河南农业转移人口基本公共服务均等化问题研究

沙　莎

(河南大学 哲学与公共管理学院，河南 开封 475001)



河南农业转移人口基本公共服务均等化问题研究

沙莎

(河南大学 哲学与公共管理学院，河南 开封 475001)

[摘要]河南省提出到2020年，努力实现1100万农业转移人口和其他常住人口到城镇落户，并要求基本公共服务覆盖全部常住人口。可见，如何保证农业转移人口均等地享有基本公共服务，是河南省城镇化过程中亟需解决的一个重要问题。推进农业转移人口基本公共服务均等化，是城镇化发展的内在要求，与中国共产党的性质、宗旨和执政目标紧密相关。在制定和实施农业转移人口基本公共服务均等化的各项制度和政策过程中，河南省各级政府应该遵循保障基本、循序渐进和制度保障三项基本原则，从制度和政策两个层面着手，建构起一套行之有效的制度和政策体系。

[关键词]农业转移人口；基本公共服务；均等化

2014年11月《河南省人民政府关于深化户籍制度改革的实施意见》提出：“到2020年,努力实现1100万左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户”，并要求“稳步推进义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、计划生育、住房保障等城镇基本公共服务覆盖全部常住人口。”[1]可见，在今后一段时期内为数量庞大的农业转移人口提供基本公共服务，成为城镇化过程中河南省各级政府不得不面临的一个重要问题。其实，问题的关键不仅在于“提供”，而且更在于使得农业转移人口享有与城市居民均等的基本公共服务。因为，近年来社会基本公共服务事业的迅猛发展，已经普遍覆盖广大农村地区，转移至城市的农业人口在基本公共服务方面的需求明显增加——不仅要求享有基本公共服务，更要求享有与城市居民相同的基本公共服务。所以，均等化在构建河南省农业转移人口基本公共服务体系过程中占据尤为重要的位置。

一、推进河南农业转移人口基本公共服务均等化的必然性

就总体而言，经过30多年持续快速发展，河南区域经济发展水平有了长足的进步，社会经济结构也面临着剧烈的变化。城乡二元经济结构逐渐被打破，城市化进程加速发展，越来越多的农村富余劳动力选择进城务工，并定居于城市。近年来，河南省委省政府提出“三化协调发展”，以新型城镇化推进新型农业现代化和新型工业化。快速城镇化必将成为今后一个时期内河南经济社会发展的显著特征。这无疑将改变基本公共服务需求主体的规模和结构，使得新进城居民逐渐意识到自身在享有基本公共服务方面的差异，激起他们平等享有基本公共服务的需求。基本公共服务均等化是城市化的内在要求，离开了这种要求，城市化就不可能得到健康持续发展，甚至有可能出现逆城市化现象。

首先，就基本公共服务与城市化发展关系的一般经验而言，在工业化、城市化初期，基本公共服务在城乡、群体之间分布是极不均衡的。在某种意义上，基本公共服务不均衡分布构成了城市化的一种原初动力。而随着工业化、城市化的发展，政府需要逐渐缩小人们在享有基本公共服务方面的差异，以期达到一种均衡的状态。库兹涅茨曲线堪称是描述城市化过程中不同群体收入差异变化的经典理论，其实，这一曲线同样也可以用来描述人们在基本公共服务享有方面的差异的变化，因为经济收入水平是决定人们基本公共服务需求的一个关键性变量。在城市化初期，社会群体在基本公共服务享有方面的差异开始逐渐显现；当区域人均收入水平由最低等上升到中等收入水平时，公共服务方面的差异会继续拉大；随着经济的持续发展，上述趋势得以有效遏制，最终达到所有居民都比较公平地享有基本公共服务。伴随着城市化的进程，社会群体在享有基本公共服务方面的差异之发展过程呈倒U形分布。这就表明，尽管在城市化进程的某一阶段，社会群体在基本公共服务方面的不均衡存在着拉大的趋势，但就整体发展目标而言，城市化致力于消灭社会群体在基本公共服务享有上的不均衡，最终为所有人均等享有基本公共服务创造条件，因为“我国城镇化的重点是人的城镇化，即农业转移人口市民化，其实质是让广大进城农民能平等享受到城市居民享有的各项公共服务，消除城市新二元结构，实现内在整合的城市化。”[2]当前，河南处于快速推进城市化进程的时期，促进农业人口向城市转移是城市化工作的重心。那么，为农业转移人口提供均等的基本公共服务，不仅可以解决他们的后顾之忧，使得他们真正融入城市，维护社会稳定，而且还能够消除同一经济结构中基本公共服务不均衡的状态，为基本公共服务在城乡二元经济结构中均等分布创造前提性条件。

