我国养老社区发展的问题检视与对策

纪晓岚，刘晓梅

(华东理工大学　社会与公共管理学院,上海　200237)



我国养老社区发展的问题检视与对策

纪晓岚，刘晓梅

(华东理工大学社会与公共管理学院,上海200237)

[摘要]面临人口快速老龄化的趋势，如何有效增加养老服务的供给、提高养老服务水平成为我国目前发展老龄事业亟待解决的问题。养老社区作为一种集居家养老和机构养老模式为一体的新型养老综合体，必将成为老年人养老生活的优先选择。未来10～20年将是我国发展养老设施的重要发展机遇期。构建“政策引导、企业运作、社会参与”的合作治理结构，方能取得理想的成效。

[关键词]养老社区；老龄化社会；政企社合作

一、引言

我国自1999年进入老年型社会以来，老龄化程度不断以较快速度加深，养老服务的需求迅速扩张。我国老龄化社会具有老龄人口总体数量大、人口老龄快速化、老年人口高龄化、空巢化等特点，而且我国是在经济相对不发达的情况下进入老龄化社会，老龄化进程与经济发展不同步，是“未富先老”，这为我国解决养老问题带来了严重挑战，老龄问题显得日益严峻。

截至2014年底，我国60岁及以上的老年人口达到2.12亿，占总人口的15.5%，其中65岁及以上人口1.37亿，占总人口的10.1%，而每千名老年人拥有养老床位为27.2张，养老床位缺口仍然较大。我国养老服务的供给已远不能满足老年人日益增长且不断丰富变化的养老服务需求，两者之间的矛盾日益突出。在生育率降低、家庭规模小型化、人口寿命不断延长的情况下，解决目前和未来老年人的养老问题迫在眉睫。

受传统家庭养老观念的影响，我国老年人仍然倾向于居家养老。为此，我国提出要建立以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系。但由于现代社会家庭规模小型化，女性地位上升，子女工作压力增加，传统的家庭养老功能不断弱化。而且，随着经济社会的不断发展，老年人对生活、生命质量的追求不断提升，对老年生活的服务需求也将更加丰富、复杂，如何更好地实现居家养老便成为一个现实难题。为此，养老社区作为居家养老、机构养老的结合体应运而生。

早在上个世纪，美国就出现了大量如美国太阳城这样的养老社区。我国在近十年也开始陆续兴起了一批养老社区，如北京太阳城、上海亲和源、浙江金色年华退休生活中心等，而且发展之势愈来愈强。养老社区作为一种以老人为本的生活综合体将逐渐成为老年人退休后养老生活的一种选择，也将成为社区建设的重要发展方向。

图1近十年我国老龄化情况

数据来源：民政部《2014年社会服务发展统计公报》，中央政府门户网站http://www.gov.cn/xinwen/2015-06/12/content_2878622.htm；2005年数据参考：谭琳.重视老年妇女问题求真务实地开展工作[J].中国妇运,2007,(2).

二、养老社区的基本特征

养老社区在我国虽然是个新生事物，发展历史不长，但其广阔的市场前景已引起了不少国内学者、专家的关注和研究。就目前的相关研究而言，其主要内容包括：第一，对当前某个养老社区进行个案分析，如关于亲和源的研究(高存，2010；周建国，2010)；第二，对养老社区开发和建设进行构想(刘毅、曹清连，2010；沈雁英、杨青、张莉，2006；荣霞、李志鹏，2006)；第三，对养老社区发展现状及问题进行分析(周燕珉、林婧怡，2012；刘立峰，2012);第四，农村养老社区的建设(李振堂，2012)。这些对养老社区的研究为我们了解和进一步研究养老社区提供了良好的基础，但既有的相关研究多是从建筑规划、住宅开发等方面展开，探讨硬件环境建设，而对服务、管理等软件方面研究不足，缺乏结构性行为主体方面的研究。

