党的十八大以来行政审批制度改革的难点与对策

2016-11-10武政文

大连干部学刊 2016年10期

关键词：简政放权事项权力

武政文

（首都师范大学政法学院，北京 100089）

党的十八大以来行政审批制度改革的难点与对策

武政文

（首都师范大学政法学院，北京 100089）

以简政放权为核心的行政审批制度改革三年多来取得了一定成就，获得了一些宝贵经验，为进一步取消和下放行政审批事项奠定了良好的基础。目前改革已经进入了深水区，行政审批制度改革面临着行政系统内部阻力大，部门间协调不畅，相关法规失位，政府放管结合不力等相关问题。处理好这些问题，有助于行政审批制度改革继续向纵深推进，从而激发市场和社会的活力，共享改革红利。

行政审批；简政放权；政府职能；改革

党的十八大召开后，新一轮的深化行政体制改革是在改革开放以来历次机构改革、简政放权的基础上进行的。行政审批制度作为此次政府职能转变改革方案的突破口和抓手，具有十分重大的意义和价值。行政审批制度改革的成功与否，将对解决好政府与市场、政府与社会的关系，进一步发挥市场在资源分配中起决定性作用，激发市场主体创造活力发挥重要的作用。

一、十八大以来行政审批制度改革的发展情况及基本经验

目前行政审批制度已经进入到改革深水区，在这个攻坚期内政府将面临更多深层次的困难与问题。在推动 “大众创业、万众创新”的背景下，“在新的历史时期，深化简政放权等改革，不是权宜之计，而是既利当前又惠长远，具有多方面的重大意义和作用。”［1］所以，如何选择对策应对改革深水区的困难成为当下亟需解决的问题。党的十八大于2012年11月召开至今，三年多的行政审批制度改革已经取得了一定的成就。“加快转变政府职能，深化行政体制改革，是党中央、国务院作出的重大决策”［2］。通过多批次取消和下放行政审批事项，截至2015年5月，国务院部门共取消或下放行政审批事项537项，提前两年多完成本届政府承诺减少三分之一的目标。

新一届政府自成立伊始，下大决心进行简政放权。深化行政审批制度改革，转变政府职能，建设符合新常态下的法治政府、创新政府、廉政政府和服务型政府。对于行政审批改革所采取的措施，可以总结归纳为三方面，“一是增强负责行政审批制度改革牵头单位的独立性、整体性与协调性；二是下大力气取消和下放行政审批事项，同时启动清理非行政许可审批事项；三是推进中央政府行政审批制度方面的权力清单建设。”［3］在本次中央政府的第七轮行政审批改革的过程中，这三方面体现在：首先牵头单位做了调整。“2013年6月，国务院明确行政审批制度改革工作牵头单位由监察部调整为中央编办，国务院审改办设在中央编办。”［4］第二，采取更大力度和更多手段取消和调整行政审批项目。目前已经完成537项。第三，取消和调整的行政审批项目等事项目录已由人民出版社出版成书，公之于众。

纵观近年来行政审批制度改革的完成情况。从中央层面来看，总体上对于取消和下放行政审批项目的工作完成较为到位。不过仍然存在一些部门在执行工作中的质量与速度趋缓。然而，更加重要的是国务院下放到地方的事项是否能够得到执行。汪玉凯在行政改革蓝皮书的总报告中提出，事项 “大多数要通过地方来落实，企业、社会公众是否得到实惠，最终要由他们来评判，所以，地方的跟进、贯彻实施就显得十分重要。”［5］7李克强总理在地方政府职能转变和机构改革工作电视电话会议上的讲话中也曾提出 “政府机构改革能不能达到预期目的，职能转变能不能落实，很大程度上取决于地方政府。”［6］可以这样说，目前本阶段以简政放权，行政审批制度改革为突破口的行政体制改革成功的关键就在于能否完成地方政府的改革和政府治理创新。

