权力正当性基础上的大学治理机制重构

钟名扬, 多　强

(1. 北京师范大学 教育学部，北京 100875； 2. 北京信息科技大学 党委宣传部，北京 100192；3. 新疆师范大学 文学院，新疆 乌鲁木齐 830017)



权力正当性基础上的大学治理机制重构

钟名扬1,2, 多强1,3

(1. 北京师范大学 教育学部，北京 100875； 2. 北京信息科技大学 党委宣传部，北京 100192；3. 新疆师范大学 文学院，新疆 乌鲁木齐 830017)

权力的正当性问题关注的是权力的来源，以及权力的道德基础和公共认可。只要在权力行使的过程中存在支配—服从关系，权力的正当性的论证就必不可少。用权力的正当性来分析大学治理机制，对于治理中各权力主体划分边界、凝聚共识、维护权威、提升绩效、构建稳定的大学治理环境具有积极意义。

正当性；大学治理；机构重构

大学治理方式包括共治模式、科层模式、政治模式和有组织的无政府模式[1]。无论何种治理模式，大学治理的领域主要是“学校的领导、战略方向、学校变革、教育技术、教学过程、资源的获取与配置、战略优先级、结果和问责等重大问题”[2]。在大学治理中，无论何种权力的行使，只要存在支配—服从关系，那么权力的正当性论证就必不可少。只有经过正当性论证，才能使支配者的支配具有某种意义的合法性，使被支配者从内心真正服从，从而产生稳定的治理秩序。在大学治理中，大学的利益相关者对大学治理的不满、质疑和批判最终都会引向大学治理中的权力正当性问题。

一、 正当性概念的演化及论证

正当性在哲学、社会学、法学、政治学等领域中是一个常用话语。一般来说，从道德哲学视角来看，正当性是指基于论证而符合道德上的实质价值原则。从社会学视角来看，正当性是指在经验事实上获得社会成员的一致同意。从法学角度来看，正当性是指符合实在法的规定，等同于“合法性”概念。就正当性概念的论域来说，国家、政府、权力、法律、制度、秩序等等都需要正当性论证。

通过对正当性概念的历史考察发现，近代以前的正当性概念追问的是权力的道德基础，即强调权力的道德哲学论证，属于理性主义的范畴。正当性是经过道德哲学论证而取得的合理性，意指一种社会秩序、制度或行为有其当然的道德基础或价值取向。但到了近代，由于经验主义、实证主义的兴起，以马克斯·韦伯(Max Weber)为代表的社会学家把公民对统治秩序的实际同意或认可作为正当性论证的主要来源，正当性主要体现在得到社会公众对统治秩序的普遍认同和尊重，强调的是公共认可。从正当性概念的演化历程来看，我们可以合理推断出，在理性和经验两个维度上都能得到论证，才是正当性的应有之义。

在实际的治理实践中，在对具体的事件、行为或规章制度等进行正当性分析的时候，当正当性和合法性互相匹配，即在对正当且合法或不正当且不合法的事件或行为进行判断时，人们不会产生正当性危机。而当正当性和合法性之间不匹配，即出现合法但不正当的行为，或者是正当但不合法的行为的时候，人们在价值判断的时候，就会出现正当性危机。同样，在大学治理中，这些情况并不鲜见。正当性高的治理行为有利于树立治理权威、提高治理绩效以及维护稳定的治理秩序，而正当性低的治理行为则会导致治理绩效低下、治理权威的消解以及抵触行为的产生。正当性的论证在经验维度和理性维度是统一的，只有既符合人们的道德认知又符合公共认可的治理行为，才能使人们真正从内心产生遵守的义务，从而达到稳定的治理秩序。

二、 大学权力的正当性论证

大学权力作为大学内各权力主体间的制约力量，存在于大学组织的利益关系中。对于大学组织的稳定和发展来说，大学权力起着至关重要的作用。在大学组织中，大学权力的运行既受大学组织特性的制约，但反过来又推动大学组织的演进。目前，我国公立大学的运行都建立在党委领导下的校长负责制之上。在此制度的逻辑体系下，一般来说，大学中的权力大致可以分为四种不同类型，分别是政治权力、行政权力、学术权力和民主管理权力。在目前我国的大学治理中，对这四种权力的正当性论证是大学治理机制重构的切入点。

