公立高校涉诉合同纠纷的现状及治理对策

方　芳

(天津市教育科学研究院 教育法制研究所， 天津 300191)



大学法治建设

公立高校涉诉合同纠纷的现状及治理对策

方芳

(天津市教育科学研究院 教育法制研究所， 天津 300191)

文章通过分析2014年下半年公立高校涉诉纠纷数据发现，合同纠纷成为高校涉诉纠纷的主要类型，合同纠纷的内容日益多元化、复杂化，高校在合同纠纷中的应诉效果欠佳。文章进一步分析典型案例发现，基于高校法治意识欠缺及合同治理机制的不完善，高校在合同治理过程中存在失范现象。学校应当树立法治思维与平等意识，厘清职能部门职责权限，建立合同审查与履行的双轨机制，通过专业的法律风险防范机制来应对和减少合同纠纷的产生。

公立高校；合同纠纷；治理对策

随着我国市场经济的快速发展与依法治国的全面推进，公立高校开始越来越多地通过签订合同的形式与其他社会主体发生交易行为。与此同时，高校因合同产生的诉讼纠纷也悄然出现，并呈不断增长的趋势。高校涉诉合同纠纷的产生，不仅体现了市场经济体制下高校与市场关系的变革，也体现了法治社会下对高校依法治校的新要求。党的十八届三中全会提出要通过市场在资源配置中起决定作用来深化经济体制改革，反映在教育领域的重要方面即是学校与市场新型关系的建立。党的十八届四中全会提出的建设社会主义法治国家的总目标，体现在教育领域则要求学校提高治理法治化的能力。那么，如何通过规范学校与市场的合同行为，减少涉诉纠纷的产生，实现自我的突破性发展，是新形势下现代大学制度建设的重要内容。

一、 目前高校涉诉合同纠纷的特点分析

合同(Contract)，又称为契约、协议，是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。为了解目前高校涉诉合同纠纷的情况，作者以威科先行法律信息库中的“法院裁判文书”为检索工具，检索了当事人一方为高校，判决时间为2014年7月1日至2014年12月31日的司法案例，从中选取了168个司法案例作为本次研究的样本。通过样本分析，文章总结出目前高校涉诉合同纠纷具有如下特点。

(一) 合同纠纷是高校涉诉纠纷的主要类型

在2014年下半年高校涉诉的168例司法纠纷中，因合同引发的纠纷共106例，占总纠纷数的63.1%，合同纠纷稳居高校司法纠纷数量之首。曾几何时，在我们的印象中，高校似乎还是远离社会、不受世俗干扰的“象牙塔”，与“契约”这样市场化特征明显的概念相去甚远。但随着市场经济和法治社会的发展，高校的主体地位也在潜移默化地发生着变化。新中国成立之初，在计划经济体制下，我国政府实行统一集中的计划管理体制，对高等教育领域也是进行直接控制与管理，政府与高校之间形成绝对的命令和服从关系，高校一度成为政府的附属部门，缺乏与其他市场主体发生行为的资格和能力。但随着1995年《中华人民共和国教育法》的出台，我国明确了学校的法人地位，高校的法律地位逐渐发生变化。1998年颁布的《中华人民共和国高等教育法》第30条规定：“高等学校自批准设立之日起取得法人资格。高等学校的校长为高等学校的法定代表人。高等学校在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任。”高校的独立法人地位在立法中得以明确，意味着高校的身份发生了变革，它将不再是政府的附庸，而是真正成为可以独立参与市场活动的法人主体。高校法人地位的确立为高校走向市场、参与各类契约活动提供了法律依据和主体资格。近年来，随着高校参与市场活动的增多，同时伴随着社会主体权利意识的逐渐增强，合同各方主体对于权利义务的履行日益重视，产生的合同纠纷也主要通过法律途径解决，这就使得合同纠纷的增长呈显性特征。

