城市公共环境“云”治理模式研究

□祝小宁　洪丽华[电子科技大学　成都　611731]



城市公共环境“云”治理模式研究

□祝小宁洪丽华
[电子科技大学成都611731]

[摘要]当前，多中心网络治理模式是城市公共环境治理的主导模式。针对该模式主体关系不稳定、运行机制不健全和信息传导不顺畅的现存问题，可借鉴“云”的自组织管理思想，通过对城市公共环境“云”治理模式的提出依据、中心思想、要素关系和实现路径的研究，以及论证该模式具有系统性、协同性、前瞻性和智慧性的优势，探讨各种治理要素如何相互联结、有机融合，形成一种稳定有序的自组织治理状态，实现城市公共环境治理意向的快速达成、治理过程的耗散有序、治理行为的可持续性和治理效果的高显示度。

[关键词]城市公共环境治理；云；治理模式；自组织

引言

随着城市化进程的加快，经济规模的扩大和生活水平的提高，城市公共环境治理问题已引起社会各界的广泛关注。中国的城市化已进入高速发展阶段，从1978年到2000年，城市数量由193个增加到663个；而且，国内生产总值的70%，高等教育和科研力量的90%以上，都集中在城市[1]。如此迅速的城市化进程，使得城市公共环境面临的形势日益严峻。尽管政府与公众加大对城市公共环境的保护力度，使得部分城市的环境质量有显著的改善，但目前的水污染和空气污染等环境问题依然相当突出，治理更是刻不容缓。例如，英国伦敦的烟雾事件、日本四日市的二氧化硫污染事件。又如，2001～2012年，我国废水排放总量从2001年的433亿吨增长到2012年的685亿吨，12年间增加了252亿吨，平均每年多排放了21亿吨废水，平均年复合增长率约4.3%[2]；2014年10月10日京津冀地区霾预警四连发，北京大部、河北西部沿山地区等地的部分地区有能见度不足500米的浓雾，局地有能见度不足200米的强浓雾[3]。因此，如何有效治理城市公共环境问题，是创新城市公共环境治理模式，实现城市社会经济全面可持续发展的核心问题之一。

关于城市公共环境治理模式的研究，不同的历史时期，伴随着不同的治理模式：政府管制型治理模式、市场化治理模式、自愿性治理模式。然而，不管哪种治理模式，都出现失灵现象。在此背景下，埃莉诺·奥斯特罗姆大胆地探索并求证新的环境治理模式，该模式关注“一群相互依赖的委托人如何才能把自己组织起来、进行自主治理，从而能够在所有人都面对搭便车、规避责任或其他机会主义行为诱惑的情况下，取得持久的共同受益”[4]，强调公民自治与自主管理公共池塘资源。随后，众多学者提出多中心环境治理模式。毛彩菊从环境物品的外部效应、环境参与主体、治理结构和运行机制四方面指出多中心治理理论对我国环境治理的启示[5]。李雪梅认为环境治理多中心模式的实现途径有三，环境治理制度供给体系、实施模式和冲突解决机制[6]。薛世妹构建了一种协商、互惠、合作的治理方式——融合政府、企业组织、社会组织、公民为一体的适应复杂系统的环境治理新模式[7]。

总的来说，多中心网络环境治理模式是目前环境治理的主导模式。该模式特点有三：第一，强调政府、非政府组织和公民社会多元主体自主治理环境。首先，各主体间不再是单向的命令、控制与服从的关系，而是基于承诺信任、互惠互利的基础上建立一种平等尊重的合作伙伴关系；其次，多中心治理模式并非否定政府的主导作用，而是构建一种“政府主导、多元参与”的治理结构；最后，各主体间既要相互独立又要相互依赖，一方面要独自承担自身的职责，另一方面要相互协商相互合作；第二，允许多元主体利益的存在。不同主体的环境治理动机都不尽相同，如政府为了维护公共利益，市场为了追求经济利益最大化，第三部门为了维护环境的社会公益，而公民为了维护自身的利益。只有保证了多元利益的存在，才能推动多中心治理模式的正常运作；第三，建立一套参与主体都认可的集体行动规则。环境治理需要一套完善有效的制度安排，以保证多中心环境治理模式的有效运行。