二、当前行政审批制度改革面临的具体困境及原因分析

党的十八大召开以来，以习近平同志为总书记的党中央对深化行政体制改革提出明确的要求。李克强为总理的新一届政府把 “简政放权、放管结合作为推进行政体制改革、转变政府职能的 ‘先手棋’‘当头炮’，作为新一届政府开门办的第一件大事。”［7］因此可以这样说，目前这一届政府是以简政放权为核心进行的行政审批改革，改革的目的是通过精简审批事项、调整审批事权，从而达到政府职能的转变，最终搞活经济、拉动投资、启动市场，也可以说它是以市场化为核心的行政审批制度改革。鉴于以往政府对于市场的宏观调控管得过死，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，明确了 “紧紧围绕使市场在资源分配中起决定性作用深化经济体制改革。”［8］因此为了更好地发挥市场作用，本次进行的行政审批制度改革是 “行政机关对既有权益的自我剥夺，在推进过程中难免会遇到强大的体制性阻力。”［9］99目前，行政审批制度改革在取消和下放行政审批项目的方面做出了很大成就，这是值得肯定的，它超过了之前历届政府。下一步面临的便是 “硬骨头”，是关系到行政审批制度改革能否成功的重要环节。很显然接下来的改革将 “涉及到现行的法律制度、管理体制、组织方式和运作机制……更重要的是要把它放到政治体制、行政体制改革的大背景、大趋势之中进行定位把握和综合推进。”［9］63因此理清困境与难点，才能为接下来的改革明确方向。

（一）来自行政管理体制内的巨大阻力

改革开放以来的历次改革，都是从简到难，循序渐进的。目前行政审批制度改革意味着政府自身革命，每减少一项审批项目就代表着一项权力的自我剥夺。首先 “对审批事项的精简一般体现为审批权限的取消、下放、合并和转移，就行政管理体制自身而言，这与中央集权体制要求的强化内部管控和增强体制向心力是有抵触的。”［9］65其次，从魏礼群主编的《2015行政改革蓝皮书》中可以看到，学者汪玉凯在问卷调查中设置了 “关于地方政府改革的最大阻力在哪？”这一问题，有271人占问卷样本的58.3%选择了部门利益作祟，有的把权力作为与民争利的工具。第二个问题是 “地方政府一方面要承接中央下放的职能，一方面要向下放权，会不会出现梗塞现象？”对这一问题的回答有200人占总体43%选择了 “会，部门本位主义思想，决定了会把一些有油水的职能留下，没油水的职能转移出去”［5］10-11从这两个问题来看，政府职能的转变还很不到位，而这恰恰直接影响到此次改革的成效。地方政府在承接中央下放的权力时，出于利益本位有选择性的执行，这确实令人担忧政策在最后一公里发生 “中梗阻”的现象。正如哈耶克所说：“一种文明之所以停滞不前，并不是因为进一步发展的各种可能性已被完全试尽，而是因为人们根据其现有的知识成功地控制了其所有的行为及其当下的境势，以至于完全扼杀了促使新知识出现的机会。”［10］

（二）改革的目标不明确与进展不平衡

党中央、国务院对于此次改革明确了简政放权的方向和目标，就是通过简政放权，加快转变政府职能，激发市场和社会的活力与创造力，使得市场真正地在资源分配中起决定性作用。截至2015年5月，国务院部门共取消或下放行政审批事项537项，提前两年多完成本届政府承诺减少三分之一的目标。然而，一些部门和地方政府在推进简政放权的措施与中央相比目标则较为模糊。更多的表现出一种为完成任务的被迫性执行，可以说是为 “简”而简，为 “放”而放。

在改革的进展中，“不同部门、不同地区、不同领域取得的进展存在较大差异。有的国务院部门已减少70%以上的行政审批项目，另一些部门还不到50%。”［5］39同时，“一些部门目前取消、下放的审批事项中 ‘含金量高’的项目还不够多，特别是束缚企业生产经营、影响人民群众就业创业创新的事项取消下放不够，企业和群众感到还不够 ‘解渴’。”［11］此外，改革的不平衡还体现在行政事项的取消和下放并没有形成一种常态化，而是阶段式的且含有运动式改革的特点。