(二) 合同纠纷类型呈现多元化和复杂化

从高校合同纠纷的类型来看，在106例合同司法纠纷中，共涉及13种合同类型，包括劳动合同、租赁合同、建设工程合同、教育培训合同、技术服务合同、装饰装修合同等。合同类型的多样化引发了合同纠纷的多元化和复杂性。特别是随着市场经济与科学技术的快速发展，涉及不动产、大额资金、高科技、专业性强的合同纠纷越来越多，如高校与公司合作办学项目纠纷、高校科技成果转化合同纠纷、高校与公司的建筑工程合同纠纷等都在日益增多，这对学校管理合同的能力提出了更高要求。

合同纠纷类型的多元化反映了高校活动场域的变迁。在计划经济体制下，高校的诸多事宜皆由政府包办，高校所需要的各种办学资源基本上是“等靠要”，使得高校的对外活动场域局限于政府之间，很少与除了政府之外的第三方发生行为。党的十八届三中全会提出要通过市场在资源配置中起决定作用来深化经济体制改革，高校与市场关系的建立也迎来新的变革。这种新型关系要求学校积极参与到市场中来，遵守和适应市场规则，通过合同的形式与其他市场主体发生交易行为。在这种改革背景下，高校作为独立主体活动的场域逐渐发生变化。高校不再局限于和政府打交道，开始更多地作为独立主体走向市场这个更大的场域，参与更多的市场活动。不论是对外开展教育培训、接受委托开发科技成果，还是进行物资采购、基建维修、合作办学，高校都是通过各种契约来与其他社会主体发生行为，学习利用市场机制主动地回应市场需求。如阿尔特巴赫(Philip G.Altbach)所言：“大学已经从‘象牙之塔’中走出，并且以‘轴心机构’的形象出现在现代社会中，以各种形式接收来自社会的资源,满足外界的需求。”[1]凡·特威斯特(Van Twist)和英特·威尔特(Intel Wilt)则把市场化条件下的大学称为“混合机构”,认为“它(大学)是这样一个实体，运作于公共和私人领域之间，履行着公共责任，从事各种商业市场活动”[2]。高校在走入市场的过程中，越来越多地是以一种平等主体的身份与第三方进行交易和行为，通过契约来实现自己的权利，履行自己的义务。

(三) 高校多处于被告地位，应诉结果欠佳

在106例涉诉合同纠纷中，高校作为被告的案件为74例，占案件总数的69.8%。就合同纠纷案件判决结果来看，高校完全胜诉的案件42例，不到合同纠纷总数的一半。文章通过进一步分析数据发现，一方面，从理念意识来看，高校还没有树立很强的契约理念和法律意识，从而导致在合同履行过程中容易行为失范，甚至违反了合同约定还不自知，直至被告上法庭。另一方面，从治理能力来看，高校的合同治理能力有待提高，处理法律纠纷的专业性需要提升，在应对诉讼案件时缺乏专业知识和专业团队，从而导致应诉效果不够理想。

高校涉诉纠纷处理结果的不理想体现了高校对契约主体这个私权身份的不适性。由于长期以来高校与政府关系过分“亲密”，导致其公权主体的身份被无形中放大: 在对外关系上，高校更容易有意无意地强化其“官办”身份，容易以一种居高临下的甲方态度对待相对方；在对内管理上，高校也呈现出行政化色彩，如内部行政级别的科层体系及职位的设置、上下级之间形成的命令与服从关系，以及行政权力对学术权力的挤压等等，导致高校的活动带有较为明显的公权身份特征。随着我国政府职能的转变，契约理念深入人心，高校传统的身份特征逐渐被淡化。政府已经不再对高校进行事无巨细的管理，不仅不干涉学校的办学自主权，也不会作为高校的家长代办一切了。这就要求高校必须走出去，通过市场参与来满足自己的各方面需求，并学会在法治社会中通过法律途径来维护自身的合法权益。在市场经济体制下，高校要按照平等自愿、等价有偿的原则从事民事活动，利用其独立法人身份来参与和从事市场性活动，以获取更多的教育资源，提高教育效益和教育质量。然而从高校涉诉合同纠纷的处理效果来看，高校对作为合同主体一方如何应对纠纷的处理并没有做好充分的准备。

