干部挂职形式日益多元

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【摘要】近年来，随着干部培养交流工作的逐步制度化、规范化，干部挂职锻炼的力度逐渐加大，挂职形式也日益丰富多彩。充分发挥干部挂职制度作用，已成为深化干部人事制度改革的重要内容。

【关键词】挂职锻炼 人事制度 干部管理

【中图分类号】D62 【文献标识码】A

所谓干部挂职，是指党政机关、企事业单位源于培养锻炼目的，按照一定标准，经过特定组织程序，选派干部到其他地区、其他部门担任一定职务，参与挂职单位实际工作，具有固定工作期限的干部交流制度。目前，我国还没有专门的法律法规或干部管理条例对干部挂职做出统一规定，只是在一些综合性干部管理制度中，对干部挂职工作做出过特定的说明。

从实践层面来看，随着干部交流制度的完善，干部挂职实践工作也在逐步推进。1990年，中共中央、国务院联合下文，从县以上党政机关抽调干部下派到农村工作。1999年以后，除了干部挂职的个别下派形式外，中组部和团中央联合组织的“博士服务团”到西部地区、革命老区和边疆民族地区挂职锻炼。2000年后，中组部、统战部和国家民委联合组织了西部地区和少数民族地区干部到中央国家机关和发达地区挂职，先后参加挂职锻炼的干部多达数千名。2001年后，中组部多批次选派中直机关和大型国企干部赴西部地区、老工业基地和革命老区挂职。各种干部挂职锻炼活动，不仅形式多样、范围广泛，而且数量众多。

干部挂职制度作用日益凸显，目的也更加明确。加强干部的培养锻炼。挂职锻炼有助于培养干部的实际工作能力，提高其综合素质。在中央及省级机关，一些年青干部虽然理论知识丰富、工作能力较强，但个人经历单一，存在“三门”现象，即从家门到校门再进机关门，对地方和基层情况不熟悉。而到下级部门挂职可以增加对基层工作的认识体会，锻炼实际工作能力，加深挂职人员对群众的感情。基层干部到上级机关或中央国家机关挂职，则可以拓宽挂职人员的视野，增强大局意识，提高自身政策水平和管理能力。而到其他地区挂职，则可以学习先进的工作方式和理念，更新工作思路。

适应发展经济的需要。由于区域经济发展不平衡，中国存在着相当数量的欠发达地区。对于中西部内陆地区而言，推动经济发展是各级党委政府的中心任务，通过选派干部到其他地区挂职，不仅可以学到发达地区发展经济的先进思路和经验，更为重要的是可以为本地带回所需要的信息、资金和技术，成为地方发展经济的重要平台和窗口。

巩固国家政权建设的需要。委派干部到基层挂职，特别是到乡村两级挂职，往往包含着加强基层组织建设的目的。同时，中央机关和发达地区以干部挂职为载体的“支边”、“援藏”、“援疆”等对口支援活动，不仅有助于推动当地经济发展，而且有利于密切民族关系，巩固国家边疆政权建设。可见，干部挂职制度的作用已经超越了干部培养锻炼的本原目的，成为了整体国家治理的有机组成部分。

目前挂职干部主要有四种基本类型。第一种是干部“下挂”，即上级机关干部到下级机关挂职，比较典型的是通常所谓的基层锻炼。干部“下挂”也是干部挂职锻炼中数量众多、最为主要的一种形式。第二种是干部“上挂”，即下级机关干部到上级机关乃至中央国家机关挂职。西部地区和民族地区干部到中央国家机关挂职，就是干部“上挂”的一种典型形式。第三种是干部“平挂”，是指国家机关各部门之间、各对口省市之间，互派干部或单向挂职的一种干部交流形式。第四种是“行业交叉挂职”，即不同行业之间干部的挂职，最常见的是国有企事业单位之间的挂职。

虽然挂职锻炼的形式趋于多样化，挂职干部数量日益增多，但是由于工作性质的差异和干部交流锻炼的需求不同，不同政府层级、不同地区、不同部门的挂职工作开展得并不均衡，甚至在同一机构的不同部门、同一地区的不同辖区之间，挂职情况也迥然不同。就挂职的类型来说，干部“下挂”形式最为普遍，跨地区、跨行业挂职日益增多；至于干部“上挂”，由于地方政府没太多发言权，所以挂职的规模和数量主要取决于上级政府的安排。需要指出的是，虽然存在形式上的差异，但是各种挂职模式都有一个共同的特点，即挂职人员的人事行政关系和工资关系均保留在原单位，唯一改变的只是其工作关系。换言之，挂职人员在人事行政上仍受原单位管理，仍在原单位领取工资、福利和奖金，但在业务上接受挂职单位的直接领导。

总体而言，干部挂职交流制度一般具有以下特点：首先，挂职锻炼是有计划、有组织培养中青年干部的重要途径，是为适应一个地区或基层的发展需要而采用的培训公务员的重要形式。第二，挂职锻炼的选派对象有着较为明确的条件限制，具有较强的针对性，选派对象一般是德才兼备、有培养前途的优秀中青年干部。第三，挂职锻炼有明确的期限。一般而言，干部到基层挂职时间为一年至三年，内陆地区到经济发达的沿海城市挂职锻炼可以缩短为半年左右。第四，挂职锻炼的干部接受双重管理，即接受挂职单位的业务领导和委派单位或组织部门的监督考核。最后，从干部去向看，挂职锻炼完成后，大部分挂职干部会回到原单位工作，甚至直接提拔使用；少量挂职干部会被挂职单位留用，划转人事关系，留在当地承担实际领导工作。党的十七大后，中央多次强调干部交流培养的制度化、规范化，这也意味着挂职锻炼逐渐成为一种常态，不一定和个人晋升直接挂钩了。

（作者为中国社科院政治学所研究员、行政管理研究室主任、博导）

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