从图中曲线看，本届政府之前的改革运动式特点明显，在一系列大刀阔斧的改革后往往沉寂三年，而后加一剂猛药深化改革。自2013年以来曲线逐渐趋缓，但是否意味着常态改革已经成型，仍需要继续观察，目前难下定论。

国务院行政审批改革

（三）部门间、部门与地方政府间的统筹、衔接、配套问题

从近几年的简政放权的效果来观察，横向上配套措施不够。也就是说行政审批项目的取消和下放涉及多部门，然而这些部门并没有同时推动改革，导致了不同部门改革进展不平衡，加之相互之间缺乏沟通，没有统筹机制的支撑，致使有的部门采取了取消和下放，而与此相关的另一部门却没有取消和下放，这就使前者取消和下放的项目难以实现。从纵向上来看缺乏有效的联动与衔接。地方政府在承接中央下放的权力的同时，自身并没有及时作出配套对策，无法及时落实。有的项目，一些地方表面上按要求取消或下放了，但是却以 “备案”的形式保留着，或者按照地方自行设定来办理，与中央实际要求相去较远。

此外，地方实施的由法律法规、国务院决定以及部门规章设定的审批事项，地方政府无权取消或下放，需要国务院部门加快研究，对涉及修改法律的事项，国务院个别部门向全国人大有关方面汇报、沟通还不够及时、充分。“伴随审批改革的进程，《行政许可法》条文本身的不完善使得各级部门、机关在实施的过程中有空子可钻，出现了大量规避行政许可法、阻碍行政审批改革的现象。”［12］因此可以说，由于取消和下放需要的行政管理权是行政法规赋予的，法律的滞后性以及修改法律所必经的法定程序客观上对简政放权形成了制约。由于法无授权即禁止，导致很多取消和下放的项目处于极为尴尬的境况。

（四）行政运行的规范与透明的问题

这里所述的行政运行特指相关部门或地方政府运用审批权和自由裁量权来针对保留的事项进行操作的过程。目前有些部门在行政审批的实际运作过程中，表现出审批事项的随意性和自由裁量权过大的特点。行政审批的随意性一般表现在，“一些部门保留的审批事项，有的实际操作还不够规范，审批标准、条件、流程、时限不够明确、具体。”［11］同时，行政审批的自由裁量权过大，不仅不利于行政审批制度的改革，反而容易形成蚕食改革成果，行政成本加大的现象。“自由裁量权使审批机关具有选择决定权。对一个项目，即使完全符合规定条件，可以批给张三，也可以批给李四，即使批准也可以马上批准，也可以过一段时间批准，甚至还可以不批准。”［13］这种现象更是容易营造贪腐形成，官商勾结。正如阿克顿所说：“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”［14］提高政府管理的公开性和透明度，规范行政运行，使权力在阳光下运行，是现代政府治理的基本理念和价值。目前“三个清单”还在建设之中，政府尚未完成对改革前后的行政审批权进行全面清理的工作，还未摸清现有行政审批事项家底，还无法详细开列权力清单，规范政府行政权力。因此政府权力是否能够得到有效监督仍是未来行政审批改革面临的严峻问题。