一、城市公共环境治理模式存在的问题

多中心网络治理模式日益成为环境治理的主导模式，主要得益于它的适用性、灵活性和创新性等方面。然而，在实践过程中仍存在一些问题，制约着环境治理的绩效。

（一）环境治理主体关系不稳定，合作程度不够

第一，多中心主体的竞争与冲突显著增加，容易致使环境治理失灵。在多中心环境治理模式中，尽管各中心主体都承诺遵守既定的规则，但作为有限理性人的他们，始终具有很强的路径依赖性，这就使得各个中心产生各自为政、相互竞争的局面。治理主体以自身需求为导向不加节制地追求自我利益最大化，将致使竞争加剧，激化矛盾。倘若各主体间竞争大于合作、竞逐多于协调，这无疑是违背了环境善治的初衷。正如范德芬指出“组织间关系中不断增加的形式化与控制导致网络参与者之间的冲突和不和谐，面对日益增强的相互依赖而寻求组织的自主性；组织间日益增加的资源交易意味着他们的领域从互补转向趋同，而这会增加敌视性的冲突和竞争。”[8]

第二，多中心主体的利益与关系难以调和，容易致使合作共治困难。多中心环境治理模式允许多元主体利益的存在以及通过一定的规则协调多元利益，使其相互作用形成合作关系。然而，治理主体的角色与目标差异，往往决定了环境治理共识的达成不是一蹴而就，而是一个重复博弈的过程。一方面，博弈过程需要大量的交易成本；另一方面，由于主体间的力量悬殊，极有可能出现博弈中占优势的一方成了主导方，使得治理意向具有个人垄断色彩而偏离多中心。

（二）环境治理运行机制不健全，规范程度不高

第一，决策机制不完备。在经济和社会管理决策中没有充分考虑到公共环境因素，超出环境容量的范围之外，导致了“先污染，后治理”的格局。很多城市在制定城市发展规划和政策制度过程中，缺乏对公共环境可持续发展进行合理的综合决策，往往更多的是追求短期的经济利益。

第二，协商机制不完备。多元主体的有限理性选择，或多或少导致利益的不协调，甚至冲突的爆发。规范性不强的协商机制无疑会加快合作关系的破裂。另外，协商交易成本的付出与收益的回报并非同一时间实现，往往伴随收益的不确定性与滞后性问题。缺乏有效的利益协调规则将导致沟通不畅、合作困难。

第三，监督机制不完备。监督力度不足是环境治理中一大问题。现有许多监督形式软弱无力、流于形式，尤其是监督信息的不对称。监督者所获取的有效信息少于被监督者，将导致监督“真空”的现象。

（三）环境治理信息传导不顺畅，共享程度不足

第一，缺乏完善的信息传导机制。按道理，多元主体网络关系将加快环境信息的传导与共享。然而实际上，由于主体的多元利益导向，加上规范性不强的协商机制导致了竞争多于合作的局面，信息仍处于封闭不流通状态，主体间仍是各自为政。实际上架空了多中心治理的实效性。例如，淮河流域的治理至今仍缺乏一套权威可信的数据说明每年的污染物入河量。

第二，缺乏有效的信息共享平台。环境相关信息分布于不同主体、不同区域，缺乏有效的信息整合，将削弱环境治理决策的科学性与精确性。同样，信息共享困难，使得治理主体无法快速获取所需的环境信息，常常导致合作无效或合作困难。

总的来说，多中心环境治理模式研究仅限于多元主体的互动合作，缺乏更深层次地探讨环境治理要素之间互动耦合的规律，更鲜有交叉融合科学技术的管理思想来研究环境治理的自组织运行。作者将借鉴“云”的自组织管理思想，构建城市公共环境“云”治理模式，旨在研究各主体在共同的治理目标引导下，通过有效的制度安排使各种环境治理要素联动整合，形成一种相互协作的自组织状态，产生整体协同效应，实现城市公共环境善治效果。