二、 高校涉诉合同纠纷中的典型个案分析

为了进一步分析高校合同治理存在的问题，作者从案例分析样本中择取了三则比较典型的案例，通过分析案件中的争议焦点，可以管窥高校在合同治理中存在的问题。

(一) 青海民族大学与马旭东人事争议纠纷案*来源于案号(2014)青民提字第32号的裁判文书。

基本案情：马旭东系青海民族大学教师，2003年7月14日，马旭东与青海民族大学签订了《进修学习协议书》，约定马旭东在青海民族大学不脱产攻读硕士研究生学位，学习期满后延长服务期限10年，否则承担违约金10万元，并退回学习期间的学费和全额工资。学校为此支付了马旭东硕士学习期间的工资及津贴51 450.9元，免除学费18 000元。2006年9月1日，双方签订了《攻读博士协议书》，约定马旭东脱产3年攻读博士研究生，取得博士学历后回校工作并延长服务期限8年以上，否则承担违约金15万元，退还已享受的待遇经费、工资和岗位津贴。马旭东攻读博士学位期间，青海民族大学支付其工资和津贴共计69 554元。2010年9月1日，双方签订了《聘用合同书》，聘用期限为3年，合同约定：“经出资培训的，原约定的服务期未满而提出解除本合同的，应当赔偿培训费，标准为按本校《进修学习协议书》约定标准执行。”马旭东于2011年5月13日向青海民族大学书面申请调动，未得到同意后，于2011年7月5日到青海师范大学工作。双方因违约赔偿事宜商量未果诉至法院。

案例分析：该案反映了高校人事合同管理中一个常见问题，即教师在职攻读学位期间双方如何就服务期限、学费、工资待遇等达成协议并依法履行。一般来说，高校会根据学校对教师攻读学位的规定来起草具体合同，但学校在该类合同的约定中往往存在瑕疵与漏洞。结合本案可以发现以下几个合同治理中的问题。一是关于合同违约金的约定。《中华人民共和国劳动合同法》第22条规定，用人单位为劳动者提供专项培训费用，对其进行专业技术培训的，可以与该劳动者订立协议，约定服务期。劳动者违反服务期约定的，应当按照约定向用人单位支付违约金。但是违约金的数额不得超过用人单位提供的培训费用。所以本案中法院支持马旭东赔偿青海民族大学攻读硕士期间的违约金是18 000元，即学校免除其攻读硕士学位的学费，而不是合同中约定的10万。二是关于工资及津贴返还的约定。根据《中华人民共和国劳动合同法》第22条的规定，用人单位能够追索的培训费并不包括工资在内。如果马旭东在攻读博士学位期间仍然完成了学校的工作任务，那么其仍享有获得工资的权利。因此法院仅判定马旭东返还津贴部分，而不包括工资。三是关于经济赔偿的约定。《中华人民共和国劳动法》第102条规定：“劳动者违反本法规定的条件解除劳动合同或者违反劳动合同中约定的保密事项，对用人单位造成经济损失的，应当依法承担赔偿责任。”本案诉讼中，法院认为青海民族大学没有经济损失的主张及证据，所以没有支持赔偿的请求。该案体现了学校在与教师签订的在职攻读学位合同中，因多款内容与现有法律规定相冲突而导致无效，学校在应诉中也因主张及证据的缺乏没有得到完全支持，显现了学校在合同制定与履行中的问题。

(二) 上海交通大学与上海亿仁网络科技有限公司技术服务合同纠纷案*来源于案号(2014)闵民三(知)初字第613号的裁判文书。

基本案情：2012年9月7日，上海交通大学受中石油分公司的委托，负责研究开发天然气销售管理系统与相应的数据库，双方签订了《中国石油西气东输管道分公司科学研究与技术开发项目对外协作合同》。2012年10月16日，上海交通大学与上海亿仁网络科技有限公司(以下简称亿仁公司)签订《技术开发合同》，委托其研究开发西气东输(销售)公司天然气销售管理系统软件，合同明确了数据库的主要技术指标、进度安排、阶段验收目标及付款方式。约定项目分四个阶段完成，款项分三次支付，均在中石油分公司给上海交通大学打款后再支付给亿仁公司。在合同履行过程中，亿仁公司在完成第一阶段工作后，上海交通大学支付其12万元，在第二阶段工作中，双方出现分歧，上海交通大学提出解除合同，并委托其他单位继续完成项目，双方就合同解除后的赔偿问题产生争议诉至法院。

