转型视野中的权宜型地方治理：实质、限度与超越

2016-03-19张晨

地方治理研究 2016年1期

关键词：政治

张　晨

(苏州大学　政治与公共管理学院；

江苏省新型城镇化与社会治理协同创新中心，江苏　苏州　215123)

转型视野中的权宜型地方治理：实质、限度与超越

张晨

(苏州大学政治与公共管理学院；

江苏省新型城镇化与社会治理协同创新中心，江苏苏州215123)

[摘要]后发国家的赶超式发展逻辑，同时型塑了中国地方治理相当长时期内的基本框架，即权宜型地方治理，这也是改革开放后我国解放和发展生产力，推动地方经济社会发展的主要模式。这种地方治理模式对后发国家和地区在短时期内维持社会秩序，获得治理绩效具有显著功能。不管从现代民主法治的合法性逻辑出发，还是从经济发展诉求的有效性逻辑出发，都无法全面概括和评价权宜型治理。然而随着市场化不断发展，社会面临全方位转型，权宜型治理曾经的试验性、灵活性和适应性遭遇到越来越多的挑战，并且暴露出其不确定性、非正式性和自我固化等诸多缺陷，告别权宜型治理已经成为继续深化改革的必经之路。

[关键词]地方治理；权宜型治理；治理转型；治理绩效

引论

改革开放30多年，在保持原有体制基本框架的前提之下，中国取得了令世界瞩目的骄人成绩，年均经济增长高达7%以上，在相继超越亚洲四小龙之后，GDP排名从第十跃居现在的世界第二。随着十八届三中全会的召开，以市场化和法制化为核心的改革蓝图更加清晰，中央高层对继续推进改革已经显示出坚定的决心、坚强的信心和坚决的勇气。在“中国崩溃论”和“中国威胁论”的质疑与担忧之间，中国的“大国复兴”之路似乎日益清晰，富有中国特色的国家治理体系也日益显现。

根据各自所在学科的研究范式和理论优势，不同学科的研究者们对改革开放以来中国国家治理和地方治理模式进行了多角度的研究。经济学者和社会学者往往站在经济人假设的基础上，提出“地方公司主义”、掠夺型地方政府等概念，来解释央地关系调整后，地方爆发出改革的强劲动力，成为推动改革的中流砥柱的原因；而政治学者则习惯从“国家—社会”关系范式出发，将改革开放后的地方政府概括为“汲取型/悬浮型政权”[1]，或“代理型/谋利型政权经营者”[2]。这些研究路径和理论归纳在解释地方政府行为时都具有一定说服力，也存在各自的解释边界。共同的不足之处在于，尽管众多学者都尝试打开政策制定和运行过程中的“黑匣子”，但过多地停留在对政府行为的阐释层面上，因而在充分解释了地方治理得失、政府行为异化、创造繁荣的动力等现象的背后，缺乏一种政治学的价值关切、理论判断和实践指引。也有学者在质疑“中国模式”的同时，提出了“反应性理政”[3]的概念，指出当前中国政治的特点在于适时的自我更新与非正式渠道的作用，这一概念虽然跳出了仅仅针对政府行为的研究范畴，却还是局限在政策过程的视野范围内，缺乏宏观的历史纵深和时代关怀。

以前人的归纳总结为基础，紧密结合改革实践，笔者提出权宜型治理的概念,作为对近代以来，中国在迈向现代化过程中逐渐形成的政治逻辑、发展路径、治理机制等一整套地方治理体系特征的概括。所谓权宜型治理，是指后发国家在迈向现代化进程中，为提高综合国力，在传统政治运行体系的基础上，逐渐形成的追赶型、应急型发展模式。在界定权宜型治理概念的基础上，笔者试图阐明以下几个问题：第一，权宜型治理的由来，其制度基础和主要特征，从而进一步说明权宜型治理的实质；第二，对于后发国家来说，从合法性和有效性两方面都可以说明一定时空场域中权宜型治理现实存在的合理性；第三，当前社会全面走向“新常态”的转型过程中，权宜型治理面临着哪些挑战和限度，以及最后告别权宜型治理，迈向国家-地方治理体系和能力的现代化，需要作出怎样的调适和变革。