其次，就中国共产党的性质而言，中国共产党始终代表最广大人民群众的根本利益，以全心全意为人民服务为宗旨，将消灭剥削、消除两极分化、最终实现共同富裕作为执政的最终奋斗目标。就此而言，为最大多数人民群众提供良好的基本公共服务、为最大多数人民群众创造实现全面自由发展的条件，也就成为各级政府勇于承担的责任。尽管基本公共服务均等化取决于区域经济发展水平，在一个地区经济发展水平还未达到消灭不均衡状态时，基本公共服务享有方面的差异将会在区域、群体之间普遍存在，但是，各级政府应该将实现基本公共服务均等化作为自身重要目标，认识到其发展的历史必然性，并且在经济条件允许范围内尽力缩小基本公共服务供给的差异。进入城市的农业转移人口已经脱离了原来的乡村基本公共服务体系，政府若不能为他们提供同城市居民同样的基本公共服务，必将使他们游离于整个社会基本公共服务体系之外，进而降低他们对社会主义的认同感，并有可能使得他们成为社会不稳定因素。可见，推进农业转移人口基本公共服务均等化不仅体现了执政党的根本性质、根本宗旨和执政目标，而且也有利于构建社会主义和谐社会。

二、推进河南农业转移人口基本公共服务均等化的基本原则

诚然，推进河南农业转移人口基本公共服务均等化是城市化发展的必然要求，与执政党的性质、宗旨和执政目标有着密切的关联，但是，农业转移人口基本公共服务均等化的实现并非一蹴而就，而是需要一个过程。在推进河南农业转移人口基本公共服务均等化实现过程中，保障基本、循序渐进和制度保障是应切实遵循的基本原则。

保障基本的原则主要是就基本公共服务均等化的范围而言。基本公共服务是政府为保护个人最基本的生存权和发展权、为实现人的全面发展所提供的基本社会条件，包含多个层次、多个方面。从一般意义上来说，基本公共服务的每一个方面都与社会个体的生存与发展紧密相连，都是不可或缺的。然而，由于受社会经济发展实际水平所限，政府在一定时期内提供的基本公共服务的能力是有限的。尤其是农业转移人口的进入，改变了原有基本公共服务需求的主体规模与主体结构，打破了基本公共服务需求与供给的平衡。面对新增的基本公共服务需求与有限供给之间的矛盾，政府无疑应在优先提供何种基本公共服务上作出选择。因此，在推进农业转移人口基本公共服务均等化过程中，政府需要在充分考量自身供给能力和需求主体的需要基础上，审时度势、把握大局，将与农业转移人口基本生存和发展相关的基本公共服务内容作为均等化的突破口，优先提供与保障。否则，脱离供给主体和需求主体的实际情况，缺乏重点的齐头并进，不仅不能有效推进农业转移人口基本公共服务均等化的进程，甚至有可能会给河南省各级政府带来巨大的财政压力，降低基本公共服务提供的整体水平，影响社会稳定。