案例分析：高校与企业通过签订技术服务合同为企业提供技术研发服务是推动高校科研成果转化的重要形式。技术服务合同往往涉及专业性较强，标的较大，合同内容一般会涉及委托技术研发的具体内容、验收的标准、款项支付的期限及方式等。该类合同在履行过程中会涉及很多细致而复杂的环节。就本案来说，双方的争议焦点之一集中在合同解除后对于上海交通大学支付给亿仁公司第一阶段工作报酬的12万是否应当退还。法院认为，亿仁公司完成了合同约定的第一阶段工作，虽然其没有提供中石油分公司的验收报告，但中石油分公司已将第一阶段的钱款支付给上海交通大学，上海交通大学又将约定的12万元支付给亿仁公司，说明中石油分公司和上海交通大学均已认可该第一阶段的工作成果，故亿仁公司应得到相应的款项。另外，在上海交通大学解除了合同之后又委托案外单位继续开发，虽然是不同的单位继续做后续工作，对前期工作有可能会做些修改，但不必然会全盘推翻前期的工作成果，故从本案事实及平衡双方当事人利益角度考虑，法院认为亿仁公司已获得的合同款项不应退还给上海交通大学。分析该案可以看出，本案中，上海交通大学将中石油分公司的合作项目转委托第三人本身就存在着一定风险，转委托后又与受托人在履行中产生了纠纷，如果上海交通大学认为不应该支付第一阶段款项应当在该阶段工作验收时提出质疑，扣留款项，而不应用行为表明接受工作成果，以致诉讼中处于被动，该案显现了高校在合同履行中对纠纷的处理存在问题。

(三) 海南大学与海南日源太阳能开发有限公司建筑工程合同纠纷案*来源于案号(2014)海中法民(环)初字第8号的裁判文书。

基本案情：2008年12月18日，海南大学与海南日源太阳能开发有限公司签订《海南大学图书馆、学生公寓可再生能源建筑应用示范工程项目施工合同书》，由海南日源太阳能开发有限公司承包海南大学图书馆和学生公寓楼的建设工程。此前，双方已将该项目向海南省财政厅、建设厅申报为可再生能源建筑应用示范项目。2010年11月12日，双方签订补充协议，约定海南大学积极争取国家补助金和配套资金到位，按海南省建设厅对本项目的补助资金1∶1配套，如还不能解决项目缺口资金，其余资金由海南日源太阳能开发有限公司出资完成该项目。2011年3月，工程竣工。海南大学在施工期间共向海南日源太阳能开发有限公司支付工程款7 066 200元。海南日源太阳能开发有限公司多次去函要求海南大学支付剩余工程款未果，遂诉至法院。

案例分析：建设工程合同也是高校合同纠纷中比较常见的类型，通常涉及标的及金额数目较大，合同的签订及履行需要极为谨慎。该案反映了一个核心问题，即当事人双方在签订合同的过程中如何确定合同条款。一般来说，合同条款必须是符合法律规定的，在此前提下才能考虑各方的利益平衡。该案中，关于项目缺口资金由建筑施工方承担的条款看似对高校有利，但实则违反了《中华人民共和国合同法》中的公平原则。法院审理认为，本案中被告系涉案项目的业主单位，原告仅系涉案项目的技术支持和施工单位，在涉案项目的国家补助金和财政配套资金不足以支付工程款的情况下，被告没有支付完剩余工程款就获取涉案项目的产权和收取利益，而原告并没有得到任何涉案项目的权益。该合同约定损害了原告的合法权益，违反了公平原则。原告诉请要求被告以其自有资金支付剩余工程款和利息有理，应予以支持。合同条款是合同双方权利与义务的集中体现，目前一些高校基于对法律专业知识的匮乏，在合同制定过程中容易出现两个极端：一是针对对方规定的很多免责条款或不平等条款，由于无知而同意，导致在合同履行中损害了自身权益；二是为了最大化地实现自身利益，而不惜写下违法条款，最终导致条款无效，自身还要承担相应责任。合同内容的起草需要专业人士审查和把关，高校在合同签订之前，对合同的集体决策和审查至关重要。