二、城市公共环境“云”治理模式的设计

（一）城市公共环境“云”治理模式的提出依据

遵循“网络-网格-云-智慧”技术的演化路径，我们试图将科学精神和人文精神融合在一起，从科学技术层面抽象归纳至哲学与管理思想层面，具象演绎为网络治理模式、网格治理模式、云治理模式和智慧治理模式，着力于公共环境治理体系中各要素相互影响、相互作用、相互协调的复杂关系，旨在为运用信息化手段实现多元主体互动的公共环境治理模式创新提供路径选择。如图1所示。

图1城市公共环境治理模式演变逻辑与发展态势

第一，网络治理模式。政府、企业、环境NGO和公众多元治理主体通过相互协商共治、彼此合作。它体现的是一种系统化的网络管理思想，即把各种要素聚合起来、联系起来，实现环境治理的全面性和系统化。然而，一旦网罗所有要素，就不可避免地存在过多无用的资源，使得治理变得更为繁杂。

第二，网格治理模式。借鉴网格“网聚、维格、协同、共享”的思想，即用“网”聚合分散在不同区域、领域和层次的公共环境服务资源，用“格”划分并标记环境资源的属性，再根据治理需求将资源进行合理的配置。它体现的是一种精细化的网格管理思想，即聚合要素，划分维格，实现环境治理的机器化。然而，它需要建立一个庞大的网格平台实行人工式配置资源，工序繁杂，协调因素多。

第三，“云”治理模式，即通过有效的方式把各种治理要素相互联结在一起，使其形成一种有机耦合的自组织治理状态。它体现的是一种自组织的“云”管理思想，旨在形成一种自主运行机制，实现大数据处理的敏捷性和智能化。

第四，智慧治理模式，即将各类型传感器设备放置到城市的关键地理位置，联结成可以随时随地获取城市公共环境数据和信息的物联网，通过云计算平台实现公共环境数据与资源的快速整合、智能分析和协同共享，为城市公共环境治理决策提供服务和数据支持。它体现的是一种感知感应、协同共享的管理思想，旨在实现环境治理的智慧化。

在“云”的管理层面来看，其基本思想是系统内的局部要素与整体之间既相互联系，又相互独立，即能在没有上层组织的控制下，在其所处的特定层次上适应环境和处理问题，但又非完全独立的单元。整体又能接受上层的领导与控制，确保整体的有效运转；局部的独立性具备有抗干扰的弹性，能够在内外环境干扰下保持适应能力并生存下来。从环境治理模式的演变逻辑来看，城市公共环境治理模式的发展态势应为：各种治理要素有机整合、耦合互动、彼此协调，形成一种稳定有序的自组织治理规律，实现城市公共环境服务资源配置最优化、共享最大化。据此，本文将借鉴“云”的自组织管理思想，揭示城市公共环境自组织治理的演化机理，进而构建城市公共环境“云”治理模式。

（二）城市公共环境“云”治理模式的中心思想

城市公共环境“云”治理模式遵循耗散结构论、协同论和突变论的运行规律，它实质上是一个稳定有序的耗散结构演化轨迹。我们将从“云”治理模式整体运行的角度深入分析治理要素间的内在关系，揭示“云”自组织状态的形成机理。如图2所示。

首先，当治理主体感应到环境突发事件后，基于营造一个良好舒适的城市生活环境的需求和承担着环境保护责任的驱动力的双重作用下，将形成城市公共环境治理动机。需求、驱动力和动机相互作用，产生一股推动力量促使主体实施环境治理活动。

其次，在治理工具的影响下，治理主体形成自组织协作的状态更为清晰明确。治理主体、工具和流程各要素发生非线性相互作用，产生一种合力，进而达成一致的治理目标。一致的目标反过来作用于治理主体，支配与约束着他们的治理环境的行为。