(一) 政治权力：通过法律授予获得正当性

在大学的实际运行中，政府、市场和大学之间形成了三角模式，不同的国家中，尽管政府对大学影响程度表现各异，但在政府、市场和大学之间的博弈过程中，政府影响大学的途径主要还是法律、法规、政策、条例、拨款等方式。伯顿·克拉克(Burton R.Clark)认为：“世界上的大多数国家，高等教育主要是中央政府组织的一部分。因而高等教育的性质取决于中央各部门的性质，受到一般政治权力的影响。”[3]133从政治的角度看，大学治理不仅是个教育问题，更是一个政治问题。在我国大学治理中，国家通过法律的方式赋予了政治权力以合法性地位。《中华人民共和国教育法》明确规定了“高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制”[4]。在法律层面，国家确立了党委领导下的校长负责制，这是我国大学治理体系的基础。严格遵守教育法不仅是坚持依法治校、依法行政的必然要求，而且还是政治要求。在我国的大学治理中，学校党委是学校的领导核心，对学校的办学方向以及学校发展中的重大问题都拥有决策权。由此我们看出，党委的政治权力来源于国家法律授权，党委的政治权力通过国家法律的方式进行了正当性论证，进入了大学运行之中。

(二) 行政权力：通过治理绩效获得正当性

随着大学规模的扩大和功能的不断增加，除了学术权力之外，大学还需要引入行政权力来维持其正常运行。在现代大学治理中，行政权力是学校行政机关及其行政人员管理行政事务的权力，通过“科层制”的行政组织系统运行。在公共管理理论看来，大学是一个社会公共部门，实现社会使命是公共组织存在的合法性基础，而公共组织的发展需要得到政府部门的资源支持，这是公共组织正常运行的基础。从公共组织正常运行的角度来看，“说服和取悦资源提供者”[5]就成了背后的治理逻辑。高等教育具有公共利益，在我国，政府是大学资源的主要提供者，大学只有满足了公共利益的需求，才能更好地获得国家的资源支持。所以，按照公共管理的逻辑，我们可以看出，一方面大学的治理绩效体现在满足政府提出的各种考核指标上面；另一方面大学的治理绩效体现在大学的自身发展上。在外部的资源依赖和内部的自身发展的双重压力下，行政权力就会表现出照章办事和等级服从，这样才能更好地提升组织的效率。这样的逻辑也影响到了大学的治理结构和过程。对于目前我国的大学治理来说，为了更好地获得外部资源和促进大学自身发展，在大学的治理中更多地采取了服从效率路径，所以我们也就不难理解为什么现阶段我国的大学治理中的行政化倾向。大学一方面为满足政府的期望、公众的期待而服务，另一方面也为实现自身的发展而努力，在此过程中，行政权力通过治理绩效获得了正当性论证。

(三) 学术权力：通过维护大学理念获得正当性

尽管与传统大学相比，高校已日益处于社会的中心，转变为利益相关者组织，现代大学的组织特性、功能发展和运行方式都已不再是教授学者群体能够单独掌控的了，但作为大学自治、学术自由等大学的核心理念仍然没有发生改变，这也是大学的保守性文化的体现。对于大学自治的理解，艾瑞克·阿什比(Eric Ashby)认为包括六个方面的内容：在大学的管理上免于非学术的干预；以大学看来合适的方式自由分配资金；自由招收教职员工并决定其工作条件；自由选择学生；自由设计和传授课程；自由设置标准和决定评价方式[6]。布鲁贝克(John S.Brubacher)也认为，大学“失去了自治，高等教育就失去了精华”[7]。从国外一流大学的发展情况来看，大学自治都是其一直以来所秉持的核心价值理念。与大学自治密切相关的是学术自由理念，所谓学术自由是指在专业领域里，教师可以自由地研究和探讨问题，可以自由地提出有独立性见解的学术观点，“并且这种自由不受任何限制，也不听从任何权威的指挥，任何政治的、党派的、社会的舆论都不得加以干涉”[8]。世界上的一流大学都把大学自治和学术自由作为核心价值观念来维护。从新制度主义角度看，制度分为规制性、规范性和文化认知性三种要素[9]。这三种要素的逻辑类型、遵守基础和扩散机制各不相同，一般来说，以习惯和价值观为代表的制度要素最稳定，而以行政命令为代表的制度要素的稳定性最低。对大学理念进一步考查发现，“大学自治”“学术自由”这些理念属于制度的“文化—认知”层面的要素，属于价值观范畴，是制度中稳定性最高的要素，对于治理秩序的稳定起着至关重要的作用。大学是人类知识积累、传播与创新的场所，本质上是一种学术型组织。在现代大学治理中，学术组织及学术人员通过学术权力来对大学的学术事务进行治理。学术权力追求的是大学价值的实现，通过对大学理念的维护，学术权力获得了正当性论证。