对养老社区目前尚无统一的正式概念界定。刘立峰(2012)认为，养老社区是在一个较大的地域范围内，以成套老年住宅为主，拥有适合老年人需要的公共服务设施，以及较为完整的社会服务体系，能为老年人提供生活照料和精神文化享受的康居社区。李振堂(2012)认为，养老社区是集中建立的老年宜居社区，在社区中以居家养老的形式居住，但享有社区中的养老配套服务，是无围墙的养老院。侯家泽(2012)认为，养老社区应该是一个社区公共服务设施，应该按照城市的千人指标来规划和设计，周边应有便捷的文化、娱乐、交通和其他社区服务设施，还应该与学校、图书馆和各种社区商业服务设施有便捷的联系。

笔者认为，养老社区是适合老年人居住的具有养老功能的生活社区，包含老年群体、适合老人心理和生理特征的住宅和公共设施以及专业的养老服务体系三个基本要素。作为养老社区，不仅是为老年人提供一个物质化的居住场所，更应是提供一种适合老年人心理和生理特征的生活方式，不仅为老年人提供方便舒适的住宅，更应注重老年人的情感归属与社会交往，使老年人以此为家，有尊严地健康生活。

首先，养老社区具有社区的基本特征。作为社会学概念的社区(community)最初是由德国社会思想家滕尼斯提出来的。社区是指由一定数量居民组成的、具有内在互动关系与文化维系力的地域性的生活共同体，包括人口、地域、组织结构和文化四个要素(徐永祥，2008)。因此，养老社区是在一定地域内，有一定规模的老年人居住、以维护老年人共同利益为重，并不断促进老年人维持社会交往的生活共同体。一定规模的地域、一定数量的老年人口、老年住宅、良好的尊老文化是养老社区构成的基本要素。其次，养老社区应注重养老功能。社区具有服务、管理、保障、稳定、人的社会化等功能。在生活节奏加快、老年人口快速增加的社会中，在社区里生活时间最长的是老年人，公共设施使用最频繁的也是老年人，社区的设施和服务应以满足老年人的心理和生理需求为导向。然而，目前我国许多社区在建设中没有考虑老年人的心理和生理特点，不能满足老年人的生活需求，大大限制了老龄化背景下社区服务功能的发挥。养老社区应注重发挥其养老的功能，在住宅建设时应考虑老年人的特殊需求，并营造“以老人为本”的社区文化和文明优雅的生活环境，建立生活照料、文化娱乐、学习教育、医疗护理等全方位养老服务体系，提高老年人的生活和生命质量。

与普通住宅小区不同的是，养老社区配置了适合老人居住和生活的老年住宅和公共设施与服务；与传统的养老院不同的是，养老社区注重老人的归属感和社会交往，老年人仍然生活在其熟人社会里与社会互动，有利于老年人的社会融入。

三、养老社区建设的必要性分析

从发达国家养老设施的发展历史来看，老龄化率达到7~10%时，政府主要解决医疗、社会保障制度问题；老龄化率在10~14%期间，政府开始大量建设老年设施；当老龄化率超过14%时，发达国家十分重视老年住宅建设，使养老方式回归社区和家庭,大力发展养老社区。由此可见，依托社区就近养老已成为各国老年人的主要养老方式。目前我国已进入第三阶段的深度老龄化时期，在吸取发达国家的经验和教训的基础上，发展养老社区将成为我国应对快速老龄化、解决我国老龄问题的必然趋势。

首先，发展养老社区是推进老年家庭建设的客观要求。《中国老龄事业发展“十二五”规划》提出要进行老年家庭建设，引导开发老年宜居住宅和代际亲情住宅。建设配置适老化公共设施和住宅的养老社区顺应了国家“构建老年宜居社区”的号召，是推进老年家庭建设，改善老年居住环境的客观要求。