再次，治理目标序参量在系统内各要素非线性作用下，产生随机涨落状态。一方面，当环境治理系统处于稳定状态，一般性的涨落并不足以引起系统宏观状态的变化。当目标低于预期，出现寻租、执行不到位、部门利益博弈等现象，环境治理协作弊大于利，涨落平息，治理无法继续实施；当目标接近预期，但环境治理未能带来更多的价值，涨落平息，治理同样无法继续实施。另一方面，当环境治理系统处于非平衡定态，治理目标变量演化到一定的阀值时，任何微小的干扰，如社会舆论的躁动、政策法规的变动等都可能因非线性作用迅速被放大，导致治理系统演化产生巨涨落。此时治理目标高于预期，环境自治为主体和客体带来更多的利益。

最后，伴随着环境治理系统的进一步演化，经过突变，治理意向快速达成、治理过程耗散有序、治理行为可持续化和治理效果高显示度，形成公共环境利益。公共环境利益反馈到治理主体，作用于治理目标，形成一个自组织循环系统。该循环系统具有较强的路径依赖性，将不断持续演化为更为稳定有序的耗散结构，实现城市公共环境利益最大化。

图2城市公共环境“云”治理模式的运行机理

（三）城市公共环境“云”治理模式的模型设计

城市公共环境“云”治理模式，实质上就是治理主体在共同的治理目标指导下，通过治理工具和治理流程促使主体间形成一种感知、协作、指导、约束和共享的关系，进而形成一个相互协作、联动耦合的自组织治理体系，促进城市公共环境治理规律更科学化、环境服务资源配置最优化和共享最大化，实现城市公共环境治理意向的快速达成、治理过程的耗散有序、治理行为的可持续性和治理效果的高显示度。如图3所示。

图3城市公共环境“云”治理模式

1．城市公共环境“云”治理模式的要素构成

城市公共环境“云”治理模式由治理目标、治理主体、治理工具和治理流程四大要素构成。治理目标是“云”治理的灵魂，起着支配与指导的作用；治理主体是环境治理的实施者，起着核心关键作用；治理工具是推动环境治理活动有效开展和治理主体协作的基础，起着引导与约束的作用；治理流程是促使“云”治理的具体操作路径。

第一，治理目标要素。治理目标指导着整个模式的运行，反过来，治理活动的开展是一个不断实现预定目标并寻找新目标的过程。“云”治理目标应从国家层面和地方层面的要求进行合理选择。第一，从国家层面上，要求强调顶层设计。环境治理始终要与国家环保要求保持一致，实现治理目标整体联动。党的十八大报告中明确提出“大力推进生态文明建设，加大自然生态系统和环境保护力度。”[9]《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》中明确提出，“将环境保护放在重要的战略位置，要全面提高环保监督管理水平，着力解决影响科学发展和损害群众健康的突出环境问题。”[10]第二，在地方层面上，要求注重因地制宜。首先，要充分考虑公共环境时间空间、功能结构和政策要求；其次，要充分考虑治理主体间的多元利益需求，巧妙地融合多方需求，实现多元利益均衡，使其形成稳定的合作关系；最后，目标的实现需要依赖一定的治理技术，因此也要考虑技术手段选择的可行性与合理性。

第二，治理主体要素。城市公共环境“云”治理模式强调以城市政府为主导力量，以企业和环境NGO为辅助力量，以公众为基础力量的自组织合作治理框架。城市政府应充分发挥主导作用，落实执行中央政府的政策方针，全面负责所管辖区域的环境质量，着重提高环境决策质量，使其更为合符区域实际。企业应明确自身与环境的关系及其应承担的环境责任，进而确定自身的发展方向和采用的污染处置设施等。环境NGO主要以优化公共环境价值观为导向，开展各种环境保护倡议活动和环境治理技术的科学研究，为环境治理提供资金、技术和设备等的资助。公众参与环境治理，主要发挥民主监督作用，对环境污染等行为进行举报，同时对环境决策制定和环境执行行为进行监督。既能加强监督作用，又能及时反映民意，有助于贯彻执行环境治理政策，提高政策的认可度和接受度。四元主体在合作治理中，需要相互监督、相互制约，以避免机会主义行为的出现，实现公共环境利益的可持续性。

