民主党派党内监督的障碍性因素分析

2016-03-18常玉洁

广西社会主义学院学报 2016年2期

关键词：党内监督民主党派

常玉洁

（广西师范大学，广西桂林541004）

民主党派党内监督的障碍性因素分析

常玉洁

（广西师范大学，广西桂林541004）

摘要：当前，民主党派党内监督面临着理论研究滞后、监督意识缺位、监督制度体系不健全、监督机制不合理等方面的障碍因素，推进民主党派党内监督必须破除这些障碍性因素。

关键词：民主党派；党内监督；障碍性因素

党内监督是任何一个政党生存、发展的内在要求。我国8个民主党派都成立了中央监督委员会，通过了各自的党内监督条例（草案），这标志着参政党内部监督制度的启动，体现了参政党内部本体监督的自觉要求和实际行动。经过近几年的发展完善，各民主党派已初步形成了比较契合实际的党内监督模式，但与“建立和健全有效的内部监督机制”要求相比，与建设社会主义政治文明新的要求相比，在理论、观念、制度及机制层面上还有一些深层次问题亟待解决。因此，认清民主党派党内监督的障碍性因素，对其制约性作出科学分析，是科学制定党内监督发展的基础和前提。

一、理论性障碍

理论研究是开展党内监督工作和制度建设的基础。与执政党相比，甚至与民主党派的应用实践相比，民主党派关于党内监督的理论研究都显得较为滞后，影响和制约了党内监督的进程。在中国期刊全文数据库中，以“民主党派党内监督”为题的学术研究还比较少。从已有理论成果的研究方法上来看，主要是从党建学角度进行阐述；从研究人员来看，主要是民主党派内部的成员和党建理论工作者；从研究成果质量来看，力作与佳作不多。总体来说，民主党派党内监督的理论体系还没有完成，在许多关键性的问题上，还没有达成共识，甚至党内监督的一些基本的概念界定、目标设计、战略部署等方面都存在分歧，这在一定程度上影响了对党内监督战略的整体设计。

（一）民主党派党内监督的概念界定

民主党派党内监督主要是指什么？哪些活动属于党内监督的范畴？这是党内监督研究首先要解决的问题。但在这个问题上，目前学界仍然存在争论。

从目前的理论研究来看，关于民主党派党内监督的定义有很多，有人注重强调监督的制度建设，有人注重强调监督的运行机制与目的，其中比较有代表性的有以下几种。其一，民主党派党内监督，是指民主党派内部对其领导班子、工作班子以及各级组织和所有成员的自我约束和制衡，其根本目的是保证民主党派的政治纲领、奋斗目标、重要任务、基本准则的贯彻实施，保障从党派中央到基层组织每个成员的合法权益，并督促其更好地履行相应义务，追究渎职、失职和不履行义务的责任[1]。这个定义突出强调了监督目标、内容和主要形式，缺点是没有指明监督的依据和手段。其二，党内监督是指民主党派组织内部对其领导班子、各级组织和所有成员的自我约束和制衡能力的运用和规范[2]。这个定义突出强调了监督的约束和制衡性，揭示了党内监督的主体、客体、方式和途径等各要素之间的本质关系，缺点是没有揭示出党内监督的启动、调控和保障等各环节的内在要求及其之间的内在关系。其三，党内监督包括民主党派选举、决策、执行、奖惩整个流程，每个环节都有监督开展的空间；但另外一些学者则认为，党内监督不等同于党内民主，选举、执行等过程没有监督的成分，只有决策和问责才属于监督的范畴。

（二）民主党派党内监督的实质

关于党内监督的实质争论较为激烈。有学者认为，民主党派党内监督的实质，可以划分为四个层面，即政治监督、权力监督、纪律监督、民主监督，其中，政治监督是由中国特色政党制度决定的，权力监督是由政党监督的本质决定的，纪律监督是由党内监督的纪律特点决定的，民主监督是由于“监督问题实质上就是民主问题”决定的。不少学者赞同“党内监督是党内民主的内在要求”，党内民主作为基本原则和制度安排，使党员和各级党组织乃至领导人之间形成一种“委托代理关系”，从而决定了党内监督存在的必要。由此，党内监督是一种以权力制约为核心的自我民主政治控制行为。因此，党内监督必须是“权力制约权力”的监督逻辑。