其次，发展养老社区是吸收社会力量参与老龄事业发展的有效途径。目前我国仅靠政府投资建设是难以满足养老服务设施的市场需求的。鼓励社会力量参与老龄事业的发展，建立多元长效投入机制是推动我国老龄事业发展的必然措施。而在发达国家，养老社区的投资主体也多为企业、个人或社会组织。养老社区同普通住宅小区一样，可以遵循市场经济的运行规则，通过市场化运作，由个人、企业、社会团体等各种力量参与建设，从而拓展我国养老设施的融资渠道。

最后，发展养老社区是进一步完善社会养老服务体系的现实需要。我国提出要构建以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系。但是，居家养老具有分散养老的特点，独生子女往往要照顾四个老人，在家庭养老功能弱化、社区养老服务体系不完善的情况下，居家老人往往得不到家人的精心照顾，也很难获得社区的帮助，风险较大。而机构养老却在促进老年人社会融入方面显得明显不足。养老社区以老年人居家养老的形式，集中服务资源，为居住老人提供专业的服务和便于人际交往的社区环境，融合了居家养老和机构养老之长，有利于进一步完善养老服务体系。

四、我国养老社区的发展现状与问题

(一)我国养老社区发展现状

人口老龄化不仅给我们带来了挑战，同时也带来了发展机遇。进入21世纪尤其是2005年以来，我国掀起了一股养老社区建设的浪潮，吸引了各行各业人士的关注，一些保险公司、投资公司、房地产开发商、相关服务行业纷纷投入到养老社区的开发和建设中来。在北京、天津、上海、重庆、河北、浙江、四川等地已纷纷建立了规模不等的养老社区，但主要还是集中在北京、上海等特大城市。

1.入住对象

我国养老社区的入住群体有两种：一是纯老年人群体，如上海亲和源；另一种是允许各年龄层次人群居住，老年人口占一定比例并配置适老化住宅，如天津卓达太阳城。由于我国养老社区发展时间较短，仍处于探索时期，而全龄化养老社区在服务和管理上有更高的要求，因此现阶段大部分养老社区只允许老年人居住。而在国外，全龄化老年社区比较受欢迎。

2.开发模式

我国养老社区的开发模式有两种：一种选址在城郊或城乡结合部，建立规模较大的养老社区。这种养老社区往往环境优美，规模较大，投资较大，风险也较大。我国养老社区普遍采用这种模式进行开发和建设，如北京的泰康之家养老社区、上海市闵行区的新东苑快乐家园。另一种则为依托成熟社区，嵌入式地插建或改建小型规模的养老社区，如万科社区内嵌入式的养老服务中心“智汇坊”，利用周边社区资源，可以减少建设成本，而且运营比较灵活，较易管理。由于受原来城市规划的限制，这种模式的养老社区较少。

养老社区的投资主体以房地产开发商为主，土地以招拍挂的方式取得为主，因此目前我国养老社区多为商业性质。

3.运营模式

从运营模式来分，我国养老社区分为销售型养老社区、持有型养老社区和混合型养老社区。销售型养老社区即开发商将老年住宅进行产权销售，这种模式具有资金回笼较快的特点，如北京东方太阳城；持有型养老社区往往采用会员制和租赁制的模式，如上海亲和源、杭州金色年华退休生活中心，入住时收取一定的会员费或押金，按月或按年再收取服务费，这种模式虽然资金回笼慢，但有利于对社区的后续服务与管理。混合型养老社区是指按销售住宅和租赁公寓相结合的运作模式，如北京太阳城。

总体来说，相较传统养老机构，我国养老社区设施相对齐全，服务内容较为丰富，服务水平和质量较高，为老年人健康独立的生活提供了较好的养老环境，其优质的管理和服务水平为传统养老机构带来了示范效应，为推动老龄产业的发展发挥了重要作用。