第三，治理工具要素。目标的多重性与主体的多元化，决定了城市公共环境“云”治理模式需采用复合型的政策工具。第一，政府管制型政策仍是主要的治理工具，如污染物排放总量与标准、排污许可证制度等。环境物品具有的准公共物品属性、环境问题的负外部性决定了政府的管制作用不可或缺。尤其在应对紧急的环境污染事件中，政府管制性工具最为有效。第二，市场激励型政策是环境治理工具的重点，如排污收费、环境税收等。以经济利益作为激励，引导治理主体选择有利于环境保护的行为。当然，市场激励型政策工具需要在政府的引导和规范下才能发挥有效的作用。第三，劝说鼓励型政策是环境治理的辅助工具，如环境宣传、自愿协议等。尽管劝说鼓励手段的应用仍不够广泛，但其环境持续性最好的特点是毋庸置疑的，对环境保护的推动力度也是相当大的。第四，信息政策是环境治理必不可少的工具，如环境标志等。“所有的其他工具都在一定程度上依靠信息，但是信息也可以被视为一种独立的工具”[11]。城市公共环境“云”治理强调上述四种政策工具的相互融合、综合运用，根据变化万千的环境问题，应及时调整与更新政策工具的组合，使得环境治理更富有灵活性与高效性。

第四，治理流程要素。城市公共环境“云”治理模式必须遵循一定的流程来运作，其运作流程是一个自组织循环系统，具有一定的适应性和灵活性。如图4所示。

图4城市公共环境“云”治理模式的治理流程

（1）城市公共环境突发事件的识别。基于“云”的信息平台通过云技术动态监测，预警城市公共环境况状。一旦出现突发环境事件，治理主体可及时准确识别环境事件的区域、源头和严重程度等状况。

（2）突发环境事件信息数据的获取。基于“云”的信息平台的网格技术能够将分布于不同区域、不同领域、不同层次和不同类型的环境事件信息数据全面集成与获取。

（3）突发环境事件信息数据的整合。获取的信息数据具有较大的异质性，因此有必要以特定的划分标准，将其集中到信息平台中进行有效整合，通过种类拆分、资源归类、统一描述来屏蔽其异质性，构成同质资源，形成一个庞大的资源池。

（4）环境污染状况信息数据的分析。信息数据整合后，运用政策分析法、数学建模法等分析城市公共环境事件的规模大小、范围大小、程度高低等。

（5）城市公共环境治理方案的决策。治理主体依据政策法规、市场需求与现实状况等达成一致的目标，形成富有针对性的治理方案。需要指出的是，政策执行能否起到良好的治理效果，很大程度上取决于受用对象是否认可与接受决策方案。因此，决策过程中有必要听取与综合利益关系主体的意见与建议，避免出现“邻避效应”现象。

（6）城市公共环境治理决策的执行。当环境治理方案得以认可，相关治理主体应积极配合与迅速行动。根据现实需要成立环境治理专案行动小组，协调各方的治理行为。

（7）城市公共环境治理行为的监督。公众应积极监督环境治理状况和主体行为规范；治理主体间也应当积极相互监督其是否落实执行治理方案、是否存在机会主义行为等。

（8）城市公共环境治理效果的反馈。反馈城市公共环境治理状况，如环境污染是否得以遏制、效果如何等；反馈治理主体在供给环境物品过程中是否存在寻租、搭便车、规避责任等机会主义行为。

2．城市公共环境“云”治理模式的关系设计

治理要素间相互作用、彼此依赖形成一种感知、协作、指导、促进和共享的自组织关系，推动着城市公共环境善治的有效实现。

第一，感知关系。治理主体可以利用智能传感设备、信息平台等随时随地对公共环境基础设施、污染治理状况、环境卫生服务等信息进行快速感知和智能分析，便于为环境治理决策提供支持，为决策执行提供保证，为动态监测提供保障。

第二，协作关系。协作的触发点是主体间在治理价值创造与利益获取上的影响性与关联性。然而，并非具备以上两个条件就能产生协作关系。只有达成一致目标，才能确保主体行为朝着协作治理的方向演化；只有协作关系产生一种正向反馈的外部性，才能确保协作关系朝着可持续的方向发展。因此，城市公共环境“云”治理模式就是要使治理主体从共同的利益出发，达成一致的治理目标，以“优势互补、风险共担”的原则形成特定的协作关系，在相互制约与促进的模式下实现利益共享、环境善治。

