国家治理视域下社会组织协商民主建设研究

2016-03-19于洋，李伟

大连干部学刊 2016年10期

关键词：民主协商协商民主

于　洋，李　伟

（1.中共大连市委党校校刊编辑部，辽宁大连 116013；2.大连外国语大学资产管理处，辽宁大连 116001）

国家治理视域下社会组织协商民主建设研究

于洋1，李伟2

（1.中共大连市委党校校刊编辑部，辽宁大连 116013；2.大连外国语大学资产管理处，辽宁大连 116001）

党的十八届三中全会首次把社会组织列入国家协商民主体系之中，这一举措不仅是对社会组织作用的认可，同时也为其在社会主义协商民主建设中更好地发挥主体作用创设了制度空间。当前，我国社会组织协商民主建设虽然际遇了良好的历史契机，但尚处于起步探索阶段，还存在主体地位尚未完全确立、参与协商民主的制度不健全、协商渠道不畅通、协商能力与水平不高等问题。因此，在“推进国家治理体系和治理能力现代化”的新形势下，积极探索开展社会组织协商不仅具有深刻的战略意义，而且也具有重要的现实价值。

国家治理；社会组织；协商民主；社会组织协商

党的十八届三中全会指出：要 “构建程序合理、环节完整的协商民主体系，拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道。”［1］把社会组织列入国家协商民主体系，是推进 “协商民主广泛多层制度化发展”的重要战略部署，既有利于推进协商民主建设的有序化和理性化，又有利于提高公民参与协商的意识与能力。2015年2月9日，中共中央印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》中提出：“探索开展社会组织协商。坚持党的领导和政府依法管理，健全与相关社会组织联系的工作机制和沟通渠道，引导社会组织有序开展协商，更好为社会服务。”［2］当前，我国社会组织协商民主建设虽然际遇了良好的历史契机，但尚处于起步探索阶段，还面临诸多不利于协商开展的困境与问题。因此，在“推进国家治理体系和治理能力现代化”的背景下，积极开展社会组织协商不仅具有深刻的战略意义，而且也具有重要的现实价值。

一、开展社会组织协商的重要意义

当前，我国社会组织的发展已遍布教育、文化、社会服务、农业发展等14个行业领域，凸显了其在经济社会发展中的重要作用。因此，探索开展社会组织协商，对于更好地发挥社会组织作用，加强社会主义民主政治建设具有重要的现实意义。

（一）有利于提高公民的政治参与意识

社会组织是公民自主、自发、自治、自愿成立的民间组织，是群众利益的聚集体和公众意见的汇集器。社会组织整合、凝聚着具有共同利益、志趣和要求的个体力量，使原本分散无序的个体联系起来，有组织地参与民主协商。当前，受数千年君主专制思想的影响，我国的公民参与型政治文化缺失，导致公民的自主性迷失，主体意识孱弱。作为公民参与民主政治建设的载体，社会组织承担着社会有序发展的社会责任，为公民有序的政治参与提供了有效的组织化路径。因此，社会组织参与民主协商，不仅为公民参政议政提供了组织化路径，也提高了公民政治参与的意识。

（二）有利于增强公共决策的科学性和民主性

“与政党、政府、人大等其他主体协商民主建设相比，社会组织协商民主建设具有行业、专业、第三方、扎根基层这四大独特优势。”［3］这些独特的优势能够促使社会组织及时地把组织成员的利益诉求、建议愿望集中起来，转达给政府；政府又通过社会组织把相关处理意见转达给成员，从而为公众和政府之间构建起沟通、协商与对话的平台。通过社会组织协商，各级政府把已达成共识的意见建议纳入决策程序，让公共政策的制定建立在相关利益群体共识的基础上，使决策目标体现最广大人民群众的根本利益，从而不断增强公共决策的科学性和民主性。

（三）有利于推进国家治理体系和治理能力现代化

“一个成熟的现代文明社会，是政府、企业、社会组织三种力量通过博弈达到动态均衡的社会，三者共同构成稳定社会的 ‘铁三角’关系。在这三角关系当中，社会组织是最为根本和最为基础的一角。”［4］当前，社会组织涉及经济、政治、文化、社会、生态等诸多领域，作为 “最为根本和最为基础的一角”，确立了社会组织在国家治理体系中的重要地位。探索开展社会组织协商，政府要积极培育和鼓励社会组织的健康有序发展，激发社会组织活力，实现政府与社会组织的沟通、协商，并对社会组织适当地 “放权”，让社会组织有效承接政府转移的部分职能。只有这样，才能真正把社会组织协商落到实处，充分发挥社会组织在国家治理中的主体作用，进而推进国家治理体系和治理能力的现代化。