(二)我国养老社区发展存在的问题

我国已建立如北京太阳城、上海亲和源、杭州金色年华退休生活中心等规模较大且具有代表意义的养老社区，他们的运营模式和服务方式引领了我国养老社区发展的方向。但是，经过近十年的发展，养老社区在我国仍属于新兴事物，众多养老社区在发展过程中仍存在较多问题。

1.服务队伍专业化程度不高

基于传统观念和文化意识的影响，养老护理工作人员的社会地位和待遇都较低。相对于医院来讲，受过专业学历教育的护理工作人员不愿在养老社区从事护理工作。在一些养老机构的调研中，笔者发现护理工作人员多为“4050”下岗人员或来自偏远地区的中年妇女，他们在经过短期的培训之后即为老人提供服务，养老机构的服务队伍专业化程度不高。尽管一些高端的养老社区开始重视服务的专业性，但专业护理人员流失严重、招工难等问题也严重阻碍了养老社区提高服务品质。

2.组织运作过度商业化

现有养老社区基本属于商业范畴，具有市场化运营的特点。目前，已有的养老社区多由保险业、房地产行业内经济实力非常雄厚的企业进行投资。福利性事业市场化运作是整合社会资源，提高养老服务水平的有效途径。一方面可以减轻政府的负担，另一方面可以推动政府办的养老机构发展，进而带动整个养老服务行业的发展。但是在目前的养老社区中，由于部分开发商急功近利，为了尽快回笼资金，只注重养老社区的前期建设和开发，对后续的管理和运营重视不足，导致养老社区的服务滞后，引起居住老人的不满，进而影响整个养老社区的运作和效益。另外，从近几年开发的养老社区来看，我国养老社区为了经济利益片面追求社区规模，小则四五百亩，大则上千亩，入住老人几千名，这给经验尚不成熟的养老社区在后续服务和管理工作上带来极大的困难与挑战。

2.受众群体有限

一方面，养老社区的入住对象多为经济实力较强的老人。目前，养老社区均推行豪华和高端品牌战略，建筑规模较大，设施配置奢侈，服务档次较高，各项收费较高，呈现“高大上”的特点。大型养老社区的会员费为50~300万，基本月服务费为4000~7000元不等,而且这些费用呈现持续上升的趋势。高价格意味着高门槛，实际入住的老人多为企业家、老干部等经济条件较好或子女经济实力较强的老年人。养老社区因仅为中高经济实力的老年人提供个性化条件和人性化服务而成为富人的天堂，穷人的梦想。另一方面，养老社区为了降低风险和运营成本，入住对象均以健康老人为主，少量需护理老人。由于养老社区仅针对健康自理老人提供餐饮、健康管理、娱乐活动等服务，对其他老年人较少提供医疗护理，使很多需要护理却又无法入住福利性养老院的老年人仍然无法解决养老问题。

3.地方政策支持不足

随着政府对老龄化问题的进一步认识，我国已出台了《中华人民共和国老年人权益保障法》《社会福利机构管理暂行办法》《中国老龄事业发展“十二五”规划》等法规和政策，尤其是2013年颁布的《养老机构设立许可办法》《养老机构管理办法》《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》和2014年颁布的《关于推进城镇养老服务设施建设工作的通知》等文件，进一步促进了养老机构和养老服务业的规范发展。但养老社区因其复杂性不同于传统意义的养老机构，地方政府执行政策时对此较为谨慎。配套政策不完善和政策难以落实使养老社区的发展陷入困境，如养老用地的获取方式仍成为制约社会力量进入养老社区建设的重要原因。另外,养老社区的建设与服务缺乏统一的行业规范和实施标准，各养老社区无论硬件配置还是软件服务均差异较大，收费标准和方式也参差不齐，从而使养老社区的发展呈现无序化状态。