第三，指导关系。利益共享和价值创造的治理目标是多元主体竞争和协作的共同产物，它指导着主体的治理行为，引导着主体采用有效的治理工具和设置顺畅的治理流程。目标能够引导主体跨越协作障碍，实现协作创新，通过各方在技术、资金等方面的优势，动态治理公共环境，推动整个环境治理体系向着稳定、协调、有序的自组织状态演化。

第四，约束关系。城市公共环境利益和价值影响着环境善治的效率与效能。利益和价值实现程度越高，治理要素间的耦合性越高，产生的治理效率和效能也越高。治理目标、治理工具和治理流程在一定程度上约束着主体的集体行动规则，控制着环境不确定性和信息不完备性对治理活动的影响，促使整个环境治理活动遵循既定的治理目标运行。

第五，共享关系。城市公共环境“云”治理模式以主体协作关系为基础，以制度安排和信息平台为保障，使治理要素相互联动、相互融合而成一个网络型共享关系，有效处理和应对主体“各自为政”和“信息孤岛”的问题，实现信息、资源的共享。

（四）城市公共环境“云”治理模式的实现路径

1．构建合理的组织体系

城市公共环境“云”治理模式应采用多级分层治理的组织体系，既要适应国家环境保护总体规划与发展需要，由环境保护部进行统一的领导与管理，也要考虑到不同地区的环境状况、不同领域的经济发展和不同主体的利益需求差异等，采取多元治理。

在国家层面，由国务院直属的环境保护部负责统管全国的环境公共事务，制定环境保护的战略规划和政策制度，调解和协调跨区域环境问题和环境污染纠纷，实施环境监测和环境信息公开、收集、统计的工作，并对各地区环保局环境治理职能进行有效整合，使之遵从于国家环境保护的战略目标。由环境保护部创建派出机构，不指导区域环境公共事务的工作，而是监督所辖区域内对国家环境政策法规的执行情况；查办重大环境污染案件；协调重大环境纠纷工作等。

在省级层面，可以考虑建立省级公共环境治理委员会，作为环境治理的决策机构。它作为国家层面和地区层面的桥梁，负责落实国家环保局的指导思想与规划方案，并对下一级环保局的工作进行部署、指导与协调。环境治理委员会由主管省级环保局工作的副省长担任主任，省人大环境行政部门负责人、有关职能部门负责人、相关咨询顾问专家等作为成员。

在地区层面，可以考虑设立城市公共环境治理联席会议，由政府、企业、环境NGO和公众四元主体组成，对管辖范围内的环境状况进行调查和评价、拟定城市公共环境保护规划；定期发布城市公共环境状况公报；对城市环境污染、突发环境事件或环境执法监管等问题进行协商解决等。城市公共环境治理联席会议是多元治理主体自主协商合作的组织形式，旨在消除分歧、达成共识、联合行动。

2．建立有效的工作机制

城市公共环境“云”治理模式应建立更为灵活多元的工作机制，机制间相互作用与联系，有效整合与协调各模块的职责功能，发挥整体性治理效应。

环境治理综合决策机制。第一，统筹兼顾城市经济和社会发展的需要，综合平衡城市各行业领域利益的需求，将治理目标逐步纳入到政府规划、政策制度中，实现环境治理政策与其他行业政策一体化。可以考虑建立决策科学咨询制度、环境影响评价制度等。第二，扩大决策公开范围，决策公开的受众不应局限于政府部门和环境治理专业人员，而更多考虑广泛的社会公众。第三，增强决策透明程度，决策公开的内容既是决策的结果，又是决策的全过程。它包括决策的产生路径、主要内容，反馈意见及其处理情况等。第四，完善决策问责落实，将决策参与者决策的表现进行记录并公开，将决策参与者决策过失进行行政处罚或经济处罚。