（四）有利于完善中国特色社会主义民主政治

加强社会主义协商民主建设的目标是 “构建程序合理、环节完整的协商民主体系”，路径是 “拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道”［1］。社会组织通过行业、专业等特征将不同的利益群体组织起来，并在平等、互信与合作的基础上保障公民民主权利的行使，从而弥补个人与政府对话的不平等性，激发公民良好诉求的表达。因此，社会组织协商作为社会主义协商民主建设的一个重要渠道，在协商实践中，不仅提高了公民参与政治的意识和能力，而且也推动着中国特色社会主义民主政治的发展。

二、当前我国社会组织协商面临的困难和问题

当前，由于我国社会组织协商尚处于起步探索阶段，作为一个重要协商渠道，虽然在一定程度上促进了公民诉求表达的有序、理性，但远没有成为政治社会生活的新常态，无论是外在环境还是自身建设都面临诸多的困难和问题。

（一）主体地位尚未完全确立

党的十八届三中全会虽然已将社会组织列入国家协商民主体系之中，而且后来中共中央印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》中也明确提出要 “逐步探索社会组织协商”，这些都说明社会组织在党的政策文件中已经被作为协商民主体系的重要主体。但在协商实践中，社会组织的主体地位尚未完全确立，原因在于：第一，受传统管理思维模式的影响，有些领导干部认为社会组织协商可有可无，更有甚者认为社会组织是不稳定因素，在重大决策前和决策实施中不愿意与社会组织协商；第二，近年来，虽然我国社会组织取得了迅猛发展，但大部分尚处于初创阶段，需要在政府的扶持下才能不断壮大，这就使得他们除了涉及自身利益外，很少就其他问题同政府进行协商。

（二）参与协商民主的制度不健全

社会组织参与协商民主的制度不健全主要表现在三个方面：第一，实体制度的缺失。当前，我国社会组织协商只有在国家政策层面提及，远未像其他协商渠道一样做出具体的规定，缺乏相应的法律法规、具体的实施细则。第二，程序制度的缺失。同政党、人大、政协等协商渠道相比，社会组织参与协商的方式、范围、边界等方面都缺少相关制度的规定。第三，反馈机制缺失。当前，很多政府部门对社会组织的作用没有给予足够的重视，对社会组织征求意见往往走过场，对社会组织通过大量投入、深入研究得出的合理意见建议没能给予及时反馈。

（三）协商渠道不畅通

当前，社会组织参与协商民主的渠道不畅通，党政部门与社会组织之间缺乏完善的对口协商机制，往往出现公众利益诉求表达无门的现象。虽然在 “各级党代会、人大、政协中有一定的社会组织代表，但比例偏低，且往往以企业家或其他行业精英的身份，而不是直接以社会组织代表的身份参与协商”［5］。而且，当前大多数市县党代会、人大、政协还没有将社会组织作为一个界别来对待，即使有社会组织代表参加民主协商，也很少是以社会组织的名义安排的。

（四）协商能力有待提高

现阶段，我国社会组织虽然取得了迅猛发展，但其自身发展所需的体制机制尚不完善，这将影响其协商功能的有效发挥。在实际运行中，大多数社会组织面临着人才匮乏、资金短缺、信息不对称等困境，这些困境也导致了其协商能力不强。在民主协商中，由于社会组织对民主协商的经验不充足、规则不熟悉、技巧不熟练，也导致其协商水平不高，难以成为合格的民主协商主体。

三、推进社会组织协商民主建设的有效路径

近年来，我国社会组织发展势头迅猛，截至2016年第二季度末，依法登记的社会组织已达67万个，涉及经济、政治、文化、社会、生态等诸多领域，已成为我国社会主义现代化建设的重要力量、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要主体。因此，应积极探索开展社会组织协商，充分发挥社会组织协商的独特优势，从而实现其更好地服务国家、服务社会、服务群众、服务行业的作用。

（一）确立主体地位，充分发挥社会组织的独特优势

当前，社会组织在协商民主体系中的主体地位虽然已在党的政策文件中明确提出，但在协商实践中并未完全确立。因此，要充分发挥社会组织在协商民主建设中的独特优势，必须在协商实践中真正确立其主体地位。第一，改变对社会组织的传统认识。当前，党政领导干部应转变思想观念，认识到社会组织是 “中国社会主义现代化建设的重要力量”，从而 “充分发挥社会组织服务国家、服务社会、服务群众、服务行业的作用”［6］。社会组织自身也应该认识到，协商的开展有利于 “促进社会组织健康有序发展”，能够更好地 “服务国家、服务社会、服务群众、服务行业”。第二，加强对社会组织协商的领导。社会组织协商民主建设必须在党的领导下分步骤、有秩序地进行。各级党组织应该把社会组织协商纳入重大问题决策议事日程，努力营造宽松和谐的协商氛围，充分听取社会组织及其代表的建议意见。第三，加强对社会组织协商及其作用的重视。在探索开展社会组织协商的实践中，各级党委政府要尊重社会组织的志愿性、公益性、民间性，最大限度地激发社会组织活力，充分发挥其主体作用，引导社会组织积极参与到协商民主建设中。