一、后发“赶超”：权宜型治理的兴起与实质

长期以来，后发“赶超”的国家治理模式，并非一个自主选择的结果，某种程度上，是新中国国家成长特定环境形塑的客观结果。近代以来的压迫性生存环境，使中国人普遍形成了一种“落后就要挨打”的心理共识。建国之初恶劣的国际生存环境，也使得中国“赶超式”发展需求迫切。1950年代末，刚刚完成第一个五年计划，就提出“赶英超美”的口号；针对不容乐观的国际形势，为了在冷战中获得有利地位，一边表明不结盟政策，一边提出第三世界理论。60多年间，无论是国际事务还是国家建设，在这种“赶超”逻辑下，既为改革开放累积了物质和制度资源，也由于这种对速度不切实际的追求，付出过沉重代价，更为后来的发展埋下隐患。

时至今日，即使中国距离曾经异想天开的口号仍有相当距离，不过毕竟已经缔造了经济奇迹，其发展成就为世界诸国广泛承认，加入世贸组织也加快了中国与世界接轨的节奏。然而一方面从全球范围来看，面对激烈的国际竞争环境，相对于主动出击式的“有所作为”，“韬光养晦”式的被动应对仍是中国外交的基本策略。这种大体上的被动姿态不仅体现在国际关系中，在国内地方治理的各个方面都有更加具体的表现。民生保障、民族事务、环境保护、公共卫生、网络治理等公共议题，都在不断“倒逼”着地方治理的应对调适。

只有使自己不断强大，才能改变落后挨打的现实。后发国家艰难的局势决定了“赶超型发展”战略。然而，正是在这种奋起直追的过程中，构建出中国自“告别革命”后推动发展的独特体制空间，其基本特征在于政治结构上的威权型体制、政治过程中的压力型机制和动员参与下的运动式治理。首先，如果将具有现代化取向、以构建现代民族国家为目标，同时具有有限多元价值观念的非民主政治结构视为威权主义政体的话，那么早在民国时期的国共两党，为了实现国家的统一和民族复兴，在政党纲领和政治实践中就都明显表现出了威权的基本因素。这些因素在新中国成立之后，随着狂热的意识形态逐渐冷却，重新依附在追求以经济绩效为核心的发展型逻辑上，在促进经济实现高速增长的同时，也有助于维持政治和社会的稳定。其次，所谓“压力型机制”是“一级政治组织(县、乡)为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系”[4](P28)，这是中国所经历的现代化进程中，从计划经济向市场经济转轨的产物，是中国各级政府对中央提出的“跨越式发展”“驱动发展”等战略部署的回应，通过数量化的任务分解[5]，采用项目式、承包制等形式，结合精神、物质和仕途等激励机制和一票否决等惩罚措施，在以一系列评估指标为核心的政绩压力下，实现调动地方积极性、快速发展经济和民生等政府治理目标的生动描绘。最后，运动式治理通常被视为在革命的特殊历史时期，在“强国家—弱社会”的制度空间中，一方面国家对社会改造有着强烈的抱负或面临强大的绩效合法性压力，另一方面又存在着国家难以通过制度化、常规化和专业化等途径实现社会改造的现状，在激进的社会改造需求和严重滞后的基础权力的张力之间，为实现社会动员和资源整合，逐渐形成的“非制度化、非常规化和非专业化”[6](P37)的治理模式。

总而言之，权宜型治理的实质就是，在整体实力大距离落后的情况下，以实用主义理性为基本行动准则，千方百计开拓自强自立发展道路的国家(地方)治理模式，然而其实所谓的赶超，不过是被动局面下无可奈何的积极应对。

二、合法性与有效性：权宜型治理的功能诉求

长期以来，关于政体的合法性与有效性一直是学术界关注的重点。从神意到契约到公意，再到韦伯系统总结的经验合法性，合法性被视为是政治权力进行社会秩序安排与特定的社会价值标准相符合，并获得绝大多数民众的认同。有效性则指政治权力在社会统治和管理中取得的实际效果，被认为是一种“成就偏好”[7](P236)，包括战争胜利、国家繁荣和社会安定等。简言之，合法性就是维持政治权力的信念，有效性则是衡量政府基本功能的尺度[8](P53)。大多数学者都承认合法性与有效性之间存在着密切联系。正如托克维尔早就指出的那样，当遇到困难时人们习惯于向政府寻求帮助，一旦遭遇拒绝或抑制，对政府的不满就会增加。李普赛特也认为“如果一个政治制度长时期地缺乏有效性，也将危及合法制度的稳定”[8](P53)。亨廷顿更直截了当地指出，合法性与有效性之间的差距没有想象的那么大，也就是说“各国之间最重要的政治分野，不在于它们政府的形式，而在于它们政府的有效程度”[9](P1)。