也有学者持大相径庭的观点，如李成言在讨论执政党党内监督问题时，认为“党内监督不是也不应该是权力对权力的监督，不应在内部出现以权力制约权力的状况”[3]；张荣臣也认为，党内监督不是在党内建立制衡和约束机制[4]，党内专职监督机构只能在同级党委会和上级监督机构的领导下进行工作，而不是相互制衡，“制约”的说法是不确切的，监督委员会以“权力”来进行监督也是不对的，因为建立一套监督党委权力的纪律检查系统，不是增加一条封闭的权力流向。所谓监督的职责是按照章程和条例的要求，对领导班子和党员行使监督权利。林尚立的《党内民主》一书中将权力制约途径分为“权力制约权力、权利制约权力、义务制约权力”三类，构建民主政治，保障党员群众的监督权，通过强化自下而上的民主监督实现党内监督体系平衡，有赖于“以权利制约权力”的途径。尽管这些学者关于党内监督的讨论是在执政党的语境下进行，但对于“以党为师”的民主党派而言，在理论研究方面仍具有参考价值。

（三）民主党派党内监督的目的

毛桂芬等人认为，党内监督的目的是“保证民主党派的政治纲领、奋斗目标、重要任务的贯彻实施，保持民主党派的进步性，切实有效地履行民主党派职能，保障民主党派中央和地方党组织与组织成员的合法权益，并督促其履行相应的义务，追究渎职、失职和不履行义务的责任”[2]。耿相魁认为，党内监督的目的是“保持民主党派的进步性与纯洁性，保障党派成员的合法权益”[5]。还有研究认为，民主党派党内监督的目标应该是“通过完善各项工作制度、建立并不断完善内部监督机制，规范民主党派各级领导班子和领导成员”[6]。张瑞芳则认为，“建立内部监督机制是党内监督应有之义，不是其目标”，党内监督的目标应当是“通过党内民主的实践过程，广泛地实行党的代表大会、民主选举、集体领导、民主决策等具体制度，真正实现民主党派的民主性”[7]。

通过分析可以看出，民主党派党内监督的内涵、实质和目标还没有得到深入研究，党内监督领导体制与工作机制的理论研究也较为滞后，相关分析比较模糊，存在不少理论困惑和思想分歧，新的实践要求党内监督理论在原有基础上实现新的突破，给出清晰权威的理论回应，构建起符合民主党派实际的党内监督理论体系。

二、观念性障碍

如果说理论性障碍会给各民主党派制定党内监督的战略性目标、实施步骤带来分歧和困扰，那么观念性障碍则直接影响民主党派党内监督成效。

（一）民主党派党内监督意识的内涵

对民主党派党内监督意识的研究离不开对监督意识的一般研究。监督意识是政治意识的一种特殊形式，由公民的主体意识衍生出来，是基于公民对宪法和法律的普遍认知，对国家机关及其工作人员行使权力自觉进行监督的权利观念，具有法律性、主体性、权利性、自觉性和能动性的特征[8]。法律性是指公民监督以法律法规为依据、依法有序的监督；主体性是指公民在社会中处于主体地位，是一种“主人”对“仆人”的监督；权利性是指公民的监督权力是受法律保护的基本权利；自觉性是指公民监督不是盲目的，也不是外力强制，而是具有极大的目的性和自觉性；能动性是指公民监督意识不但呈现为观念层次，更呈现出公民通过实践活动来改变现实的行为。

依据监督意识状态以及其调节行为的角度，党内监督意识可以分为党内监督认知、党内监督情感、党内监督评价[9]。这其中，党内监督认知是在个人经验与知识的基础上，对党内决策、党内民主以及自身建设等基本情况所作的判断与认识。党内监督情感是依据现实的党内各项决策能否符合公共利益与自身利益而产生的喜好或厌恶的心理态度。党内监督评价是基于党内监督认知和情感的作用，以此调整自身行为的一种心理态势或行为倾向。一般来说，当组织成员对党内监督的认知处于感觉、知觉等感性阶段时，其情感体验是朴素而单纯的，具有盲目性和不稳定性；当认识深入到本质阶段，形成系统的知识体系和稳定的理性评价时，其监督意识是深刻而稳定的。

民主党派党内监督意识既具有监督意识的一般特点，也具有自身特殊性，主要是指民主党派党内监督意识是政党内部为加强其自身建设、实现其奋斗目标而进行自我检查、自我约束、自我激励的一种政治意识。在民主党派党内政治生活中，成员对自身主体责任、权利的认识以及由此产生的政治情感、平等参与党内事务的意愿、督促权力规范运行的心理和思想等都与执政党党员有着显著区别。监督意识直接影响着民主党派成员是否行使以及如何行使民主权利、参与政治生活。可以说，党内监督意识是发展党内监督的先导，决定着民主党派内部政治生活质量的高低。

（二）民主党派党内监督意识缺乏的主要表现

1.党内监督认知缺失。一些民主党派成员与本级党派机关联系较少，弱化了组织成员的党派归属感，不认为自己是监督的对象，把监督看成是组织和领导的事，与己无关；一些成员认为民主党派是参政党，不直接掌握行政权力和公共资源，党内监督无关紧要；一些成员对本党派的重大决策缺乏关注、参与，导致想监督而无从监督。