循序渐进原则主要是就基本公共服务均等化的程度而言。就一般意义而言，均等化是基于公平的考量，政府为公民在不同阶段根据不同标准提供最终大致相等的基本公共产品和公共服务。这种均等是一种相对的、动态的均等而非绝对的均等，它力图排除掉客观因素的制约却不忽略主观因素的影响，它特别强调权利与义务的均等。在推进农业转移人口享有均等化的基本公共服务的过程中，同样应该从均等化这些最基本的规定性出发，分阶段、有步骤地逐步推进。之所以如此，首先是与政府基本公共服务供给能力相关。政府的基本公共服务供给能力与区域经济发展水平紧密相关，而基本公共服务需求则主要受制于区域人口结构和规模。在特定阶段内，若区域经济发展水平未有长足进步(供给能力一定)，而需求主体激增(农业转移人口进入城市)，则一定会造成供给与需求之间的裂痕。“这表明在公共服务资源相对稀缺的条件下，推进户籍以及市民化改革势必造成公共服务资源的再分配，摊薄原有户籍居民的公共服务水平”[3]。在此情况下，政府不应罔顾供给能力而盲目追求绝对平等，而应在提高供给能力的过程中逐步向农业转移人口倾斜，以便在一个不太长的时间内最终实现农业转移人口基本公共服务均等化。其次，盲目追求绝对的均等本身就会衍生出另外一种不平等。政府尽管是基本公共服务供给的主体，却并非意味着居民完全免费地享有基本公共服务，一些基本公共服务同样需要居民的参与才能完成，如基本医疗保险，往往还需要个人缴纳一定额度的费用。那么对于这些基本公共服务，若忽视主体因素的差异，无论前期是否缴纳都同等享有基本公共服务，对于缴费者来说则是严重的不平等。循序渐进原则，要求政府基于自身的供给能力和权利义务相对等的要求，逐渐提高农业转移人口享有基本公共服务均等化的程度。

制度保障原则是推进基本公共服务均等化持续发展和最终实现的前提性条件。为农业转移人口提供均等化的基本公共服务，当然要靠政策，但更重要的要依靠一系列的制度，确保供给的稳定性。此外，基本公共服务是一项复杂的系统性工程，包含有相对等的财权与事权机制、财政转移支付机制、监管机制和评价机制，仅靠政策难以使这些不同的机制形成合力，促进基本公共服务均等化的持续健康发展。德国的《基本法》对各级政府在基本公共服务提供方面的职责进行了原则性的划分，保证了基本公共服务的有效供给；美国在专项拨款的监督和管理方面形成了一套切实有效的制度，包括建立专门的指导委员会、设立《单一设计法案》等来保证基本公共服务专项拨款使用的效度。发达国家在推进基本公共服务均等化过程中的经验表明，完善而规范的法律制度能够保证各级政府在推进基本公共服务均等化过程中有切实的依据和保证，避免各种政策查无依据、互相冲突等现象的发生。近年来，国家和地方政府正在不断加强基本公共服务方面的制度建设，如河南省出台了《河南省人民政府关于建立城乡居民基本养老保险制度的实施意见》等一系列的规章制度，基本形成了基本公共服务供给的制度体系。但是，在针对特殊群体的基本公共供给制度建设方面还很不完善，往往是遇到新情况时通过政府临时出台相关政策来解决，使得解决特殊群体基本公共服务均等化问题缺乏必要的依据和法律保障。因此，在推进农业转移人口基本公共服务均等化过程中，必须将制度建设放在重要位置，通过制定一系列科学规范的制度来保证农业转移人口能够平等地享有基本公共服务。

三、推进河南农业转移人口基本公共服务均等化的路径选择

认识到推进河南农业转移人口基本公共服务均等化的必要性和进一步实施的基本原则，并非意味着均等化一定就能有序地推进。河南农业转移人口基本公共服务的推进要求各级政府遵循其基本原则，既注重农业转移人口均等化基本公共服务制度化构建，以确保均等化的最终实现；又需要尽快出台一些具体的政策方略，以便解决农业转移人口享有基本公共服务方面的急迫问题。河南农业转移人口基本公共服务均等化的最终实现，有赖于制度和政策两个层面路径的齐头并进。

