互联网金融下地方政府债务风险的形成和防范

吴琦琦

（浙江财经大学 公共管理学院，浙江 杭州 310018）

互联网金融下地方政府债务风险的形成和防范

吴琦琦

（浙江财经大学 公共管理学院，浙江 杭州 310018）

文章基于互联网金融的视角，通过分析利率市场化进程中商业银行的风险演变以及影子银行与地方政府之间的“政信合作”模式，对互联网金融是如何间接影响地方政府债务风险进行研究；同时，对互联网金融的主要代表形式PPP模式是否直接增加地方政府债务风险展开分析。为了缓解债务压力，需重视互联网金融对地方政府债务风险带来的影响。

利率市场化；银行风险；影子银行；互联网金融

一、引　言

互联网金融模式是指不同于商业银行间接融资，也不同于资本市场直接融资的第三种金融融资模式（谢平，邹传伟，2012）［1］。无论在货币支付还是货币融通领域，互联网与金融两者都在迈向深度融合，本质上互联网金融仍属金融范畴（李有星，陈飞，金幼芳，2014）［2］。地方政府债务风险即地方政府因偿债危机而引发的风险问题。在当前严峻的金融环境背景下，如何缓解地方政府债务风险成为很多学者的研究方向。刘尚希（2014）［3］指出，政府性债务的风险不是来自债务本身，而是来自于债务资金使用的状况。也有文献表明中国地方政府债务问题与地方融资平台的非规范性息息相关（龚强，王俊，贾珅，2009）［4］。但是很少有人将互联网金融和地方政府债务结合在一起研究，这正是本文的创新之处。从互联网金融的发展程度和影响力度来看，研究其对地方政府债务风险的影响具有理论意义和政策意义。在利率市场化下的商业银行研究方面，本文发现互联网金融的本质是活期存款的利率市场化，它冲击了存款利率市场化进程的次序（戴国强，方鹏飞，2014）［5］。商业银行作为金融市场的重要主体，利率市场化的变革无疑会给它带来风险和阻碍。大部分文献主要是围绕利率市场化初期的商业银行进行分析（黄金老，2001）［6］，或者是通过探讨商业银行在利率化下的新型管理模式来证明信用风险和利率风险的相关性（谢云山，2015）［7］。即使有文献研究过互联网金融、利率市场化以及商业银行的关系，也只是从模型角度证实了互联网金融的“自主逐利”行为（戴国强，方鹏飞，2014）［5］。总体来看，并没有文献直接探讨互联网金融、商业银行以及地方政府债务的关系。关于影子银行方面，该词最早由McCully（2007）［8］提出，Geithner（2008）［9］等人对这一概念进行了具体化，最终金融稳定理事会（FSB，2011）［10］从广义角度把影子银行定义为游离于传统银行体系之外的信用中介组织和信用中介业务。吕健（2014）［11］的研究表明，影子银行一定能够推动地方政府债务增长。也有文献研究互联网金融对影子银行的影响（李俊霞，2014）［12］。但现有文献忽略了互联网金融能够通过影响影子银行来增加地方政府债务风险这一事实。

本文的结构安排如下：第一部分为传统金融模式下地方政府债务风险的形成方式；第二部分为互联网金融模式下地方政府债务风险的形成方式；第三部分对全文做出总结及提出政策意见。

二、传统金融下地方政府债务风险的形成方式

传统金融主要是指以存款、贷款和结算为主要营业内容的经济活动。目前中国提出经济稳增长，地方政府放缓财政收入，但也因此难以偿还债务利息，我们有理由相信金融风险有可能会感染债务风险。

第一，地方政府一般是利用信托和担保手段进行资金融通，这种融资手段虽然会形成稳健的资产，但是也会带来金融风险。金融风险分摊到不同的金融机构身上，增加了地方政府债务的隐性程度和影响力度。

第二，地方政府极其依赖地方金融的发展。利率市场化的变革给银行业带来风险，银行业危机成本的偿付最后只能由政府来“买单”。2013年7月，中国人民银行开放人民币贷款利率下限，解除一直以来对银行业的利差保护。由此，银行类金融机构不但要承受利差收入下降带来的损失，而且还要受到定价水平、风险管理能力、客户储备、市场竞争力等全方位的风险冲击。利率市场化是对传统银行业的一次重大洗牌，经营不善、信用不佳的小型地方性金融机构要么被淘汰，要么就借这次机会“迎难而上”，重建市场。金融业由于其强大的外部性一向被视为“准公共产品”，政府与金融业相互依赖。金融系统性风险和危机一旦爆发，出于维护宏观经济和社会稳定的要求，无论政府是否愿意都必须承担起救助整个金融市场和减少金融机构危机成本的责任。现在，政府对金融业的控制成本逐年增高，为防止金融体系出现动荡，每年维持金融秩序的财政支出都在上涨。在必要条件缺乏时，政府无法全身而退，如何维护金融安全，保持金融体系的稳定以及为地方金融风险“买单”是地方政府需慎之又慎的问题。