(四) 民主管理权力：通过协商获得正当性

在大学治理中，民主管理就是大学的利益相关者在协商的基础上，从多元价值诉求到达某种程度的共识的过程。从政治学视角来看，面对大学发展的公共利益、公共价值追求与大学利益相关者多元化的复杂性事实，我们需要利用“多元共识”的方法来解决文化价值的理性多元与大学治理秩序的稳定统一之间的矛盾，这也是“公共理性”精神的体现，从而使多元主体从“冲突走向和谐”[10]。

由于全体同意几乎可遇而不可求，“多数决”成为民主政治的主要决策工具[11]。从决策效率上来说，民主制固然可以采取“多数决”的方式，但是出于政治正当性的考虑，民主制依旧应该追求某种意义上的“全体同意”。对于大学利益相关者来说，利益和价值追求的多元化使得“多数决”的民主投票方式越来越难以协调和平衡各方的利益诉求，一种提倡“以对话为中心”的所谓“协商民主”理论应运而生。协商既不是投票，也不是通过交易来决策。协商是指人们之间就某一问题进行理性的讨论和交流。这种理性的讨论和交流需要个体在事实充分且信息透明的基础上进行，此后“个体依据其知识和良知对相关论据和观点进行充分思考后而做出集体决策的过程”[12]。协商把决策过程的大众参与作为民主的价值追求，更加注重民主的过程和内容的真实性。由此可见，在大学治理中，民主管理权力只有在协商的基础上才能获得正当性。

三、 在权力正当性基础上大学治理机制的重构

“机制”原指机器的构造和运作原理，引申指事物的内在工作方式，包含有关组成部分及其变化的相互联系。在大学治理中，在重大问题的决策方面，通过立法、政策和非正式的准则的形式表现出来的决策的过程和结构显得尤为重要。而从治理文化的角度，共治精神、学术权威、文化的力量等观点，也会对大学治理中各利益相关者的责任的分配、行为的控制和标准等产生影响。因此，对于大学治理机制来说，治理的文化、结构和过程是重构的关键点。在权力正当性基础上的大学治理机制的重构需要从提升大学权力正当性的路径出发，反思目前大学治理中的文化、结构和过程中存在的问题，并提出有针对性的改善措施。

(一) 大学治理文化重构

在研究社会时，布迪厄(Pierre Bourdieu)提出了“场域”的概念，一个一个由各种关系组成的空间构成了整个社会场域，在场域中充满了各种力量的博弈。场域的相对独立性表现为不同的场域具有不同的“逻辑和必然性”[13]。从场域的概念出发，我们可以把整个社会文化看作一个大的场域，其中有社会文化的逻辑和规则。在社会文化层面，我国是一个长期处于封建专制统治之下的国家，一贯是权力本位型的社会形态，“官本位”思想根深蒂固。这样“官本位”的社会文化场域深刻影响到作为大学的子场域。从我国现代意义上的大学出现之后，大学就一直处于“官本位”的社会意识形态所构成的社会文化场域中。在新中国成立之后，改革开放之前，我国的治理生态是计划经济的管理“场域”，大学被定位成事业单位。即便到目前为止大学作为事业单位的性质依然没有改变。长期以来，政府几乎是大学的资源的唯一提供者，大学与政府的关系必然密切，大学中的行政人员和学术人员都被定位成“干部”，从而使得官本位意识不断得到强化，使得大学越来越偏离学术组织的定位，反而异化成了一个官僚机构。改革开放以来，虽然在国家治理层面，市场经济的管理体制得到确立，但作为事业单位的大学来说，国家仍然是大学资源的主要提供者，大学的自治程度仍然不高，政府对于大学管理者具有强大的控制力。权力本位型的社会文化场域使得大学组织日益行政化。

