势逼仄。由于事权上收、工资统发，为了维持乡镇政府的日常运转，以及提供乡村的公共服务和公共开支费用，乡镇财政往往采取“拆东墙补西墙”的办法，经常面临拖欠工资、欠缴水电费、没钱开会以及道路失修断行、校舍危房倒塌等窘迫状况。所有村级公共建设、公共事业都依赖于县级以上政府，而县级政府由于自身也不能财政自立，尚需依赖于上级财政的转移支付。在税费改革“倒逼”形势下，乡镇政权的财政运转面临极大困难，基层政府完全丧失治理功能，致使基层组织的常规治理职能无法有效实施。尽管村民自治制度在实行过程中存在种种弊端，但农村自治组织却迟迟未能发育，这使得取消农业税后农村面临的治理困局仍然存在，农民的生活水平依然没有大幅度提升，乡村社会在后农业税时代出现了公共物品凋敝，公共服务短缺，公益事业衰败，甚至黑恶势力渗透而导致乡村社会的治理状况恶化的局面。

三、“新乡贤治理”：乡村内生权威嵌入的治理路径

城镇化步伐的加快使得乡土人才向城市社会单向流动，造成乡村发展内驱力缺乏。目前中国乡村正经历史无前例的衰变，拷问着农村空壳化背后乡村治理现代化的诸多问题。如何在新的历史时期构建适合我国国情的乡村治理模式，成为当前解决由乡村社会的治理性危机而引发的新一轮政治合法性困境的关键。在对基层农村长期的实证调研基础上，笔者认为，当前乡村社会的精英政治应从一元精英政治向多元精英治理转变，“新乡贤治理”是乡村治理方式的一种有益探索，应纳入国家治理体系建设的范畴。

在传统乡村，地方政府是承担经济市场化大潮下地方发展的权力实体，国家通过地方权威、而不是企图取代它来完成局部整合作用，黄宗智将这种治理形态称为“集权的简约治理”，并被现代学者应用于解释国家政策落地过程中的纠纷调解与政策执行[10]。整合完成的必要条件在于地方权威的权力来源与地方共同利益的建构密切相关，即“这个权威必须有能力促使一个地方性的利益共同体形成——它内部的各方利益必须被相关化，即分散的利益被政治地或经济地组织化为一体”[11](P19)。与之相对的是，现代乡村政治制度的建设呈现出地方权威官僚化的变化：其权力来源主要为国家而非社会，由“共同利益”联系起来的内聚结构被瓦解，地方权威与地方社会形成了一个“利益分离结构”[11](P33)。贺雪峰对税费改革后的农村研究表明，乡土社会中的“利益分离结构”出现新的结构性变化，那就是伴随着国家资源输入出现的地方政府与地方势力的结盟，“若是不采取有力措施，这一结盟的全新结构将吸取大部分自上而下输入农村的资源，并不断侵蚀乡村社会的公共利益，由此导致乡村治理的内卷化”[12]。

有研究者指出，在传统中国乡村社会一直都存在着两种不同性质和向度的力量：一是以国家强制力为后盾的自上而下的政治和行政控制力量；二是乡村自身的内生秩序控制力量。在这两种形式的力量中，乡村自身的内生秩序控制力量离不开乡村精英力量的形成与推动[13]。乡村精英就是在乡村社区中具有非正式的权威，在乡村政治、经济、文化和社会生活中掌握传统的社会资源且握有一定的社会话语资源，具有一定的社会整合功能的有重要影响力的人。而在后农业税时代，乡村精英一般可以分为体制内精英和体制外精英两类。体制内精英是国家承认的权力机构内成员，如村党支部书记、村委会主任，属于外生性权威。体制外精英则是在村内颇有威望和影响力的非国家权力机构的组织或个人，包括由血缘纽带关系形成的宗族精英，由帮派组织、匪盗、不法商人等组成的宗派势力，由农村体制改革后出现的经济能人、贤人等组成的经济乡绅，有从政经历、有政治靠山和村内一定影响力、敢于发言的人，或拥有暴力资源的无赖泼皮“大社员”，有影响力的宗教精英等，他们均属于内生性权威。其中，经济能人与传统权威，或者两者合一的体制外精英，由于掌握着丰富的集体资源而且能力突出，威信较高，通过村委会选举，他们很可能成为体制内精英。这些乡村精英与乡政形成一种既博弈又合作的关系。在税费征缴时代，面对数以亿计的原子化分散的农民，国家为了低成本收取税费，不得不依赖于村级组织和被称为“乡村体制内精英”的村干部的协助，村集体不仅代理国家征缴税款，而且以“提留”等“费”的形式参与利益的分享，这就在国家和农民之间形成了一种因税费征缴而构成的委托代理“中介关系”[6](P60)。在后农业税时代，在国家—村庄精英—普通村民的村落场域的权力结构中，村庄精英居于承上启下的中介地位，是国家与农民互动的中介与桥梁，既是国家政策传达者，也是村民利益分配和执行政策的代言人，在与中央政府、地方政府、普通村民之间的互动与博弈中起着举足轻重的作用。