第三，大型国企在大量欠债的情况下由于与银行关系密切，并由国家信誉作为担保资本，即使经营不善也能以低成本获取信贷资本，成为中央的融资工具。但其低利润却会增加银行信用风险。

第四，地方政府在财政资金的使用上捉襟见肘，现有地方政府举债往往依赖土地作为还款抵押。但土地财政并不是万能的，除了提高房地产价格，还可能造成房地产市场的危机，而且土地本身的稀缺性也使土地财政难以为继。

三、互联网金融下地方政府债务风险的形成方式

（一）互联网金融，利率市场化和地方政府债务风险

1.互联网金融加速商业银行利率市场化，通过倒逼银行来推高地方政府债务风险

目前，一方面，互联网理财产品通过吸收银行活期存款增加理财资金，并通过互联网平台以货币基金的形式投资银行同业存款，以此来获取高额同业存款利息收入。同时，将高额投资收益回报给理财客户，吸引循环投资。面对互联网理财产品带来的高收益率的冲击，为了保住存款，商业银行主动发行类似理财产品，并悉数加入存款利率上浮的队伍［13］。但由于市场化的同业存款成本远高于受管制的活期存款成本，所以商业银行等同于主动推升自身的负债成本，并开启了负债端利率市场化的进程。另一方面，商业银行以同业存款为投资收益来源，用委托贷款的形式向房地产和地方政府融资平台投入资金，收取财务顾问费和手续费等收入。利率市场化之后，利率管制的放开必然会带来利率的上涨，而互联网金融的发展则增加了商业银行在利率市场化变革中的风险，加剧了银行的脆弱性，最终将银行的破产风险转嫁到地方政府身上。

第一，“刚性兑付”推升了银行的同业存款成本。“刚性兑付”，就是理财产品到期后，银行必须分配给投资者本金以及收益，当银行出现不能如期兑付或兑付困难时，政府需要兜底处理。事实上，我国并未在法律中明文规定这一条例，但是基于银行（特别是国有银行）的委托—代理机制，在银行面对挤兑风潮时，国家必须做银行的“风险最后承担者”［14］。由于互联网金融的影响，即使是经营效果良好的银行也要加入到“高息揽储”的行列。为了追求利润，即使出现兑付问题，银行也会想方设法进行刚性兑付。这种滥用地方政府保护主义的行为不止导致市场出现了“高收益，零风险”的不合理情形，也变相的将这些理财产品转化成了地方政府的隐性债务。

第二，实际利率上升增加了银行的信贷风险和信用风险。利率放开管制之后，互联网金融进一步推高了银行的资金成本，而银行资金成本的提高又间接推高了贷款利率。导致企业更高的债务率，增加企业的破产风险，使银行贷出的高风险贷款不一定能实现高收益补偿。这是因为在信息不对称的情况下，银行并不能知道哪家企业的违约可能性更大。根据“柠檬”现象，风险偏好的借款人会在信息不对称的情况下出现逆向选择，成为银行的投资者，而厌恶风险的借款人会由于受到风险激励，转而接受高利率［6］。所以无论是哪种情况，企业一旦破产，就会形成银行的不良资产。同样，由这种情形产生的全部风险贷款将转化成社会成本将由政府承担。

遇到雨雪天气，总是习惯等到天气彻底放晴后再洗车，于是遇到连续几天的糟糕天气，洗车的事就会被一拖再拖，然而这样做的结果是，发现车漆不如以前有光泽了。

2.互联网金融冲击利率市场化，有发生债务危机的可能

第一，在互联网金融的迅猛冲击下，银行资金日益紧张，加速了利率市场化的进程。在利率显著升高的情况下，政府国债利息支出增加，债务负担加重，导致政府预算赤字进一步增大。以2015年为例，国债发债规模达到23 300亿元，意味着利率每升高1%，国债利息支出就要增加233亿元。国债市场大规模的利息支出容易造成国债市场的资金紧张，迫使央行扩大逆回购规模，增加地方政府债务。