（五）科学合理的放管结合建设任重道远

简政放权并不意味着放任自流，而是放权到位，加强监管。“放和管是两个轮子，只有同时转起来，政府改革才能顺利进行。”［6］由于过去改革经验不足，改革措施缺乏灵活智慧，导致了 “一放就乱、一管就死”的怪圈出现。简政放权本身就是政府自我革命的过程，需要冲破艰难阻力，尚需一定时间完善。而监管能力也需结合市场和社会的发展加以提高。倘若监管能力跟不上，就会反作用于简政放权，甚至就会出现本来已下放的权力又收了回去。虽然，当下的目标是追求 “活而不乱，管而不死”，但是政府机关和工作人员法治意识目前还比较淡薄，重审批、轻监管的问题尚未根本改变，过于依赖行政手段，对法律、市场和技术手段运用不够，有些行政审批事项取消后，相应的事中事后监管没有跟上。这些问题不处理好，放管结合就达不到改革预期，就会出现假放权，真管死的局面发生。“审批部门针对简政放权所采取的策略，有六种偏离行政审批制度改革的 ‘放权行为’。”［9］123-124与此同时，政府部门在市场监管方面也存在着 “监管缺位；监管错位；监管方式不当”［15］的长期弊端因此，只有科学合理的放管结合，才能实现高效的行政审批，提高政府效能。盲目追求速度，反而容易忽视质量，得不偿失。

三、下阶段推进行政审批制度改革的对策思考

思路决定出路，封闭僵化的老路和改旗易帜的邪路都是走不通的。行政审批改革在新一届政府的推动下，朝着精简审批事项、调整审批事权，转变政府职能的方向，实现搞活经济、拉动投资、启动市场，最终形成以市场化为核心的格局。面对着新时期新阶段的多重困难，还需要通过几方面向更完善的方面努力。

（一）继续取消和下放审批项目推进双创

在 “大众创业万众创新”的背景下，人民群众的创业热情高涨，市场活力得到了激发，就业问题得到了一定解决。国家工商总局 “个体私营经济与就业关系研究”课题组对外发布的《中国个体私营经济与就业关系研究报告》显示，截至今年9月底，全国7000余万家个体工商户、私营企业吸纳就业2.73亿人。特别是 “改革前平均每户企业注册办理所需的时间为25.59天，改革后企业注册总时长大幅缩短，平均每户企业所需时间为14.29天，改革平均为每户企业节省了11.3天的时间成本。”［16］可以看出行政审批改革已初现成效，但是该数据和发达国家相比还存在比较明显的差距。“加拿大仅需要1项审批，美国和加拿大新企业注册所需时间仅为5天。”［5］40目前，各级政府部门设立的事项仍然很多，阻碍了双创背景下企业、人民创业创新和就业。因此，为了继续推进双创，激发市场主体活力和社会创造力，发挥地方政府的作用，必须在此基础上进一步取消和下放行政审批等事项。

（二）加快清单制度建设规范政府权力运行

建立清单制度对深化简政放权具有重要作用。在制约行政权力，规范政府和市场关系、政府和社会关系上有很多裨益。在政府权力清单建设上 “要对改革前后的行政审批权进行全面清理，摸清现有行政审批事项家底，并以此为基础，详细开列权力清单，规范政府行政权力。”［17］做到清单之外无权力。在责任清单建设上，政府要树立服务责任意识。简政不是放任自流，不是做 “甩手掌柜”。在市场准入负面清单建设上，应持续加强对市场垄断等不公平的限制，完善清单内容。降低市场准入门坎，拓宽市场准入空间，赋予不同市场主体以同等的准入待遇。在清单制度建设的同时，还应该加强政府权力的规范。一方面，由于目前各部门对行政审批事项的界定不一致，统计口径也不统一。这就会造成一定混乱，各部门尽管对于事项的界定不一致，但对企业和人民群众来讲与行政审批项目无异。因此应对相关概念和统计标准进行统一规范。另一方面，还需对实施行政审批的设立和行为进行规范。更加科学的提高行政审批的标准化水平，利用现代互联网技术，推动政府权力运行网络化，透明化。