4.监督机制缺失

养老产业政出多门，养老社区的开发与运营涉及到民政部、卫生部等多个部门，缺乏统一的监管部门，难以实施统一的监督和管理，监督机制缺失。一些开发商曾举着养老的旗号进行房地产开发，破坏了行业秩序，也使政府对待养老社区的建设尤为谨慎。由于缺乏监督，一些开发商在建设好养老社区之后，便不再开发后续的养老服务，使养老社区徒有养老之名而无养老之实。仅有老年住宅而无配套为老服务并不能称为真正的养老社区。

上述问题本质上反映了在养老社区发展过程中政府与市场的关系失衡。养老社区的发展既包括住宅、基础公共设施等硬件的建设又包括养老服务的软件发展，既是一项产业又是一项事业。政府应该发挥其主导作用，履行协调、监督等职能。事实上，由于政府角色的缺位，养老社区的管理缺乏主管部门和监管部门，养老社区的建设和运行缺乏有效的指导、监管和评估，总体上呈现市场主导倾向，进而带来过度商业化、无序化和高端化等诸多问题。

五、政企社合作：未来养老社区的发展路径

“十三五”期间，我国老年人口仍然会快速增长。到2020年，老年人口将增长到2.48亿，老龄化程度将上升至17.17%。上世纪50~60年代出生的群体是未来10~20年老年社区的主要需求群体。他们比以往的老年人具有更强的经济实力、更开明的养老观念、更现代的生活需求。面对如此庞大的老年人口群体和巨大的老年人市场，在构建以居家养老为基础的社会养老服务体系的思想指导下，我国养老社区面临较大的发展前景和较好的发展机遇。

养老社区的发展涉及到多个利益相关主体，其中包括政府、企业和社会组织。在当代社会，政府、企业和社会组织也是社会治理的三大主体。养老社区的发展需要三者的合作与协调，各司其职又协同推进。

(一)政府引导

目前我国养老社区发展中具有明显商业化、市场化的特征，参与者多为房地产企业、保险公司等市场主体，存在政府“缺位”的现象。在养老社区发展过程中，政府应强化职能，充当引导者、保障者和监督者。

1.合理规划，宏观引导

政府要将养老社区建设纳入城市发展规划，对养老社区的地理位置和空间格局以及规模大小加以引导，避免资源浪费或养老设施供给不足。一是结合城镇发展需求和发展现状，根据人口分布在成熟的社区中或社区周边插建小型养老社区或改建原有闲置的设施。一方面可以解决当地不能原居养老的老年人的服务需求，另一方面可将养老社区的服务辐射到周边社区，协助老人实现居家养老。二是在城郊或城乡结合部规划大型养老社区，为老年人提供优雅的养老环境，同时应将配套建设交通、商业、学校、医院等其他设施纳入城市发展规划，避免隔断老年人同社会的密切联系。

2.完善政策,资金支持

一是建立统一的行业标准。目前我国对养老社区尚无明确的管理规范和行业服务标准以及监管机制，缺乏一个良好的竞争环境。为此，今后政府要加强行业引导和规范，改善养老社区发展环境和社会保障体系，建立养老社区的组织准入机制、服务评估机制和监管机制，鼓励行业协会尽早制定养老社区的行业标准。

二是建立资金支持机制。养老社区里居住着大量老年群体，分担着养老服务社会化供给的责任。养老社区投资规模较大，资金回报周期较长，运营成本较高。政府要增加对养老社区的资金支持，包括直接的资金投入，如床位补贴，还要加大间接支持，完善各种优惠政策，使养老社区与其他政府办养老福利设施一样公平、公正发展。

(二)企业运作

养老社区的发展要发挥市场的资源配置作用。为使资源达到最优配置，作为市场组织的企业将仍然是养老社区的运作主体，其主要职能包括投资建设、开发产品、运营管理等。

1.立足市场需求，开发友好型、多样化的产品

第一，开发软硬兼优的老年友好产品。在硬件设施上，配置无障碍设施，适老化的公共活动场所和设施；在软件上，营造良好的人文氛围，打造老年友好社区。社区必须立足于老年人的需求，合理设置社区功能并提供相应的设施与服务。对应马斯洛需求层次理论，老年人的需求包括生存需求、健康安全、情感交流、价值尊重和自我实现，相对应的，养老社区应具有生活居住功能、健康维护功能、文体娱乐功能、价值表达功能和社会参与功能。社区应配置多样化和人性化的现代居住产品、完善的医疗服务系统、丰富的娱乐设施、便于学习和交流的环境以及实现自我价值的组织活动等。