改革开放以来，所谓“中国特色”的国家治理模式一直都是个充满争议的话题。总体上说，争议正是来自于两个层面：合法性层面和有效性层面。所谓合法性层面就是基于现代民主法治的价值框架来衡量改革的路径和成效，认为当前中国尽管取得经济发展的进步，但是与现代民主法治背道而驰、格格不入，甚至是在开历史的倒车。法治的一个基本原则就是对于政府的权力来说是法无明文规定即禁止，而对于公民的权利来说是法无明文禁止即自由。地方官员在行使权力的过程中必须遵守这一原则，否则就要承担相应的法律责任。由于当前中国从中央到地方各级政府只关注结果，忽略过程的规范性和公开性，为了达成上级要求的各种检查指标，甚至不惜运用一些超常规的手段和方式，打擦边球、钻政策空隙。从现代民主与法治的价值来看，毫无疑问应该受到批评。不过另一些人则表示了不同意见，他们更多地从地方经济社会发展的有效性层面来评价目前的治理模式，认为从经济发展的绩效角度来说，是值得肯定的。中国经济自改革开放以来保持了高速增长，被誉为“增长的奇迹”。国内生产总值(GDP)增长速度之快，持续时间之长在世界范围内都是非常罕见的。在一些人看来，中国经济这种长时间高速度增长表现与地方政府的治理模式有着非常密切的关系，在中国特色的特殊体制下地方政府与官员的行为无疑是中国改革开放以来经济成功的重要密码，甚至被一些人认为是中国经济奇迹的重要原因[10]。过去30多年的实践，中国地方政府在地区经济增长过程中扮演了一个非常重要的角色，地方官员需求一切可能的投资来源、推动地方经济发展的热情在世界范围内也是同样罕见的[11](P2)。当然，即使在现实层面的评论，也不尽然全是积极和正面的。也有学者看到了在强力推动地方经济发展过程中，由于缺乏必要的政治过程和民众监督，因此，一味强调单一的GDP增长，不仅造成生态环境的破坏，形成非均衡式发展，而且在一些地方出现低水平重复建设和官员追求政绩的形象工程，大量资源被浪费的同时，严重阻碍了实体经济、创新产业和集约经济的发展。这种政府的强制性改革，压抑了市场的自发秩序和社会的自我成长，造成“强政府-弱市场-弱社会”的发展格局，难以抵挡经济的周期性涨落，也不利于现代国家的构建。甚至在一些地方，一次次圈地买卖和工程建设的过程中，出现官商勾结、与民争利的腐败现象，进一步激化了各类社会矛盾和问题。

总结30多年的改革实践，这种权宜型治理的国家治理方式有效规避了前苏联“休克疗法”的严重挫折，采取从治理有效性出发，在政治体系自我完善、经济社会不断发展，以及预防和驾驭风险中不断累积合法性的渐进模式[12]。这种模式所取得的改革成就是显而易见的。从革命胜利建立政权，赢得民族解放和国家独立，奠定最初的合法性，到改革开放，通过调节央地关系实现权力的下放，经济得到飞速发展，社会体系日益成熟，人民生活水平显著提高，综合国力不断增强，从而增强政治合法性。然而正如许多历史事件证明的那样，“现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱”[9](P38)，特别是在实践中，以经济发展为先的策略往往变异成为“经济就是一切”的“绩效陷阱”。很显然，随着改革的深入推进，传统的被动型治理越来越暴露出其与社会全方位结构转型之间的“脱嵌”。

三、转型与挑战：权宜型治理的限度

诚如前文已经指出的，今天中国的权宜型地方治理，既是改革开放30多年来基于中国国情探索出来的发展道路，同时不可忽视的是，它也是建国后的前30年国家发展模式的延续和“扬弃”，甚至可以追溯到建国前中国革命道路的历史延伸。无论其与历史有着怎样千丝万缕的纠缠，毋庸置疑的是，“新常态”的当下中国已经走到了一个非常关键的历史拐点。这个十字路口正直面经济形态、政治形态、社会结构和价值观念的多个维度转型。