就河南省推进农业转移人口基本公共服务均等化的制度构建而言，它迫切需要政府建立维护农业转移人口基本公共服务均等化的制度、构建需求导向机制、确立科学的转移支付制度、完善监管和评价机制。农业转移人口既与城市居民存在着差异，又与乡村农民有着区别，在河南省快速推进城市化阶段是一个十分特殊的群体。尽管河南省已经建立了城市居民和乡村农民的基本公共服务均等化的法律制度，但是，从目前的实际情况来看，已有的制度体系显然不能完全保证农业转移人口基本公共服务均等化的实现，保证其平等地享有基本公共服务的法律制度需要根据这一特殊群体的实际情况进一步完善。对于农业转移人口这一特殊群体，在基本公共服务供给能力有限的前提下，河南省政府需要优先解决他们迫切需要的基本公共服务，依照保障基本的原则循序渐进地推进基本公共服务均等化的进程。要达到这一要求，河南省政府应该建立起一套完备的农业转移人口基本公共服务调查和反馈机制，以便能够准确把握他们的基本需求，及时调整供给的着力点。确立起规范转移支付的基本法律和制度，使得用于为农业转移人口提供基本公共服务的财政转移支付政策目标、资金来源、分配方法和分配程序都有确切的法律依据和制度保证，减少不确定性和人为操作的空间。完善的监管和评价制度，能够及时发现农业转移人口基本公共服务均等化各项政策实施过程中存在的问题和实施的效果，能够确保有限资源的利用效率，引导各类供给主体更为合理科学地提供。

就河南省推进农业转移人口基本公共服务均等化具体操作层面的政策制定而言，它迫切需要河南省政府明确划分各级政府基本公共服务供给的责与权、制定合理的均等化标准、提高均等化政策的针对性和实效性。加快农业剩余劳动力向城市转移，是河南省委省政府基于当前河南区域经济发展水平作出的一项科学规划。因此，面对随之而来的问题，同样需要河南省委省政府整体把握、统筹安排。具体到基本公共服务问题上，应该明确省、市、县(区)各级政府在提供农业转移人口基本公共服务方面的基本职责，力保既不重复又不遗漏。各级政府在解决农业转移人口基本公共服务均等化问题中的职责是“提供基本公共服务并实现服务均等化是各级政府共同的责任，要合理分摊基本公共服务的责任与成本。”[4]均等化就在于政府以同样的标准为社会主体提供生存和发展条件。针对农业转移人口这一特殊群体，依照权责均等的要求，制定出适合他们的基本公共服务供给标准，既保护他们平等地享有基本公共服务，又保证了原有城市居民的基本权利不受到损害。提高均等化政策的针对性和实效性，政府需要根据需求导向机制确定基本公共服务供给的优先领域和具体领域的发展层次，以便能够有步骤、有重点地推进农业转移人口基本公共服务均等化的最终实现。

在今后一个时期，河南省面临着快速推进城镇化的繁重任务，越来越多的农业富余劳动力将会进入城市定居。忽视农业转移人口在基本公共服务方面的需求，不能保证他们与城市居民同等地享有基本公共服务，将会严重地阻碍河南省城市化的健康发展，甚至影响河南省社会建设的进程。河南省各级政府应该在遵循农业转移人口基本公共服务均等化基本原则的基础上，从制度和政策两个层面着手，建构起一套行之有效的制度和政策体系，力保在不太长的时间内实现农业转移人口平等地享有基本公共服务。

[参考文献]

[1]《河南省人民政府关于深化户籍制度改革的实施意见》(豫政 〔2011〕4号).http://www.henan.gov.cn/zwgk/system/2014/11/11/010506954.shtml.

[2]陈艺，刘洋洋.基本公共服务视角下的农业转移人口融城路径研究[J].成都行政学院学报，2013，(6).

[3]吕炜，王伟同.从均等化、一体化到市民化——市民化改革的逻辑梳理与政策解读[J].经济学动态，2013，(1).

[4]项继权.基本公共服务均等化:政策目标与制度保障[J].华中师范大学学报，2008，(1).

[责任编辑：董士忠]

[收稿日期]2016-01-10

[基金项目]2015年度河南省政府决策研究招标课题“河南省农业转移人口基本公共服务保障问题研究”(项目编号：2015B178)的阶段性成果。

[作者简介]沙莎(1983—)，女，青海西宁人，讲师，主要从事公共事业管理研究。

[中图分类号]F120.3 [文献标示码]A

[文章编号]1671-5330(2016)01-0042-04