（二）完善协商制度，强化社会组织协商的规范化、程序化

社会组织协商的健康有序推进，需要完善的制度作为保障。然而，当前我国社会组织协商处于起步探索阶段，各项规章制度尚不健全，因此应完善协商制度，不断强化社会组织协商的规范化、程序化。第一，完善社会组织协商的实体制度。在社会组织协商实体制度设计上，应明确协商的主体、内容、时间、方式以及协商成果的转化运用等事项，从而确保社会组织在协商民主建设中的权利。第二，完善社会组织协商的程序制度。社会组织协商的程序只有用制度规范下来，才能更好地发挥协商作用。协商的每一个环节，如议题的选择，协商的时间、地点、内容、方式，协商成果的汇集、报送、反馈以及协商成果转化运用等都应该做相应的规定。第三，加强社会组织协商的机制建设。为保障社会组织协商的健康有序开展，还应健全考察调研机制、工作联系机制、评估监督机制、协商反馈机制、成果转化机制等保障机制。

（三）实现协商渠道多元化，为社会组织参与协商创造条件

社会组织作为一个新的协商主体，在协商民主建设中，既要利用好传统的协商渠道，又要不断拓展新的协商渠道，从而为其更好地参与协商创造条件。第一，充分利用传统渠道参与协商民主。人大、政协是传统的协商民主渠道，社会组织要充分利用好这些渠道，合理表达利益诉求，依法有序地参与政治协商和社会治理。第二，拓展新的协商渠道进行民主协商。在协商民主建设实践中，各级政府应不断拓展新的协商渠道，如圆桌会议、恳谈会等形式，对涉及群众切身利益的问题主动与相关社会组织进行沟通协商，听取其意见建议，从而保障公共决策的科学性和民主性。第三，善于利用网络参与民主协商。伴随信息技术的迅猛发展，人们利用网络关注社情民意、表达利益诉求的行为与日俱增，所以社会组织可以利用网络，搭建政府与公众平等对话的平台，通过网上互动交流来实现政府与社会组织的协商沟通。

（四）提高协商的能力与水平，不断增强社会组织协商的效能

社会组织协商能力的大小、水平的高低决定着民主协商的质量和效能。当前，我国社会组织虽然取得了迅猛发展，但受其体制机制不健全、内部规范不完善、整体素质不高、各类社会组织发展不均衡等因素的影响，致使其 “发展滞后于协商民主建设的内在需要”［7］。因此，为增强社会组织协商的质量和效能，必须提高社会组织协商的能力与水平。第一，加强社会组织培育的力度。政府应制定完善的社会组织发展规划，明确任务目标，并制定切实可行的规章制度、保障措施；加快政府职能转变，实现政府职能转移，并向社会组织开放更多的公共资源和领域；建立社会组织孵化发展平台，切实培育一批有规模、有影响、有能力的社会组织。第二，规范社会组织内部管理。社会组织应健全法人治理结构，在会员（代表）大会、理事会、监事会等层面就内部事务充分开展民主协商，真正做到民主选举、民主决策、民主管理、民主监督；建立以章程为核心的一系列内部管理制度，形成完备的规章制度体系；加大内部信息披露力度，对社会组织的重大活动、资产财务等情况进行信息公开，广泛接受社会监督。第三，加强社会组织人才队伍建设。要通过制定人才发展规划、建立薪酬福利管理体系、完善人才职业资格认证制度等措施来优化社会组织人才发展环境；推进人才的开发与整合，打造一支结构优化、布局合理、素质优良的社会组织人才队伍。

［1］中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［M］.北京：人民出版社，2013：36.

［2］中共中央印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》［N］.人民日报，2015-02-10（01）.

［3］康晓强.协商民主建设社会组织的独特优势与引导路径［J］.教学与研究，2015（9）：5-12.

［4］中央文件首次明确提出要逐步探索的一种协商民主形式——何谓社会组织协商［N］.北京日报，2015-02-02（17）.

［5］张毅.我国社会组织协商探析［J］.辽宁社会主义学院学报，2015（3）：87-93.

［6］中办国办印发《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》［N］.人民日报，2016-08-22（01）.

［7］康晓强.社会组织协商民主建设的四个关系［N］.学习时报，2015-04-13（004）.

［责任编辑：姜卉］

D62

1671-6183（2016）10-0026-04

2016-09-05

2016年度辽宁省社会主义学院系统科研课题（项目编号：2016ks209）“推进社会组织协商民主建设问题研究”的阶段性成果。