后农业税时代乡村社会的精英政治经历了从一元政治精英向多元精英治理的转变，非体制精英的崛起成为村庄权力场域中显著的特点。随着农村经济社会分化的加剧，在乡村社会涌现了一大批率先富裕起来的“能人”及愿意带领农民走向共同富裕的“贤人”，即“新乡贤”。当前要重塑乡村精英的“新乡贤治理”模式，应着力做好以下两方面的工作。

一是要弘扬乡贤文化，提升乡村社会共建力。“乡贤文化”是一种具有鲜明区域特色的榜样文化、先进文化；新乡贤是行德行善、做公益事业的先导者，是乡土文化、乡风文明和社会主义核心价值观的践行者。在乡村治理过程中，应鼓励乡贤回归，弘扬乡贤文化，凝聚“乡贤”力量，借助各类乡贤的财力、智力、影响力，以加快我国美丽乡村建设的步伐。

二是要培育和发展村(组)乡贤理事会等新型社会组织。要充分组织和培育乡村中有威望、有能力的经济能人、退休干部、复退军人、外来工代表等组成乡贤理事会，发展介于官方与民间的新型社会组织，让他们广泛参与乡村治理事务。乡贤理事会可以充分利用其非正式权威的影响力，在乡村治理中发挥辅助“村两委”的作用，成为具有非官方特质、能够解决后农业税时代政府治理能力不足的新型社会组织，在政府与民众之间发挥桥梁作用。

随着农村社会转型的加快，部分乡干部或体制外精英在乡村治理过程中腐败与蜕化现象严重。他们稀释公共资源，损害村庄政治民主，造成国家资源浪费。充分发挥好“新乡贤”见贤思齐、崇德向善的示范引领作用，有利于纯乡风树正气，进一步提升乡村管理自治力，弥补政府纵向治理能力的不足和村民横向自治能力的缺失。注释：

①三提五统即“三项提留”“五项统筹”的统称，三提五统是乡村两级自收自用的费用，国家并没有明确统一的标准。三项提留指村级组织的管理费、公积金和公益金三项；五项统筹则是指乡镇政府用于乡村道路、农村教育、计划生育、民兵训练和优抚等公共事业的五类费用。

参考文献：

[1]周飞舟.从汲取型政权到“悬浮型”政权——税费改革对国家与农民关系之影响[J].社会学研究，2006，(3).

[2]汪荣.我国乡村治理模式的历史演进及其发展路径浅探[J].理论月刊，2013，(7).

[3]黄宗智.集权的简约治理——中国以准官员和纠纷解决为主的半正式基层行政[J].开放时代，2008，(2).

[4] Max Weber.Economy and Society[M].Berkeley.:University of California Press，1987.

[5][美]费正清.剑桥中华人民共和国史[M].上海：上海人民出版社，1990.

[6]何晓杰.“后农业税时代”中国乡村治理问题研究——以东北乡村为研究视域[D].长春：吉林大学博士学位论文，2011.

[7][美]杜赞奇.文化、权力与国家——1900~1942年的华北农村[M].王福明，译.南京：江苏人民出版社，2003.

[8]田先红，陈玲.再造中间层：后农业税时代的乡村治理模式变迁研究[J].甘肃行政学院学报，2010，(6).

[9]田先红，杨华.税改后农村治理危机酝酿深层次的社会不稳定因素[J].调研世界，2009，(3).