从经济形态上来看，我国经历了计划经济到市场经济、全面公有制到以公有制为主体多种经济成分共同发展的演变历程。数次“政企分开”的努力和尝试，一方面为非国有企业生存发展释放了大量人力资源，创造了有利空间；另一方面，随着地方政府和职能部门在权钱交易下成为特殊利益集团的代表，民营企业几乎只能在“夹缝中求生存”。从政治形态上看，经历了从全能型政治到发展型政治，从高度的中央集权到地方政府自主性逐渐提升的变化。这一过程中，我们既看到国家欲通过政治生活的规范化以实现社会秩序的常态化，又感受到传统运动式治理通过一次次“专项检查”“项目建设”和一个个“指挥部”而再次复苏。至为关键的是，在上述结构转型的影响下，社会形态也发生了翻天覆地的变化。在农村，家庭联产承包责任制使农民重新回到家庭中，而乡镇企业的崛起和快速城镇化的推进又把年轻力壮的农民带到了工厂和城市。城市中，街道和社区逐步恢复了组织功能，随着非公企业的增多，单位对个体的约束已经不那么明显和强烈。当然，必须承认的是，社会结构的多元化直接为多元思想观念的产生提供了宽松的生态环境和适宜的生长土壤，主流意识形态经历了“从超越性到世俗性、从排斥性到包容性”[13](P1)的变迁轨迹，网络文化的兴起，迎来的是一个真正的“庶民狂欢”的时代，意义被解构，正统被消解，神圣被恶搞，一元化意识形态的全面控制已是“无可奈何花落去”，文化世俗化的进程在网络的炒作、围观和喧嚣中高歌猛进[14](P573)。

经历诸多制度性和结构性变革，权宜型治理的基本特点在这一过程中也展露无遗，即实验性、灵活性和适应性；同时这些曾经被视为是确保改革方向，能够妥善协调稳定与发展的关系的优势，面对一系列转型已经逐渐表现出力不从心的态势。权宜型治理的试验性，确实是通过改革试点逐步推广的重要策略，但其不确定性已经成为深化改革的不利条件。最明显的例子莫过于十八届三中全会之所以引起全世界的关注，就在于新任国家领导人上台后，尽管已经不断释放继续改革的信号，然而外界仍然需要更加正式的纲领性政府公告才能基本确定。究其原因正是权宜型治理长期以来更适合应对突发的、短期的、非常态的事件，制定各种权宜之计而缺乏长远的全局的顶层设计。不过，即使十八届三中全会已然明确了改革方向和各项具体措施，以往权宜型治理的灵活性，也就是惯于将日常统治和管理诉诸于非正式渠道的做法却仍然让人对改革的最终成效产生某种担忧。因为这种灵活性一定程度上反映了自建党建国以来，“政党-国家体制”的强大适应性和无与伦比的学习能力，在许多紧要关头都能化险为夷，转危为安。不过，这种令许多政党和国家艳羡的适应性，却使人感到这个体制通过一次次危机的化解，非但没有走上常态化治理的道路，反而开始自我固化，形成制度的路径依赖，各种非正式或半正式的“潜规则”始终难以根除，而这种发展趋势与现代民主的基本框架可谓背道而驰。

四、从权宜型治理到现代国家治理：何以可能？

完全从西方民主法治的逻辑来看待中国政治与国家治理问题显然给人时空错位的感觉，但是完全从经济高度发展的治理绩效来肯定这种模式似乎也会为国家治理中可能的精英权力滥用提供合理性的依据。这一点尤其表现在国家治理的地方实践中，常常出现的悖论是：尽管从合法性、合理性的视角来看治理的过程和手段无可挑剔，但是，公众对这种治理的绩效却不认可。相反，在一些地方和地区，手段的激烈反而给公众带来了立竿见影的正面感受而赢得了普遍的支持。如何去看待这一问题，需要从中国政治形态与国家治理的客观现实以及制度的整体框架去考量。