第二，着力开发持续照料型养老社区。老年人在不同年龄阶段因身体状况发生变化而产生不同的服务需求。为避免老年人因护理需要频繁迁移居所，企业应着力打造持续照料型养老社区，通过在同一园区整合住房、医疗服务、生活管理、健康照料等各种资源，综合发展各种服务能力，包括对健康自理老人、介助老人、介护老人以及痴呆老人的服务能力，为老人提供持续照护服务，力求能满足贯穿老年人生命全程的照料和护理需求。

第三，开发中低端产品。养老社区不能总定位为“高大上”，还要有亲民性。企业应开发一些中低端的产品，提供多种协议和价格标准供老年人根据自身的经济情况选择合理的住房和服务。

2.发挥企业社会责任，增加养老社区的公益性

企业社会责任已成为企业现代化治理的内在要求，投入公益事业是企业承担社会责任的一种主要形式。养老社区具有一定的福利性。因此，企业不能将建设养老社区作为化解地产困境的商业手段。企业要增加养老社区的公益性，提供一些公益产品，实现经济效益和社会效益双赢。企业社会责任还表现在企业在养老社区建设与运营过程中的制度规范，这也是增加社会信任的有效途径。信任是增加社会资本的关键因素，有利于企业在社会网络中获取资源。

(三)社会组织参与

社会组织是具有组织性、非政府性、非营利性、自治性、志愿性等特点的非政治、非宗教性组织。当前的养老社区发展中，社会组织的作用几乎是缺失的。在当今社会治理的大背景下，社会组织具有自身的专业优势和组织优势，能弥补政府失灵和市场失灵问题，因此，鼓励社会组织有效参与养老社区发展显得尤为必要。

一是发挥社会组织社会服务功能。社会组织通过专业性的优势直接与运营机构合作，为养老社区提供服务和培训，提高养老社区的服务专业程度。二是发挥社会组织资源动员能力。通过社会组织整合公益资源，提供志愿者服务等，丰富企业资金的来源渠道，减少养老社区的运作成本。三是发挥社会组织政策倡导功能。社会组织是老年人、企业与政府相互之间沟通的桥梁。社会组织将企业的诉求反映给政府，并提出政策建议，为养老社区发展提供更好的制度建构，同时将政府的相关政策传达给相关运作企业，督促养老社区的运作制度化和规范化。

“老吾老以及人之老”已成为公共意识。为老年人提供一个良好的晚年生活环境和服务体系是全社会的责任。政府、企业和社会组织作为社会治理的行动主体，应建立整合机制、信任机制、参与机制和协调机制，通过资源互补与知识共享，构建养老社区的“政府引导、企业运作、社会参与”的政企社合作治理结构。参考文献：

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[10]朱凤泊.老年住区建设实践中的政策难题.老年住区建设的模式和相关标准[M].北京:中国城市出版社,2012.

责任编辑李业根

地方治理研究2016.1

[作者简介]纪晓岚(1955-)，女，辽宁沈阳人，华东理工大学社会与公共管理学院副院长，国家小城镇社会保障研究中心主任，教授、博士生导师，主要从事城市化与小城镇发展、社区治理、养老服务等研究；刘晓梅(1976-),女，江西萍乡人，华东理工大学社会与公共管理学院社会学专业博士生，主要从事应用社会学研究。

[收稿日期]2015-07-24

[中图分类号]C913.6

[文献标识码]A

[文章编号]2096-1243(2016)01-0060-07