对于大学治理文化的重构，我们应注重借鉴西方大学“共享权力”的文化理念。作为高等教育中一般的价值规范，支持共享权力理念是治理正当性的首要元素[14]。在共享权力理念的指引下，美国大学在治理中普遍采用了利益相关者“共同治理”的方式。1966年，美国大学教授协会在《学院与大学治理声明》中将“共同治理”定义为“基于教师和行政部门双方特长的权力和决策的责任分工，它代表教师和行政人员共同工作的承诺”[15]。在欧美的大学中，共同治理是普遍采用的治理方式，共同治理促进了一种集体感——教师们感到“我们担负做出选择和做出成绩的责任”[16]。教师和领导者共同参与到了权力结构中，其核心目标是提高大学内部整体治理质量和效率，构建和谐的治理环境，促进大学更好地发展，实现大学的使命。借鉴西方大学共同治理规范是当前大学治理文化重构的重要路径，我们应鼓励大学的利益相关者都参与到大学的发展决策中来，形成全员参与治理的文化氛围。

(二) 大学治理结构重构

在现阶段建设现代大学制度的过程中，完善大学治理结构是一项重要任务。从历史发展的角度来看，我国大学的制度改革目前有由“单一强制的行政权力主导逐渐转变为遵循大学内在逻辑，实现真正依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的多元治理结构”[17]的发展趋势。现阶段，我国公立大学是国家主导型的治理模式。该模式是一种集权式的领导体系，根源在于高校绝大多数的资源都由政府统一配置，从而在资源依赖的局面下，大学治理中表现出普遍的行政化。为了克服国家主导型治理模式的弊端、提升大学治理的绩效，在大学的外部治理中，在管理职责方面，政府应适当减少，而在协调功能方面，政府则应大力加强，“把集权结构转变为扁平的、多元参与的治理结构，鼓励第三方的参与和监督”[18]。建立中介组织是目前世界上许多国家在大学外部治理过程中处理大学和政府关系时采取的有效方式。中介组织在沟通大学与政府的关系中起到了纽带的作用。对于中介组织来说，其既了解学校的需求也了解政府的需求，实质充当了二者之间的桥梁。由集权到多元参与，这一治理结构的改变背后体现了分权制衡的思想。尽管分权制衡有时确实会延长决策的时间、增加决策成本、降低决策的效率，但是却可以增加决策透明度和公正性，进而提升了权力行使的正当性，从长远来看，其实提升了治理的绩效。在大学的内部治理结构中，如果行政权力弥漫在整个大学组织中，形成泛化的态势，那么很容易陷入一种“唐斯僵死循环”，即效率更多地依赖规则的控制，导致更低的效率，又刺激另一轮对规则的控制[3]70。在现实中，我们会看到对于某些大学治理问题，行政部门需要不停地发布文件，对治理规则不断进行修订，以堵住各种可能的漏洞，更有甚者，前后发布的规则自相矛盾，治理规则说变就变，治理行为带有很大的随意性。这样就很容易陷入不仅老问题得不到解决，而且还产生了新问题的治理困境。对于治理规则的过度依赖，既降低了大学治理绩效，又使得治理行为的正当性受到了极大的损坏。而对于行使学术权力的各学术委员会来说，“科层制”的治理模式显然是不适用的，更不能采用行政命令式的组织架构，而应采用平等协商的模式。因为参与型治理主要诊断的是层级节制所造成的弊端，倡导扁平式的治理结构，在进行公共决策时采取协商、谈判的方式以确保公共利益的实现[19]。

从治理结构的重构我们可以看出，把集权结构转变为扁平、多元参与的治理结构，有利于提升治理的绩效，尤其可以提升行政权力的正当化程度。建立中介组织，有利于降低政府对于大学的直接控制程度，维护大学自治及学术自由，从而也就形成了稳定的大学治理秩序。

(三) 治理过程的重构

从行政学的角度看，治理理论强调一种多元、民主、合作、非意识形态化的公共行政[20]94。1995年，全球治理委员会发表的《我们的全球伙伴关系》的研究报告中指出了治理的四个特点：第一，治理不是一整套规则,也不是一种活动，而是一个过程；第二，治理过程不是控制，而是协调；第三,治理既涉及公共部门，也涉及私人部门；第四,治理不是一种正式的制度，而是持续的互动[20]4。从治理的特点可以看出，治理是互动协调的过程，它既包括正式制度和规则，也包括非正式的制度安排。