从上述三则案例的分析中我们可以看出，高校合同纠纷涉及的利益主体具有多元化特征，合同纠纷的性质具有复杂化和专业化的特性。高校在参与市场运行的过程中需要注意未来的发展趋向，高校的主体身份在发生转变，高校不再是公权主体的身份，也不是永远的甲方，高校需要学会在这种多元权利主体的角逐中保持优势并共赢发展，需要适应并利用这种身份的变迁来实现自我发展的突破。

三、 高校合同治理的法治化对策

司法纠纷背后折射出的其实是学校合同治理的失范，在现代市场经济和法治国家加快建立的过程中，高校必须深刻认识到合同治理的重要性，在与合同相对方进行缔约及履行合同的过程中应当树立契约理念与法治意识，建立和完善合同治理的风险防范机制。

(一) 树立法治思维与平等意识

调整和转换思维方式是提高学校治理能力，建立现代化治理体系的前提和基础。一方面，高校要具有法治思维。“法治思维是将法治的诸种要求运用于认识、分析、处理问题的思维方式，是一种以法律规范为基准的逻辑化的理性思考方式。”[3]在全面推进依法治国的背景下，如何运用法治思维解决学校治理中的重大问题和突出矛盾，如何保证学校教育活动符合民主法制、自由平等、公平正义的社会主义法治理念是现代学校治理的重要问题。合同就是法治社会下社会主体遵守规则的重要表现方式，高校必须深刻理解和遵守这种方式，并以法治思维来对待它。法治思维要求消除在旧的思维模式下所形成的一些与法治要求不符的办事方式，例如托关系、找门子的办事方式。树立法治思维要把权利义务观念、规则意识、契约精神等理念渗透于学校的文化之中，形成敬畏法律、尊崇规则、捍卫权利的法治文化氛围。另一方面，高校要具有平等意识。平等是契约社会的重要特征，契约成立的首要前提即是双方地位平等，任何一方没有凌驾于另一方的权力。高校应抛弃自身传统的甲方思维，深刻认识到合同双方是在平等互利、诚实信用的基础上进行合作，进而对自己的履约行为应持更为审慎的态度。

(二) 厘清相关职能部门的权责范围

多元而复杂的高校合同纠纷，可能涉及多个高校职能部门，关系到学校内部治理中多元权力主体的规范和运行。我国目前高校职能部门的机构设置与运行存在碎片化、臃肿化倾向，职能划分和部门设置不够合理，职能交叉、职责不清的现象普遍存在。完善高校内部治理结构就是要优化内部权力结构和运行机制，厘清各部门职能，划清权责边界，这也是避免合同纠纷产生以及纠纷产生后利于追究责任的前提和基础。学校应当按照精简、高效的原则和为教师、学生提供便利服务的要求，“对现有部门的具体职能进行分解和整合，弄清哪些职能应当合并，哪些职能需要增加，哪些职能需要剥离，理顺部门之间的职责关系，重点解决职责不清、职责交叉、职责划分过细等问题，提高职能部门的运行效率和管理效能”[4]。每个职能部门要建立自己的权力清单和责任清单，明确哪些事项属于自己职责范围，要承担相应的不利后果。凡是合同中属于自身职责范围内的事项都应当由职能部门进行相关性审查。