2.党内监督情感淡薄。各民主党派党内监督条例均规定了组织成员的批评权、建议权、检举权、控告权，并规定了多种监督渠道，包括党派代表大会、代表会、委员总结会、领导班子谈心会、党务工作调查研究、各级组织和领导班子述职会等，但由于党派组织为“柔性”管理，领导多为兼职，没有形成成熟的信访举报处理机制，疏于内部监督，导致民主党派成员习惯于被组织和领导干部监督，下级党组织习惯于被上级监督，久而久之，挫伤了党内监督情感。

3.党内监督评价变异。民主党派成员是党派组织生活的主体，理应也是党内监督的主体。由于民主党派组织的监督主要形式仍是以教育谈话等前期预防形式为主，加上受党务公开渠道制约，组织成员对党内决策的监督往往具有滞后性，很难第一时间形成有价值的监督意见，即使有监督意见也更多是通过非规范渠道，即随意地、随机地行使监督权，而不是通过监督机构规范、有序地启动监督程序，渠道的非规范性也影响了监督的效果，监督效果不佳反过来又会增强组织成员的不信任感。也正因为这样，组织成员无法形成科学系统的监督思想和理性成熟的监督心态，影响了监督工作的成效。

三、制度性障碍

民主党派成员在党内监督实践过程中离不开制度保障。邓小平十分强调制度建设的重要性，认为“最重要的是一个制度问题”，“制度是决定因素”[10]297—308。事实上，制度是所有社会运行机制的共同性，“社会运行机制总是表现为特定的制度、体制、法规、规范、准则、方法、典范、机构等，与人为的制度文明形态相联系”[11]。要实现民主党派党内监督科学化，前提是党内监督制度体系的规范化与科学化。

（一）从现有监督制度本身看民主党派党内监督制度中的问题

1.现有的党内监督制度还不十分完善。健全、完善的党内监督法规是强化党内监督的可靠保证。制度建设的不健全、不完善是民主党派党内监督中比较突出的问题，尽管制定了统管全局的监督条例，但只规定了原则性要求，停留在粗线条的表述上，真正执行过程中面临很多实际困难，如对“民主集中制”的监督问题上，民主党派的党内监督条例只是提及这个原则，没有详细的规定。事实上，“民主集中制”并不是抽象的，它是由一系列具体原则和具体制度构成的。

2.监督执行权缺位。制度的生命力在于执行。在个别民主党派的内部监督条例中，没有建立相互配套的党内监督法规体系，缺少与之配套的实施细则，造成了监督制度可操作性差，难以发挥应有作用；原则性规定多，只涉及监督，并未涉及如何执行问题，给被监督者规避监督留下回旋余地，给监督者具体实施监督带来问题。

3.监督保障机制缺失。在民主党派党内监督制度中，缺乏对勇于开展监督者的合法权益的保护措施和激励机制，缺乏对抵制、干扰和破坏党内监督的行为惩戒的具体规定。

（二）从实际运行看民主党派党内监督制度的问题

从纵向上看，对下级组织监督力度强，对同级组织监督力度弱，突出表现为自下而上的监督体系没有建立。民主党派的监督委员会开展党内监督工作是在同级委员会和上级监督委员会的双重指导下进行的，在机构上往往是与组织部门合署办公，共同处理日常事务。监督委员会作为同级委员会下的职能部门，由于监督幅度受到制约，很难督促同级委员会领导班子工作，更多意义是对下一级组织的督促，实际运行上，其收到的投诉、举报和情况反映多集中在下级组织[12]。

从横向上看，预防教育强，惩戒责任弱，还未形成惩防一体的监督体系。各民主党派的党内监督条例，几乎没有提到“追究责任”，更多是以预防性监督为制定条例的原则。可资借鉴的是，2003年通过的《中国共产党党内监督条例》专列一章作为“监督保障”，第四十三条明确规定“经过调查，需要追究党组织责任的，责令其纠正错误或者给予通报批评；需要追究党员责任的，依照有关规定给予批评教育、组织处理或党纪处分”。与此相配套，中国共产党还出台了《中国共产党纪律处分条例》和《中共共产党党员权利保障条例》等党内法规，使党内监督相互衔接，一旦党员触犯规定，处理起来便有了依据。只有监督条文而无法执行的问题还普遍存在于民主党派党内监督工作中，亟待配套措施的出台和完善。

四、机制性障碍

民主党派党内监督机制是指民主党派建立一套监督所有党派成员和各级组织是否按照各自章程规定正确行使职权的有关监督机构设置、运作等方面的程序性安排[13]。民主党派现行党内监督机制总体是符合民主党派实际的，但是也应当看到，不论是顶层设计还是结构上、功能上以及具体运行中，现行的党内监督机制都有诸多不完善的地方。