首先，手段本身就是为了实现最终目标的工具，改革和治理的核心目标在于推动经济社会的发展，改善人民生活水平。问题的关键在于，这种权宜型治理模式的行为动机中，如何真正做到把人民装在心里，执政为民，而不是为了个人的利益和政绩。如果心里装着人民，一心为了百姓，就是手段激烈一点，老百姓也会认可。当然，从理性的角度讲，执政者如果心里装着人民，其手段也应该是客观的。然而，对于当下中国的治理来说，理性执政还有很长一段路要走。既然不能毕其功于一役，我们现在应该认真考虑的是，如何从制度建构上保证这些核心行动者真正做到一切为了人民，如何在目标不变的前提下，给予具体手段和措施以更多的空间与余地。其次，改革者所处的制度逻辑和权力结构。大多数学者都会承认，现有政治结构中，在中央顶层设计和制度空间的约束下，地方核心行动者是推动多样化、灵活化改革创新实践的主要动力；在现有的权力逻辑中，地方核心行动者也承担了所有地方发展的权责，只有通过强有力的行政手段，才能有效推动和贯彻改革的意志。作为地方核心行动者的地方党政领导人在权力体系中所处的地位，所承担的责任和压力，所面临的困境和挑战决定了其必然就是一个“能人政治”的行为逻辑，不明白这点，就不能真正了解并理解中国权宜型治理的内涵。实践证明，不少地方核心行动者，不仅在于其很好地扮演了追求政绩的角色，而且他们有方法、有手段，思路清晰、大胆泼辣、作风果断。可以说，这些现阶段地方政府主政官员中为数不多的“能人”，他们在不突破现有体制约束的前提下用足了体制空间，才取得了一般人无法取得的成就。最后，权宜型治理绩效的期待均衡问题。特别是在中国，政府治理绩效必须满足不同主体的期待，这种期待主要是来自上级政府或中央政府的绩效考核，来自地方公众的福利需求以及来自学术和媒体的公正感知。另外，我们还可以反思这样一个问题，那就是说，权宜型治理中改革者勤政的利益期待是什么？作为转型时期的核心行动者，除了体制的需求以及上级的期待以外，还有后发地区的发展期待和民众民生的期待，更要应对来自学界和新闻媒体的期待。所谓的期待，其实也是一种欲求，而权宜型治理向来特别关注的稳定和秩序，其本质“不仅要提供一种规范与原则，更为重要的是要平衡利益主体之间的权力关系和利益主体的内在欲求”，即“保证不同利益各自都获得实现的空间”[12]。

除了纵向多维的治理期待以外，绩效期待说到底是一个体制问题，因此，必然还包括横向的竞争型期待。自20世纪70年代末，中央为鼓励地方的积极性和创造性，对地方采取放权政策，各地方政府官员，为了给地方经济发展创造有利条件，对上争取更多的政策扶持和资金援助，对外争夺和吸纳更多的资本和技术，采取项目式管理、全员招商等策略，甚至一度形成了恶性竞争、排他性发展。然而，随着全球化和市场化的日益深入，封闭式发展在某种程度上已经增加了经济发展的成本，制约了市场在资源配置中的基础性作用。再加上，工业化进程中开始出现的各种环境和社会问题，都迫使地方政府开始思考区域性战略合作的可能性。尽管当前的发展已然出现了区域间地方政府合作的绩效期待，然而如何缓解压力型体制造就的地方恶性竞争，如何从体质上突破排他性发展模式的制约，将成为未来治理中一个重要的议题。

另外，纵向和横向的绩效期待，都只属于空间范畴。一个地方的发展，除了多维的空间范畴，时间序列上的绩效期待对地方治理同样产生至关重要的影响。比较典型的案例就是生态治理与经济绩效之间的矛盾。某种程度上，经济绩效是一抓就灵的眼前目标，如果只通过数字衡量的话，对于大多数政府官员来说，这是体现自己治理能力和水平的最为短平快的方式。然而，生态治理则不然，许多情况下要得罪通过各项优惠政策好不容易招商引资来的企业，成效也未必显著，还吃力不讨好。许多官员考虑到任期制的因素，觉得生态工程费时费力，等不到老百姓的口碑，他们就要离任，等于为他人作嫁衣。然而，对于当地的老百姓则不然，对于祖祖辈辈生活的地方，他们怀有深厚的情感，对自己的生命安全和身体健康也十分重视。特别是经济生活水平提高后，越来越多的人开始讲求生活质量，对社会生态的健康可持续发展都有了更高要求。

综上所述，权宜型治理所形成的制度格局尽管带来了诸多问题，然而我们既要承认它曾经创造的辉煌，更要清醒地认识到它对未来改革的重要价值。尤其是在构建现代政治的过程中，通过充分激发核心行动者的积极性和创造性，将以民众满意度为基础的涵盖生态环境、社会公正、民生保障等各项综合性评估指标体系纳入到官员考核体系中，在实践中把来自中央的绩效压力与来自基层的治理压力结合起来，充分挖掘现有体制的治理空间，通过机构改革和职能转变，优化政府职能，从而真正有助于国家治理体系和国家治理能力的现代化。

结语

现在中国改革已经进入了攻坚期，工业化、信息化、城市化和市场化，带来了经济和社会结构的巨大改变，传统的政治和国家治理模式面临着前所未有的挑战，如何通过有效的制度创新和改革实践，实现从权宜型治理向现代国家治理的跨越，是今后相当长历史时期内的重大命题。如今，随着中国共产党十八届三中全会精神的贯彻落实，以国家治理体系和治理能力现代化为总目标的全面深化改革蓝图已经绘就，实现权宜型治理向现代政治的成功转型，值得期待。参考文献：

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