环境治理监测预警机制。依托云技术，建设基于“云”的信息平台，动态监测城市主要污染物排放总量、突发环境事件的危害状况与影响范围，实时监控城市公共环境治理状况、环境执法行为等，动态跟踪环境污染物排放量的变化情况，准确预警各类公共环境突发事件，及时响应环境突发事件应急预案，以及建立不同类型城市公共环境事件监测数据库，定期编写与公开城市公共环境监测报告。

环境治理联合督查机制。在相邻城市政府间、政府内部行政部门间通过开展联查行动，联合打击各类城市环境违法行为，有序缓解公共环境事件冲突，及时消除公共环境安全隐患。可以考虑组建环境治理联合执法小组，解决城市间交界地区的环境问题，联合防治重点领域污染问题，监察环境决策的执行度和治理行为的效率性。

环境治理协商共治机制。第一，治理主体在协商过程中应当具有平等的地位和代表性[12]。政府、企业、环境NGO和公众应当享有平等的发言权与表决权；第二，尤为重视利益主体的意见表达，以保证协商共治的公正性和持续性。它旨在解决环境治理中出现的协商冲突问题，实现有效的合作共治。

环境治理利益协调机制。可以考虑制定合理的利益分配方案、提供通畅的利益表达渠道、设置有效的利益约束方式、完善政府利益补偿制度和建立公平的利益共享制度，妥善协调环境治理主体的利益关系，化解城市公共环境治理的矛盾与冲突。

3．设置基于“云”的信息平台

秉承“云”的自组织管理思想，以云计算技术为依托，有必要设置具备快速感应、整合、协同和共享特点的城市公共环境服务“云”信息平台。

首先，要以现实需求为建设导向。城市公共环境信息资源，如环境突发状况、环境政策法规、环境决策执行等信息，分散在不同区域与主体中，倘若缺乏整合信息的环节，将无法满足治理的需求。在大数据时代背景下，基于“云”的信息平台能快速聚合与整合、动态更新与监测信息数据，为城市公共环境治理的决策提供强而有力的支撑。

其次，以共建共享为基本要求。不管城市公共环境问题性质如何，都应通过平台及时得到公开、响应、处理与反馈，避免重复建设与信息孤岛的现象。“云”具有大规模存储、分析和共享公共环境服务资源的数据库、虚拟政务库等，以实现城市公共环境治理信息资源共建共享。

再次，以专家支持为建设保障。由于云计算技术都是极为专业的领域，需要该领域的专家介入与支持。可以考虑由地方政府建立信息平台建设专业人才库，并根据实际需要聘请计算机领域专家组成专家组，为环境治理信息平台建设提供决策建议。

最后，以技术创新为关键环节。利用云计算技术和物联网接入技术，使得治理主体可以在任何位置、使用电脑等终端登录“云端”，获取相应的公共环境治理信息服务资源。同时，由于城市公共环境治理涉及的一部分信息需保密，因此基于“云”的信息平台的建设还应做好信息安全的保密技术，注意环境治理的信息分级保密。

三、城市公共环境“云”治理模式的优势

实现城市公共环境善治效果，需要新思想、新技术作为支撑，关键要解决治理因素间互不关联、各自为政、合作困难的问题。“云”管理思想应用于城市公共环境治理的价值在于通过有效的体制机制促使治理主体形成一个联动整合、有机融合的公共环境治理体系，既能体现政府的引导与协调管理职能，又能体现出企业、环境NGO和公众共同治理的自适应性，使其在自组织治理下产生整体协同效应。其优势主要表现在以下四个方面：

（一）城市公共环境“云”治理模式的系统性

城市公共环境“云”治理模式的系统性主要是指环境治理要素齐全，要素关系协调互动。多中心治理模式着重关注多元主体的协作关系，而忽视其他治理要素的重要性与关联性。“云”治理模式则将其视作一个系统，强调系统内外环境治理信息、技术和资源的交流互换，网罗治理目标、主体、工具和流程四大要素，关注要素间的非线性相互作用，使治理系统保持动态稳定的耗散结构。两种模式相比，后者具备较强的开放性、整体性和关联性特征。这些特质可避免因孤立封闭而陷入一种僵化混乱的低效率治理怪圈，为实现环境善治提供有力的保障。