（一）组织运行机制不够完善

亨廷顿认为，国家公共权威根植于强大的政党，强大政党以强有力的组织力量来确保权力运作的权威。民主党派同其它传统政党一样，建立了具有金字塔式的组织结构与权力结构。在中央，权力最后集中于中央主席会议；在地方，权力最后集中于同级的主任委员会议。以民主党派省级组织为例，省一级的组织结构一般配备一个主委、几个副主委，重大决策通常由主任委员会议决定。客观地说，这种组织机构具有其合理性，如决策效率高、令行禁止等，但由于权力过于集中，也存在较严重的消极影响。正如1980年邓小平所指出的：“从党和国家的领导制度、干部制度来说，主要的弊端就是官僚主义现象、权力过分集中的现象、家长制现象……不适当地不加分析地把一切权力集中于党委、党委的权力又往往集中于几个书记，特别是第一书记……党的一元化领导，往往因此变成了个人领导。”[10]7—12

尽管民主党派的组织运行机制和监督机制不断规范化，但受制于政治体制等环境因素，远未达到理想效果，比如，党内监督主体的权力具体包括哪些内容、监督委员会对同级组织重大决策监督的具体程序是什么等问题由于缺乏具体可操作性的规定，往往很难执行和落实。

（二）党内监督机制不够合理

1.“同体监督”使监督机构缺乏独立性与权威性。党内监督与其他任何形式的监督一样，本质上是他律而不是自律，主体对客体的监督必须是一种外在的对立和强制，否则就不可能有监督的效果。自律尽管也有一定的约束力，但它是内在的自觉性和责任感，不具有外在的强制性，政党的廉政政策与民主制度要落到实处，需要的是外在监督[14]。民主党派内部监督条例中，关于监督委员会机构的设置存在同体监督、责任不清的问题，难以形成有效的监督力量。以民革为例，《中国国民党革命委员会内部监督暂行条例》中规定，“中央设立监督委员会作为党内监督的专门机构，省级组织设立内部监督机构”，“中央监督委员会下设办公室，与组织部合署办公”。在《民革云南省委贯彻〈中国国民党革命委员会内部监督暂行条例〉的实施细则》中也提到，民革云南省委监督委员会下设办公室，与组织处合署办公。监督机构的独立性不足，监督委员会类似于一个普通的职能部门，难以形成对同级党的组织机关监督的有效力量，造成“同体监督”，难有实效。

2.党内监督体系缺乏完整性。一个完整的体系具有从上到下的整体性。目前民主党派的党内监督机构仅在省级以上组织中设置，市级以下组织没有设置监督机构，这造成了市级以下组织在开展党内监督时缺少相应的机构。监督体系不完整，纪律监督难以保证对民主党派成员监督的全覆盖。因此，应建立基层监督机构，不仅应该在市级以下组织组建专门监督机构，有条件的基层支部还可以参考执政党的做法，聘请“社会监督员”，发挥其机动灵活、责任心强的特点，形成上下联动的监督体系，以便从中央到基层都能发挥党内监督的作用。

结语

推进民主党派党内监督，必须有针对性地破除这些障碍性因素。在民主党派党内监督发展战略选择方面，应当努力开发党内监督的体制内资源，在现行的基本政治制度框架内寻找和培育监督的生长点，同时，必须认识到，民主党派党内监督是一个系统工程，既有赖于我国政治体制改革的不断推进，也有赖于理论界和实际工作部门的开拓创新。

［参考文献］

[1]中国政公党湖南省委.开展民主党派党内监督应注意的几个理论问题[J].中央社会主义学院学报，2009（2）.

[2]毛桂芬.关于提高民主党派内部监督效能研究[J].民主，2014（10）.

[3]李成言.廉政工程：制度、政策与技术[M].北京：北京大学出报社，2006：65—70.

[4]张荣臣.贯彻党内监督要求真务实[N].新京报，2004-02-18（02）.

[5]耿相魁.论建立健全民主党派内部监督机制[J].广州社会主义学院学报，2011（1）.

[6]中共重庆市大渡口区委统战部课题组.民主党派内部监督机制研究[J].重庆社会主义学院学报，2009 （2）.

[7]张瑞芳.新时期参政党的内部监督建设[J].江苏社会主义学院学报，2008（1）.

[8]李红梅，曹军，李曼伟.论公民监督意识[J].和田师范专科学校学报，2007（1）.

[9]纪洪涛.中国共产党党内监督问题研究[D].兰州：兰州大学，2007：17.

[10]邓小平.邓小平文选：第2卷[M].北京：人民出版社，1994.

[11]李明华.精神文明建设机制论[M].广州：广州出版社，1997：4.