第二，2014年以来，国家战略意志频频表现出大力支持资本市场发展，目的就是利用股市汇集社会资金的功能来间接化解金融和债务风险。一方面，股市上涨可提升国有股权价格，有利于地方政府在借新还旧政策无法实施的情况下通过出售国有资产来缓解偿债压力。另一方面，股市上涨可为银行信贷资产证券化这个久而不解的难题打开方便之门，有利于化解银行不良资产所引发的金融风险。通过资产证券化，能够对商业银行现行的存量金融资产进行改革和调整，极大地缓解和释放银行系统的金融风险。但在上述分析中，利率的日益攀升可能会导致社会“无风险收益率”升高，而无风险收益率太高会影响股市，造成股市价格的下跌。股市深跌，增加了地方政府化解债务的压力。

第三，在高收益的诱惑下，银行等金融机构将货币基金投入到一些投机性的房地产和地方政府融资平台等高风险行业，加大了债务融资利率，提高了地方政府债务融资成本。一旦房地产市场泡沫破裂，在信用风险和流动性风险的集聚下，地方政府很可能直接发生债务危机。

（二）互联网金融，影子银行和地方政府债务风险

2014年《国务院办公厅关于加强影子银行监管有关问题的通知》（即107号文）首次将互联网金融列入影子银行的范畴。互联网金融是影子银行的重要组成部分［15］。最近几年，地方政府债务规模持续扩张，近两年中国地方债又进入偿债高峰期，银行贷款的回收压力较大，逐渐将信贷资金收缩甚至退出政府项目［16］。地方政府融资平台失去资金支持，不得不转向影子银行寻求合作，即“政信合作”。地方政府通过这些信托平台将不规范的债务以理财产品的形式打包出售。所谓的融资方式仍然是依托银行资金来实现，但其融资成本却远远高于银行的信贷资金，投资回报也远远低于银行带来的投资收益。这种将长期投资变为短期投资的方式会产生期限错配风险，从而导致金融系统性风险的发生。而互联网金融的发展将加大影子银行的系统性风险［12］。互联网金融和影子银行的性质相似，政府的财政困难要求创造更多的融资方式，难保互联网网贷公司不沦为政府资金“大拆小，长拆短”的运作平台。互联网金融和影子银行在地方政府默许下展开业务，背后的官方主体地方政府为了规避监管，极有可能在监管范围之外构建起新的系统［17］。那些由政府担保的杠杠率极高的“风险资产”不止不需要为高风险支付高额价格补偿，反而还能享受“无风险资产”的高信用和低成本。所以互联网金融不是政府减少债务的“良方”，反而增加了新债覆盖旧债的可能性。当资金链断裂的时候，互联网金融和影子银行产生的全部债务就会成为中国的“次级债”，最后产生金融危机，危及社会稳定。

（三）PPP模式与地方政府债务风险

四、结论和政策意见

本文认为，互联网金融会增加地方政府债务风险。

第一，在利率放开管制的条件下，互联网金融理财产品通过加速利率市场化，减小银行的活期存款，抬高借款人的投资收益，引起市场追逐高收益的风潮，商业银行竞相加入“高息揽储”行列以求保住利润，同时加快了商业银行在负债端的利率市场化。在“刚性兑付”的惯性思维和政府与银行的不健全的委托—代理机制情况下，银行发行的全部是高收益无风险的理财产品，但是这些理财产品也成了政府的隐性债务；同时，由于“逆向选择行为”，银行无法辨别出真正的违约者，降低了贷款的平均质量，增加了银行的信贷风险。另外，在利率市场化的冲击下，互联网金融效应加剧了国债市场、股票市场以及房地产等市场的资金紧张，有发生低烈度债务危机之虞。

第二，互联网金融加大了影子银行的系统性风险，在缺乏有效监管的条件下，使融资平台成为政府变相融资的工具，最终导致政府债务规模像滚雪球一样不可收拾。

第三，PPP作为互联网金融的重要表现形式，极大程度上代表了现今互联网金融的发展模式。但PPP项目鱼龙混杂，容易出现非法集资苗头。主要有两种模式值得注意：一种是谨防地方政府将一些根本不能实现盈利的项目拿出来“与民夺利”，一种是政府借PPP项目行债转股之实。虚假PPP模式纯粹浪费政府公共资源，其发生的利息负担和社会成本直接推升了政府的隐形债务。

基于上述分析，针对互联网金融带来的影响，本文从互联网金融和地方政府两方面分别提出政策建议。

对互联网金融监管的启示：

（1）控制资金流入规模，建立互联网金融融资工具成本指标。虽然互联网金融能减少利率管制的扭曲，但利率市场化却可能使货币资金集中在互联网网贷公司，导致资金链出现风险。因此，控制资金的流入规模可以操控资金的数量；建立互联网金融融资工具成本指标可以加强对互联网金融融资成本的统计和检测。