(三) 建立合同审查与履行的双轨治理体系

分析高校合同纠纷败诉的原因可以发现，合同审查的不严谨和合同履行的不规范是两大主要因素。学校应当注意将合同的事前审查与事中履行并重，形成合同审查与合同履行双轨并行的治理体系。一方面，学校在合同签订之前要注意共同审查。关于合同审查环节目前各高校做法不一，有的由学校专门的法律事务部门审查，有的则由校长办公室等综合部门审查，机构设置不同可能审核的主体也不同。无论目前高校的机构设置如何，我们需要注意一个趋势，就是随着高校合同的多样化和复杂化，合同内容涉及的部门越来越多，如合同中的支付价款、支付方式等可能涉及财务部门，人事聘用、辞职辞退等可能涉及人事部门，重大资产处置、重大经济项目可能涉及资产管理部门、纪检部门、审计部门等。所以合同审查必须要根据合同的内容由相关业务职能部门综合审查，法律事务部门主要侧重于合法性审查。另一方面，高校要建立起合同审查与合同履行的双轨机制。由于合同审查阶段各职能部门审查了与自身部门有关的合同内容，从而也了解了各自部门在合同中应当履行的相关义务，故在日常管理本领域的过程中应当特别注意按照合同的规定进行行为。如劳动合同中关于工资的发放、社会保险的缴纳及员工培训的内容，需要人事部门根据合同条款进行日常管理，这种履行合同的过程其实也是规范学校治理的过程。

(四) 建立专业的法律风险防控机制，提升纠纷处理能力

2012年底教育部印发的《全面推进依法治校实施纲要》明确提出，学校应把法治作为解决校内矛盾和冲突的基本方式，且要建立专业化的法律风险防控机制。首先，高校应当建立一支法学专业素养和综合能力较高的法律顾问团队。人员配备上可以以学校的法务部门为主，同时从社会选聘优秀的专门人才从事专兼职法律顾问,如律师事务所的律师，高校及科研机构的专家、学者等。法律顾问团队的职能包括论证学校重大决策的合法性，审查学校重大经济项目、资产处置等重大合同的合法性，代理学校处理诉讼纠纷，以及参与解决校内纠纷等。其次，学校应当建立健全校内纠纷解决机制。对于校内合同纠纷，如学校与师生之间的合同纠纷，由于不涉及校外第三人，比较容易在校内解决纠纷，学校可以通过建立起包括信访、调解、申诉、仲裁等各种校内纠纷解决机制将矛盾及时解决，降低双方成本，提高解决纠纷的效率。最后，对于已经上升到司法层面的纠纷，学校应当以专业姿态积极应对。由于处理司法纠纷具有一定专业性，学校需要通过专业法律团队来协助应对。在诉讼中，无论学校是主张权利的原告，还是被诉违约的被告，都必须严格遵守诉讼程序，注意保存和提供证据，建立起应对诉讼的专业机制，提高处理诉讼纠纷的能力。

[1]菲利普·阿尔特巴赫.比较高等教育[M].符娟明，等，译.北京:文化教育出版社,1986:57.

[2]郑春海.新形势下对我国高校、政府及市场三者关系的思考[J].现代教育科学，2007(3)：75-77.

[3]张立伟.什么是法治思维和法治方式[N]. 学习时报，2014-03-31(A5).

[4]林祥柽，范丽娟.高校职能部门大部制改革的目标方案与运行机制[J].高校教育管理，2014，8(4):25-30.

(责任编辑马双双)

Current Situation of Contract Lawsuit Disputes Concerning Public Universities and Its Countermeasures

FANGFang

(Department of Educational Law, Tianjin Academy of Educational Sciences, Tianjin 300191, China)

Through analyzing the data of contract lawsuit disputes concerning public universities in the second half of 2014, we can find that contract disputes become the main type of the litigation disputes. As the contents of the contract disputes become more and more diversified and complicated, universities fail to perform well enough in contract disputes. By further analyzing typical cases we find that there are many problems in contract-related process, which could be attributed to public universities’ lack of the awareness of ruling by law and the incomplete mechanism of contract signing and implementation. Universities should establish legal thinking of ruling by law and fairness and equality, improve innate governance structure by clarifying the boundaries of their powers and responsibilities, adopt a dual mechanism of contract examining and implementing, and establish a professional legal mechanism to prevent and deal with the contract disputes.

public university; contract dispute; governance countermeasure

专题主持/刘尧

2016-01-27

天津市教育科学“十二五”规划课题(CE4031)

方芳，副研究员，从事教育法学研究。

G640

A

1673-8381(2016)05-0023-06

主持人简介： 刘尧，教授，浙江师范大学教育评论研究所所长，从事教育评论学、高等教育学和教育评价学研究。

网络出版时间: 2016-08-29

网络出版地址: http://www.cnki.net/kcms/detail/32.1774.G4.20160829.1108.008.html