（二）城市公共环境“云”治理模式的协同性

城市公共环境“云”治理模式的协同性主要是指各要素有机融合形成一种自组织治理行为状态。在多中心治理模式中，多元利益的存在、主体合作困难，加上既定规则的规范程度不高，致使矛盾与冲突日益增加，影响环境治理的效果。“云”治理模式因其要素之间相互促进、相互制约、彼此协调、联动耦合而产生整体协同效应。协同导致有序，致使城市公共环境治理表现出一种自组织行为。这种自组织能力具有内在性和自生性[13]，其效果超越了各要素自身具有的单独作用之和，产生1+1〉2的效果。

（三）城市公共环境“云”治理模式的前瞻性

城市公共环境“云”治理模式的前瞻性主要是指将“云”的管理思想和科学技术运用到环境治理中去，展示一个高瞻远瞩的智慧型政府。过去的环境治理大多基于管理学视角来研究，局限于学科问题只能用本学科的方式和手段解决的思维。“云”治理模式是基于全球化公共管理创新形势的变化趋势，融合大数据时代的科学技术，跨领域跨学科研究环境治理。借鉴“云”的自组织管理思想探究治理因素的互动关系，应用“云”的技术构建信息平台，给环境治理研究带来一种创新的、前瞻的思维冲击。

（四）城市公共环境“云”治理模式的智慧性

城市公共环境“云”治理模式的智慧性主要是指环境治理形成一个透彻感知、智能分析和全面互联互通的智慧系统。在过去，环境治理信息孤岛问题明显，不能及时获取全部信息，信息整合和分析方法和技术不到位，导致决策水平低。“云”治理模式能够对分散异构的信息进行有效识别和智能分析，存储和共享关键信息，确保治理决策工作的有序进行；能够对城市公共环境状况和政策执行情况进行实时动态监测，提高环境治理的效率与效益。

四、结论

城市公共环境是国家和地区经济和社会发展的主体构成。随着创新全球化进程的加快，融合大数据时代的理念和技术已成为创新城市公共环境治理模式的迫切需求和必然选择。本文以“云”的自组织管理思想为核心，揭示了城市公共环境治理的自组织运行规律，设计了治理目标、治理主体、治理工具和治理流程四大要素和感知、协作、指导、约束和共享五大关系，提出了实现城市公共环境“云”治理模式的三大路径，并分析了该模式具有系统性、协同性、前瞻性和智慧性的四大优势，旨在促使治理要素形成一种稳定有序的自组织治理状态，实现城市公共环境的善治效应。

参考文献

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编辑刘波

Research on the“Cloud”Governance Mode of Urban Public Environment

ZHU Xiao-ning HONG Li-hua
(University of Electronic Science and Technology of China Chengdu 611731 China)

AbstractNowadays, Multi-central Governance Mode is the leading pattern for urban public environmental governance. This paper is on the basis of sorting out the major issues of this mode, drawing lessons from the self-organizing integrity of“Cloud”together with the collaborative, and sharing theories of management. In addition, this paper also proposes the“Cloud”governance mode of urban public environment, probes into the theoretical foundation, main idea, elements relationship and implementation path, and expounds the strength of systematicness, cooperativity, perspectiveness, and wisdom. There are two purposes: the first one is to make the governance elements form a self-organizing condition with the organic polymer feature, and the second one is to achieve the rapid conclusion of governance intention, the dissipative order of governance process, the sustainability of governance behavior, and the high reliability of governance effect.

Key wordsUrban public environmental governance; cloud; governance mode; self-organization

[作者简介]祝小宁（1956-）男，教授、博士生导师，电子科技大学政治与公共管理学院院长；洪丽华（1989-）女，电子科技大学政治与公共管理学院2012级硕士研究生.

[收稿日期]2015-03-27

[中图分类号]R363.1+6

[文献标识码]A[DOI]10.14071/j.1008-8105(2016)01-0001-08