（2）对互联网金融专项整治实行“责任清单”和“权力清单”。严格规范PPP项目，谨防变相融资背高息债务；在政府与社会资本进行项目合作时，不能只考虑私营企业的利益，还要考虑项目受众群的需求。对于一些公益性项目的公共设施产品价格，更应该让企业通过市场自由竞价形成定价。如果是一些自然垄断性高的公共设施产品，可以考虑听证定价的方式，以保证PPP项目定价的公平和效率。科学调价机制，实现公私部门“共担风险，优势互补”目标，保证公共利益实现最大化。

（3）政府与企业列好“责任清单”和“权力清单”。具体要求参考2015年7月央行等十部委出台的《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》。

对地方政府的启示：

（1）破除“刚性兑付”，建立银行破产制度和存款保险制度。将破除“刚性兑付”明文写进法律规定，加强对银行的风险教育，特别是风险自负，必须依法执行；真正允许银行破产，政府不再为银行兜底；加快利率市场化进程，推出存款保险制度。

（2）改变金融监管模式，减少行政干预，为银行自主创新创造条件。对银行采取总体风险控制模式，减少对银行相关部门和分支行的业务准入和经营范围的限制；鼓励银行全面引入私人资本，打破银行垄断，在民营资本增持银行股份的同时，推动国有资本减持银行股份，把现有的国有控股银行转化为非国有控股银行，然后通过银行的治理结构决定相应的重大事件。

（3）控制资金流入规模，加强资金运用指导［19］。利率市场化是一把双刃剑，资金可能从低利率的行业流动到高利率的行业，可能导致资金集中在某一行业，导致资金链出现风险。因此，控制资金的流入规模可以操控资金的数量，将资金健康流入金融市场；针对不同的影子银行产品制定不同的投向配比的限制，监督指导资金的投向，以免出现产业结构调整所带来的其他风险。

［1］谢平，邹传伟.互联网金融模式研究［J］.金融研究，2012（12）：11-22.

［2］李有星，陈飞，金幼芳.互联网金融监管的探析［J］.浙江大学学报：人文社会科学版，2014（4）：87-97.

［3］刘尚希.地方政府性债务风险不是来自债务本身［J］.中国党政干部论坛，2014（2）：68-69.

［4］龚强，王俊，贾坤.财政分权视角下的地方政府债务研究：一个综述［J］.经济研究，2011（7）：144-156.

［5］戴国强，方鹏飞.利率市场化与银行风险——基于影子银行与互联网金融视角的研究［J］.金融论坛，2014（8）：13-19.

［6］黄金老.利率市场化与商业银行风险控制［J］.经济研究，2001（1）：19-28.

［7］谢云山.信用风险与利率风险的相关性分析——利率市场化下商业银行的新型风险管理模式［J］.国际金融研究，2004（10）：51-60.

［8］McCulleyP.TetonReflections［R］.PIMCOGlobal Central Bank Focus，No.2，2007.

［9］Geithner T F.Reducing Systemic Risk in a Dynamic FinancialSystem［R］.NewYofk：Reportsofthe Economic Club of New York，2008.

［10］ FSB.ShadowBanking：Scopingtheissuesa Background Note of the Financial Stability Board ［R］.FSB Reports，2011.

［11］吕健.影子银行推动地方政府债务增长了吗［J］.财贸经济，2014（8）：38-48.

［12］李俊霞.互联网金融对影子银行的影响［J］.金融世界，2014（2）：82-83.

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［17］范大路.影子银行、互联网金融与金融监管［J］.银行家，2014（7）：54-57.

［18］谭中明，朱文瑶.从金融自由化角度看中国影子银行监管——基于互联网金融的分析［J］.中国集体经济，2014（3）：67-68.

［19］曾兆苗，刘艳玲.影子银行监管对互联网金融监管的启示［J］.经济研究导刊，2015（2）：237-239.

［责任编辑：张兵］

The Formation and Prevention of Local Government Debt Risk Under Internet Finance

WU Qi-qi
（School of Public Administration，Zhejiang University of Finance and Economics，Hangzhou 310018，China）

Based on the perspective of Internet finance，through the analysis in the process of marketization of interest rate risk of Commercial Banks between evolution and shadow banks and local governments'political cooperation letter mode，this paper studies how the Internet finance indirectly affects the debt risk of local government；At the same time，whether the main representative of the PPP mode for the Internet financial form directly increases the risk of local government debt is analyzed.In order to alleviate the pressure of the debt，the impact of Internet finance on local government debt risk needs to be emphasized.

interest rate marketization；bank risk；the shadow banking；Internet finance

F812.5

A

1674-8638（2016）04-0053-05

10.13454/j.issn.1674-8638.2016.04.009

2016-05-30

吴琦琦（1993-），女，浙江温州人。硕士研究生，研究方向：行政管理。