（三）修改法律法规、部门规章与改革配套

由于当前政府部门现有的诸多行政权力是由法律法规赋予的，而取消和下放这些行政权力就需要修订修改相应的法律法规与之配套。“简政放权推进行政审批制度改革要运用法治思维和法治方式。”［18］运动式的改革或许在短期内能够取得一定效果，然而长期观之，则对改革的结果不痛不痒。修改法律法规不是目的，而是保证改革能够在法治条件下运行，规范政府权力，使权力关进制度的笼子里。对于某些已经不合时宜的，阻碍市场经济发展和抑制社会活力的法律法规、部门规章，行政部门应该与全国人大和各级人大协调后先行暂停。及时着手修改法律法规，扩大改革的合理性与合法性。“唯有尝试在制度上确保法律由 ‘无齿虎’变成‘有齿虎’，才可促进持续的、常态化的、切实有效的行政审批改革，抑制运动式、形式化改革的弊害。”［19］从而保证改革有法可依，政府依法行政，最终形成法律法规的修订和部门规章的调整与改革同时进行。

（四）创新政府管理理念促进放管结合显现

创新政府管理理念实际就是使政府管理从主要依赖事前规制和直接的行政审批，向主要通过事中事后监管和服务型管理转变。长期以来，政府部门人员习惯于通过行政审批进行管理。“从行政管理角度讲，行政审批与监督管理相比实施要相对容易的多、工作轻松得多，而管理责任相对也要小得多。”［9］364因此，行政审批的取消和下放之后，一些部门的人员对管理有些迷茫、不适应，形成了管理的盲区，导致放而不管。因此，在放管结合已经得到了较为普遍共识的基础上，应及时完善相应的管理措施，创新政府工作人员的管理理念，强化事中事后监管意识。行政机关不是坐等行政管理相对人来申报许可，而是主动地对市场进行监管。正如李克强总理所说的，加强对行政审批的监管就是不当司机，而当警察，管好路灯和红绿灯。所以，一方面是促使审批部门转变管理理念，发挥监管和服务的职能，成为改革的参与者。另一方面，也要细化改革的阶段性目标，审批部门的责任不能过度放大，否则不利于放管结合。同时注重在事中事后的监管中，因时因地的面对变化，切实保障良好发展环境的形成，使行政机关职能得到转变，提供优质服务，维护公平正义，促进放管结合更平稳地实现，从而发挥市场的核心作用，保证简政放权的顺利开展。

［1］李克强.在全国推进简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议上的讲话［EB/OL］.http：//www. gov.cn/guowuyuan/2015-05/15/content_2862198. htm，2015-12-3.

［2］李克强.在国务院机构职能转变动员电视电话会议上的讲话［EB/OL］.http：//www.gov.cn/guowuyuan/2013-05/14/content_2591007.htm，2015-12-6.

［3］唐亚林，朱春.2001年以来中央政府行政审批制度改革的基本经验与优化路径［J］.理论探讨，2014（5）：149.

［4］国务院明确行政审批制度改革工作由中央编办牵头［EB/OL］.http：//www.scopsr.gov.cn/bbyw/qwfb/ 201306/t20130619_226703.html，2015-12-6.

［5］汪玉凯.行政审批制度改革与地方治理创新问卷调查分析［M］//魏礼群.中国行政体制改革报告（2014～2015）.北京：社会科学文献出版社，2015.

［6］李克强.在地方政府职能转变和机构改革工作电视电话会议上的讲话［EB/OL］.http：//www. gov.cn/guowuyuan/2013-11/08/content_2591026. htm，2016-1-8.

［7］国务院办公厅政府信息与政务公开办公室.国务院取消和调整的行政审批项目等事项目录2013年5月-2015年7月［M］.北京：人民出版社，2015.

［8］中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［M］.北京：人民出版社，2013：3.

［9］艾琳，王刚.行政审批制度改革探究［M］.北京：人民出版社，2015：99.

［10］［英］弗里德里希·冯·哈耶克.自由秩序原理（上册）［M］.邓正来，译.生活·读书·新知三联书店，1997：39.

［11］杨晶.国务院关于深化行政审批制度改革加快政府职能转变工作情况的报告［EB/OL］.http：// www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2014-08/28/content_ 1875923.htm，2016-1-11.

［12］李波.行政审批制度深化改革的困境与出路［J］.政治与法律，2013（11）：71.