在大学治理中，治理过程的重构重点在于程序公正和民主协商。权力的程序正义和监督是行政权力公正行使的基础。在现实的大学治理中，我们经常会发现，在大学改革发展的目标指引下，做出的某些治理决策不一定会使全体利益相关者都受益。更常见的情况是，某项治理决策势必会造成部分群体的利益受到损害。在这个时候，我们不仅要考虑结果的正当性，更重要的是要在权力行使的过程中分析是否还存在程序不公正的地方。许多的研究业已表明，公民所表达的意见能够有机会获得公平的倾听，并且公民能参与到讨论中进行充分的讨论，“那么即使最后的集体决定对他们不利，公民也会承认其正当性”[21]。程序的公正会影响到人们对结果的评价，进而影响到人们对程序规则的遵守，“可以导致人们积极的态度和行为”[22]。这就是程序公正的价值，可以极大地提高利益相关者对于治理结果的认可度。

民主协商不是投票，更不是交易型决策，而是指人们在事实基础上进行充分的理性交流而做出决策的过程。在协商的过程中，并不是讨价还价和情绪化诉求，而是在此过程中，参与者在大量事实的基础上，进行公开透明的理性讨论，在讨论中参与者能够意识到思考不全面的地方，并愿意接受对其观点的批判，反思自己的观点并进行修正。

在大学治理过程中，不论哪种权力在行使的过程中如果罔顾程序正义，都将会降低利益相关者对治理结果正当性的认可；如果罔顾民主协商，利益相关者不充分参与，就难以达成理性对话基础上的共识；没有共识，权力的行使就会遭到抵制，就会丧失治理权威，从而破坏大学治理的秩序。在大学治理过程中，程序公正和民主协商是大学治理过程重构的关键。

四、 小　结

在现代大学治理中主要有政治权力、行政权力、学术权力、民主管理权力四种权力。在大学治理中，只要权力行使的过程存在支配—服从关系，权力的正当性的论证就是必不可少的。

文章分析了大学组织中四种权力正当性论证：政治权力来源于国家法律授权，通过合法的方式进行正当性的论证，进入大学运行之中；行政权力来源于现代大学运行的需要，通过提升治理绩效而获得正当性；学术权力来源于学术组织，通过维护大学理念而获得正当性；民主管理权力来源于利益相关者广泛参与治理的诉求，通过决策过程中的大众参与取得共识而获得正当性。文章从权力正当性的角度，提出了大学治理的文化、结构和过程重构的途径。文章指出通过借鉴西方大学共同治理规范来进行大学治理文化的重构；通过扁平、多元参与的治理结构来降低政府对大学的直接控制；通过程序正义和民主协商来重构治理过程，达成理性认知基础上的治理共识。用权力的正当性来分析大学治理机制，对于治理中各权力主体划分边界、凝聚共识、维护权威、提升绩效、构建稳定的大学治理环境都具有积极意义。

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(责任编辑马双双)

Reconstruction of University Governance Mechanism Based on Legitimacy of Power

ZHONGMingyang1，2,DUOQiang1，3

(1. Faculty of Education, Beijing Normal University, Beijing 100875;2. Propaganda Department of Party Office, Beijing Information Science & Technology University,Beijing 100192;3. School of Literature, Xinjiang Normal University, Wulumuqi 830017, China)

The legitimacy of power is concerned with the source of power, and asking legitimacy is to question the moral basis and public recognition of the power. As long as there are domination and subordination in the exercise of power, the argument of the legitimacy of the power is always essential. This will bring positive significance when we use the legitimacy of power to analyze university governance mechanism for dividing the power boundary, gathering consensus, maintaining authority, improving performance and building a stable environment of university governance.

legitimacy； university governance； mechanism reconstruction

10.13316/j.cnki.jhem.20160829.019

大学治理

专题主持/别敦荣

2016-02-11

新疆维吾尔自治区2014年教育科学“十二五”规划青年基金项目(148024)

钟名扬,博士研究生，从事高等教育管理研究。

G640

A

1673-8381(2016)05-0034-06

多强,博士研究生，从事高等教育管理研究。

主持人简介： 别敦荣，教授、博导，厦门大学教育发展研究中心主任，教育研究院副院长，从事高等教育管理、大学战略规划、高校教学与评估研究。

网络出版时间: 2016-08-29

网络出版地址: http://www.cnki.net/kcms/detail/32.1774.G4.20160829.1129.038.html